鄉(xiāng)村振興背景下提升鄉(xiāng)村治理效能的路徑分析

彭佳

（新疆師范大學(xué)政法學(xué)院 新疆，烏魯木齊 830017）

2020 年底，中國(guó)全面建成小康社會(huì)的第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)順利完成。中國(guó)減貧事業(yè)邁向新階段——鄉(xiāng)村振興。脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略都是新時(shí)代中國(guó)“三農(nóng)”工作的重要戰(zhàn)略部署，具有理念上的相通性和邏輯上的遞進(jìn)性。鞏固和拓展脫貧攻堅(jiān)成果、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的必要步驟，也是開(kāi)展“三農(nóng)”工作的緊密關(guān)聯(lián)的三個(gè)遞進(jìn)層次。要實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，就必須深刻把握鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在規(guī)律，將鄉(xiāng)村治理的體系和制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興事業(yè)向下一階段發(fā)展。

1 提升鄉(xiāng)村治理效能的邏輯分析

無(wú)論是對(duì)脫貧攻堅(jiān)成果的鞏固還是對(duì)鄉(xiāng)村振興發(fā)展路徑的探索都需要科學(xué)的理論體系。本文以鄉(xiāng)村治理效能為理論基點(diǎn)，探索鄉(xiāng)村治理相關(guān)工作的內(nèi)在邏輯。以更好的推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的制度優(yōu)勢(shì)向效能優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化。

1.1 鄉(xiāng)村治理效能的概念分析

關(guān)于治理效能，學(xué)界眾多專家學(xué)者賦予了其豐富的內(nèi)涵。其中一部分人認(rèn)為，治理效能是通過(guò)一系列治理活動(dòng)取得的現(xiàn)實(shí)成效。也有部分學(xué)者指出，治理效能以治理能力為手段、以提高治理成效為目標(biāo)，是一種動(dòng)態(tài)的治理過(guò)程。由此可見(jiàn)，治理效能是一個(gè)既關(guān)于結(jié)果又關(guān)于過(guò)程的概念。

首先，作為一個(gè)人民當(dāng)家作主的國(guó)家，以人民群眾的獲得感為目的、滿足人民群眾的實(shí)際需求既是中國(guó)特色社會(huì)主義制度本質(zhì)特征的體現(xiàn)，又是提升鄉(xiāng)村治理效能的邏輯起點(diǎn)。其次，現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理體系和治理能力表現(xiàn)為高質(zhì)量的治理效能。提高治理效能有效推動(dòng)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略部署更加科學(xué)和可持續(xù)，實(shí)現(xiàn)符合過(guò)程性與符合規(guī)律性的統(tǒng)一。最后，黨的十九大報(bào)告指出，中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變。新背景下，有效解決鄉(xiāng)村治理的難點(diǎn)問(wèn)題與人民群眾的實(shí)際需要是提高治理效能的最終目標(biāo)。

1.2 提升鄉(xiāng)村治理效能的內(nèi)在優(yōu)勢(shì)

改革開(kāi)放40 多年來(lái)，中國(guó)在鄉(xiāng)村建設(shè)工作中取得了重大突破，這與中國(guó)的政治和制度的優(yōu)勢(shì)息息相關(guān)。

2019 年，黨的十九屆四中全會(huì)指出堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興離不開(kāi)黨對(duì)鄉(xiāng)村的集中領(lǐng)導(dǎo)，離不開(kāi)黨對(duì)鄉(xiāng)村振興工作的全面部署。此外，中國(guó)單一制的結(jié)構(gòu)使中國(guó)的制度體系呈現(xiàn)出垂直統(tǒng)一、橫向兼容的總體性特征。這種結(jié)構(gòu)充分保證了中國(guó)制度的屬性優(yōu)勢(shì)有效嵌入到各層級(jí)制度的設(shè)計(jì)之中。使治理政策能夠上行下效，最大程度地規(guī)避西方國(guó)家出現(xiàn)的地方與中央對(duì)抗、部門相互掣肘、推諉扯皮的結(jié)構(gòu)性沖突，實(shí)現(xiàn)“全國(guó)一盤棋”的大格局。最后，中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持把人民為中心作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。堅(jiān)持把黨治國(guó)理政的戰(zhàn)略安排和時(shí)代要求與人民的現(xiàn)實(shí)需要緊密結(jié)合起來(lái)，有利于提高民族凝聚力，集中力量辦大事。為提升鄉(xiāng)村治理效能、平衡城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)向鄉(xiāng)村振興的平穩(wěn)過(guò)渡提供助力。

2 新階段提升鄉(xiāng)村治理效能的現(xiàn)實(shí)制約

“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”。農(nóng)村是檢驗(yàn)全面建成小康社會(huì)成果的關(guān)鍵。當(dāng)前，中國(guó)的減貧事業(yè)面臨的主要矛盾是夯實(shí)全面脫貧成果的目標(biāo)與脫貧人口返貧的威脅之間的矛盾。要消解矛盾，實(shí)現(xiàn)減貧的可持續(xù)，就必須增強(qiáng)已脫貧人口的自主脫貧的能力。尤其是依靠政策扶持和社會(huì)保障兜底等綜合舉措實(shí)現(xiàn)脫貧的人口。因此，要推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，提升鄉(xiāng)村治理效能，就要認(rèn)清治理過(guò)程中可能面臨的困難與風(fēng)險(xiǎn)。

