行政事業(yè)單位政府采購相關(guān)問題探討

王睿欣

《中華人民共和國政府采購法》自2002年頒布實施以來，財政部門和各級政府都陸續(xù)出臺了相關(guān)的地方性法規(guī)、制度政策和規(guī)范性文件等配套措施。各行政事業(yè)單位漸漸樹立了依照政府采購規(guī)定開展采購活動的觀念，并根據(jù)相關(guān)要求基本建立了完善的內(nèi)控采購體系，但是政府采購在實際操作中還存在著一些不足，例如政府采購效率低下、質(zhì)次價高、招標文件涉及排他性條款等。社會公眾和媒體對政府采購也發(fā)出了質(zhì)疑的聲音，許多關(guān)于政府采購的負面報道經(jīng)常在新聞媒體中出現(xiàn)，導致政府采購的公信力下降。2014年，黨的十八屆四中全會提出了全面推進依法治國的政策方針，在建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家這個總目標下，要堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政的共同推進。因此政府采購只能通過修訂相關(guān)法律法規(guī)來提質(zhì)增效、提高政府采購效率、解決政府采購中存在的問題。本文就筆者了解到的行政事業(yè)單位政府采購方面涉及的主要問題進行了探討，希望能夠?qū)φ少彽陌l(fā)展貢獻一份力量。

一、政府采購的定義及現(xiàn)狀概述

在研究政府采購之前，我們首先需要了解政府采購的相關(guān)常識及現(xiàn)狀。

（一）政府采購，是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。那么什么是財政性資金呢？是指納入單位預(yù)算管理的資金。根據(jù)財務(wù)規(guī)定，機關(guān)事業(yè)單位的預(yù)算必須納入所有收入，并對這些收入進行統(tǒng)一核算和統(tǒng)一管理，未納入預(yù)算的收入不得安排支出。所以機關(guān)事業(yè)單位的所有資金都是屬于財政性資金。

（二）從總體上來看，我國政府采購相關(guān)規(guī)范隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展而不斷完善，比如近期財政部就在征求對政府采購法修訂的意見。政府采購規(guī)模也在逐年增長，僅2015年政府采購金額就突破了兩萬億元，政府采購活動在國家管理中的地位愈發(fā)重要，功效也日益顯現(xiàn)，為國家節(jié)約了大量財政資金。但各行政事業(yè)單位在執(zhí)行具體的政府采購時仍存在較多的問題，筆者就遇到的一些問題進行簡單的探討。

二、政府采購過程中遇到的主要問題

（一）差額撥款的公益二類單位簽訂了一項收入合同，但需要采購原材料、設(shè)備、產(chǎn)品等，該公益二類單位采購這些物品是否需要執(zhí)行政府采購，如何采購才能既符合規(guī)定又提高效率且能及時地完成原建設(shè)方任務(wù)呢？

（二）政府采購供應(yīng)商的選定是否僅由評審委員會最終決定，怎樣才能真正體現(xiàn)公開、公正、公平呢？

（三）個體工商戶、分公司能否參與政府采購，成為供應(yīng)商呢？

（四）0元能否中標，中標供應(yīng)商能否免費為業(yè)主提供商品或者服務(wù)？

三、提高政府采購效率的幾點建議

（一）我們從政府采購的相關(guān)法律要求可知，政府采購需要具備以下條件：1.采購主體要符合范圍要求；2.使用的是財政性資金；3.集中采購目錄以內(nèi)的是零起點；集中采購目錄以外的則是要在采購限額標準以上（采購目錄目前沒有全國統(tǒng)一，各單位需要結(jié)合自身所在的地方規(guī)定）。從定義來看，公益二類單位并沒有被排除在政府采購主體范圍以外。但由于公益二類單位是屬于財政差額撥款單位，其具有收費職能。從我國目前存在的公益二類單位來看，大部分公益二類單位需要利用科技服務(wù)收入來彌補人員、公用經(jīng)費的不足。隨著財政部門預(yù)算一體化的實施，我們在做年初預(yù)算的時候不僅需要將下年收支錄入預(yù)算系統(tǒng)，還需要將政府采購預(yù)算信息也錄入系統(tǒng)。作為市場行為主體的公益二類單位，僅僅是準確把握下年度的科技服務(wù)收入和政府采購金額就是一個不小的難題了。

我們以案例來分析：某個沒有實行收支兩條線的公益二類單位甲參與行政單位乙的招投標活動，中標金額為1000萬元，其中包括貨物700萬元和服務(wù)300萬元。假設(shè)該批貨物品牌未被限定，項目實施周期不超半年。在暫且認定甲單位全年政府采購金額已經(jīng)列入預(yù)算的前提下，按照目前的政府采購政策，甲單位執(zhí)行公開招標的采購活動，編報政府采購計劃、公開采購意向等流程至少需要近三個月時間，要完成整個項目則需要更長時間，甲單位要怎樣按時完成該項目呢？又或者公益二類單位甲通過市場談判行為與企業(yè)丙簽訂項目合同，合同金額1000萬，同樣包括貨物700萬元、服務(wù)300萬元，但丙企業(yè)指定了貨物品牌。由于政府采購政策規(guī)定不能指定品牌，那甲單位應(yīng)該如何采購呢？從目前法律法規(guī)來看，甲單位只能采用單一來源的采購方式，但案例所述情況能否使用單一來源方式呢？再或者涉及了進口產(chǎn)品，需要報財政部門審批，那甲又如何能高效地完成該項目呢？以上種種問題，筆者認為可以通過聯(lián)合體的方式解決。根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》可知，聯(lián)合體是區(qū)別于單個主體、由兩個以上主體組成的、以一個供應(yīng)商身份去參與政府采購活動的合作體。利用各主體單位性質(zhì)的不同，達到揚長避短的作用。在本例中以這種合作的方式，簽訂三方協(xié)議，由業(yè)主直接將款項分別轉(zhuǎn)入聯(lián)合體的各供應(yīng)商，作為部分供應(yīng)商的公益二類事業(yè)單位將可以避免很多程序上的麻煩。這樣不僅可以滿足采購方的要求，也能夠提高時效，更加及時地完成項目。

（二）評審委員會是依照法律規(guī)定的人數(shù)所組成的專業(yè)性臨時組織。他們根據(jù)招標人提供的必要信息，按照文件規(guī)定的方法和標準，公正并且客觀地提出評審意見。在評審中只要評審文件載明的條件公平且不涉及歧視性條款，那他們就應(yīng)該按照文件的要求對各供應(yīng)商提交的資料進行評選并最終確定供應(yīng)商。但是評分細則一般由采購人或委托代理機構(gòu)制定，在條款中是否有涉及歧視性評分條款或傾向性評分細則對于評審委員會來講是很難界定的。所以在“放管服”大背景下，招標人權(quán)力變大的同時風險也隨之被放大。例如前段時間河南商丘鬧得沸沸揚揚的學生餐后嘔吐事件，翻看他們的招標文件：在總分100分的項目詳細評審中，沒有具體細化和量化的指標達到了63分之多，而且評審細則與服務(wù)項目關(guān)聯(lián)度都不大；在評分細則中也沒有出現(xiàn)相關(guān)人員提供社保證明的要求；這些評分細則不僅對評審委員會的工作造成一定的阻礙，而且也影響了整個招標活動的公平公正性。所以在政府采購招標中，只有招標人依法履行職責、依法招標、依法組建評標委員會、保證充分競爭、設(shè)置與項目相關(guān)的、客觀公正的評分細則才是成功選取商家的決定性條件。

（三）根據(jù)《政府采購法》規(guī)定，供應(yīng)商是指向采購人提供貨物、服務(wù)或者工程的法人、其他組織或者自然人。那么個體工商戶、分公司等在政府采購活動中能夠成為供應(yīng)商嗎？對此筆者認為現(xiàn)存法律條款的部分規(guī)定存在著相互矛盾的地方。

對于個體工商戶來講：隨著《民法典》的頒布，個體工商戶被納入了“自然人”的范疇；《個人所得稅法》也規(guī)定，個體工商戶在經(jīng)營和生產(chǎn)活動中所獲得的全部收入應(yīng)繳納個人所得稅。所以按照這個口徑，個體工商戶是可以以“自然人”身份成為供應(yīng)商的；同時《政府采購法實施條例》對供應(yīng)商提交資料的規(guī)定中也直接確定了自然人與法人、其他組織一樣具有同等“資格”成為采購活動的供應(yīng)商。并且在實際活動中，個體工商戶也有獲得中標成為供應(yīng)商的案例出現(xiàn)。但是在《政府采購法》中要求參與政府采購活動的供應(yīng)商要同時具備獨立承擔民事責任的能力。首先什么是“獨立”呢？獨立即是法人在民事活動中的任何債務(wù)都由他自己所擁有的全部財產(chǎn)來承擔，其他任何組織機關(guān)或個人都不對這個債務(wù)負責。但是個體工商戶分為家庭經(jīng)營和個人經(jīng)營兩種類型，并且分別以家庭全部財產(chǎn)和個人全部財產(chǎn)來承擔民事責任。比如在夫妻關(guān)系存續(xù)期間，一方從事個體工商戶經(jīng)營，其收入是作為夫妻共同財產(chǎn)，那么其債務(wù)也就由夫妻共同財產(chǎn)來清償。在這種特殊關(guān)系下個體工商戶是不能區(qū)分出獨立財產(chǎn)來承擔民事責任的，也就不符合政府采購法規(guī)定的供應(yīng)商條件。針對這個矛盾希望后期相關(guān)法律法規(guī)能夠得到修訂統(tǒng)一，進一步明確供應(yīng)商條件，以解決政府采購中的身份疑惑。

對于分公司來講：由于分公司沒有獨立財產(chǎn)，所以根據(jù)《政府采購法》中供應(yīng)商的資格要求，在理論上是不符合條件的。但現(xiàn)實中某些行業(yè)和系統(tǒng)如移動、聯(lián)通、電信、電力、銀行等，在全國他們只有一個法人，其他分支機構(gòu)都是以分公司的形式存在。如果在政府采購活動中只允許法人參與，即使得到總公司的授權(quán)，這些分公司也不能獲得供應(yīng)商資格。但是根據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定，依法設(shè)立的并領(lǐng)取了營業(yè)執(zhí)照的分公司，是屬于法定的“其他組織”。他們雖然不具備法人資格但是他們的合法經(jīng)營權(quán)是得到了法律認可的。在筆者看來，分公司是根據(jù)總公司的申請依法登記的，總公司的登記行為可以視為是對分公司經(jīng)營的授權(quán)行為，其登記的經(jīng)營范圍也就是總公司對分公司經(jīng)營活動的授權(quán)范圍。在經(jīng)過登記機關(guān)核準后，這種授權(quán)是具有法律效力的。所以筆者認為，政府采購活動中分公司完全可以在不得到總公司授權(quán)的情況下，用自己的名義、以“其他組織”的身份參與政府采購活動。

（四）低價中標一直是新聞媒體的熱點話題，何為低價呢？低價就是指在采購活動中，某供應(yīng)商的報價明顯低于了其他供應(yīng)商報價，該報價可能會影響到產(chǎn)品的質(zhì)量或者后續(xù)合同的正常履行，對于該報價供應(yīng)商需要提供合理的解釋，否則將被取消其資格。根據(jù)政府采購法的定義，政府采購是以合同的形式通過購買、租賃、委托、雇傭等方式有償取得貨物、服務(wù)和工程的行為。所以從目前法律規(guī)范來講，0元中標是不可能的。因為0元屬于無償取得，與“有償”的要求相悖。但如果是1元中標呢？則屬于低價中標，因為是有償服務(wù)所以不會違反法律法規(guī)，只需要提供相關(guān)的合理解釋說明。僅僅相差1元，但結(jié)果卻截然不同。

前段時間岳陽市新型智慧城市建設(shè)，岳陽市交投智慧城市開發(fā)有限公司就搭建全市統(tǒng)一、資源共享、彈性擴展、安全可靠的“岳慧云”平臺，面向行業(yè)頭部企業(yè)公開招募社會資本合作方。在這次招募中就有一個供應(yīng)商0元投標。盡管招標代理方和業(yè)務(wù)都一致認為該公司投標為0元沒有任何異議，但最終當?shù)刎斦块T以其違反了政府采購法為由，認定該公司投標無效。分析供應(yīng)商0元報價的背后，可能存在以下原因：一是通過0元報價排斥競爭對手，擾亂市場，以取得壟斷地位。二是通過壓低成本甚至是虧本的方式，占領(lǐng)市場；三是通過0元報價打“價格戰(zhàn)”，以此取得廣告效應(yīng)；四是當前項目為軟件開發(fā)項目，希望通過0元中標免費提供軟件來換取后續(xù)的服務(wù)收費。好在近日公布的《中華人民共和國政府采購法 （修訂草案征求意見稿）》中對政府采購不再局限于“有償”，也就是供應(yīng)商可以無償提供服務(wù)。所以0元中標這種新型的采購模式在未來將會被合法化。

結(jié) 語

在實際工作中，政府采購遇到的問題復雜多樣，而且隨著發(fā)展還會有新的矛盾不斷涌現(xiàn)，比如由工信部、國家發(fā)改委、國家統(tǒng)計局、財政部等聯(lián)合印發(fā)的中小企業(yè)劃型標準中，分別對不同行業(yè)的從業(yè)人員、資產(chǎn)、收入等進行了界定并確定了企業(yè)類型。但該標準卻和國家稅務(wù)總局第2015年第61號公告發(fā)布的《關(guān)于貫徹落實進一步擴大小型微利企業(yè)減半征收企業(yè)所得稅范圍有關(guān)問題的公告》中對小微企業(yè)的認定標準不一樣；又比如單一來源采購方式的選定仍然有較多不明確或概念模糊的地方，同一類型項目，在某地區(qū)采用單一來源，但在其他地區(qū)卻采用非單一來源采購；再比如招投標法與政府采購法的界限如何區(qū)分一直是一個實操難題，在實際執(zhí)行中造成了很多困惑，對此不少專家提出希望兩法合一的建議。歸其所有矛盾，筆者認為只有通過不斷完善法律條文才是解決問題破除矛盾的根本。希望通過此次《政府采購法》的修訂，能夠捋順其他配套規(guī)章制度，以解決實際采購過程中的較多疑難雜癥，使政府采購真正實現(xiàn)陽光下采購，達到節(jié)約財政資金、規(guī)范采購行為、提高政府公信力的作用。