2.1 鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)與現(xiàn)實(shí)需要之間的差距

鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理中基層治理的重要內(nèi)容。完善鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)有利于推動(dòng)鄉(xiāng)村治理手段的法制化、規(guī)范化發(fā)展。加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)包括加強(qiáng)農(nóng)村基層組織體系建設(shè)、村民信法、遵法、守法的行為體系建設(shè)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的體系建設(shè)等內(nèi)容。當(dāng)前鄉(xiāng)村治理體系中存在的不足一定程度上影響了鄉(xiāng)村治理效能的提升。

首先，基層組織體系建設(shè)不完善。農(nóng)村基層黨組織在推動(dòng)鞏固脫貧攻堅(jiān)成果向鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)過(guò)渡的過(guò)程中扮演著非常關(guān)鍵的角色?；鶎狱h組織的橫向覆蓋范圍不夠廣、縱向延伸不徹底不深入，黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的能力就會(huì)被削弱。推動(dòng)鄉(xiāng)村事業(yè)的規(guī)劃和發(fā)展工作就可能面臨低效甚至停滯。其次，當(dāng)前鄉(xiāng)村地區(qū)的法制體系功能虛化。鄉(xiāng)村地區(qū)尤其是偏遠(yuǎn)地區(qū)，受村民文化水平和當(dāng)?shù)匚幕?xí)俗等因素影響，村民法律意識(shí)淡泊。鄉(xiāng)村法制治理體系無(wú)法發(fā)揮作用，一定程度上給鄉(xiāng)村治理工作增加了難度。最后，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系還不完善。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵在產(chǎn)業(yè)。當(dāng)前鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型和升級(jí)存在動(dòng)力不足、結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題。產(chǎn)業(yè)分散，創(chuàng)新性不夠、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式落后等因素導(dǎo)致一些脫貧產(chǎn)業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中缺少長(zhǎng)期性優(yōu)勢(shì)，距離達(dá)到產(chǎn)業(yè)振興的標(biāo)準(zhǔn)還存在較大差距。

2.2 制度化建設(shè)程度與治理水平的差距

提升治理效能的前提和基礎(chǔ)是制度建設(shè)。鄉(xiāng)村制度建設(shè)的程度與水平是影響鄉(xiāng)村治理水平現(xiàn)代化的重要因素。

首先，各基層政府部門的制度化建設(shè)缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，同一制度的建設(shè)程度存在差異。這使得在宏大的制度設(shè)計(jì)背景下，基層制度化建設(shè)呈現(xiàn)出一種零散的、脫節(jié)的、不平衡的、相互矛盾的特征，不利于鄉(xiāng)村治理效能的提升。其次，在制度制定的過(guò)程中，制度呈現(xiàn)出“單向性”的特點(diǎn)。一些制度的設(shè)計(jì)未能深入群眾，使制定出來(lái)的制度具有明顯的規(guī)范性、約束性和封閉性。這種用管理的思維推動(dòng)制度化建設(shè)的方式違背了制度設(shè)計(jì)的初衷，達(dá)不到制度設(shè)計(jì)的理想效果。一定程度上影響制度化建設(shè)水平及鄉(xiāng)村治理效能的提升。最后，制度萬(wàn)能化，人的主體作用被忽略。決策者在制度制定的過(guò)程中考慮不夠充分，使制度各項(xiàng)條款比較空泛，對(duì)細(xì)節(jié)性問(wèn)題的處理缺乏針對(duì)性，對(duì)于特殊的問(wèn)題處理缺乏精準(zhǔn)性，介于人的主體性差異，對(duì)制度的偏差認(rèn)識(shí)會(huì)給制度中期的執(zhí)行、后期的反饋監(jiān)督等環(huán)節(jié)帶來(lái)消極影響。更在深層次上抑制了制度現(xiàn)代化的進(jìn)程以及鄉(xiāng)村治理能力的提高。

2.3 鄉(xiāng)村治理主體能力與治理需要的差距

新時(shí)代，隨著鄉(xiāng)村建設(shè)工作的進(jìn)一步深入，鄉(xiāng)村發(fā)展結(jié)構(gòu)逐漸走向多元。治理對(duì)象的多元化和治理內(nèi)容的復(fù)雜化對(duì)治理主體提出了更高的要求。

首先，農(nóng)民參與“村民自治”的能力還不夠高。受地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素的影響，村民文化水平普遍不高，村民自主實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)的難度較大。其次，治理主體的權(quán)責(zé)界定不夠清晰。在實(shí)現(xiàn)向鄉(xiāng)村振興過(guò)度的過(guò)程中，不同治理主體的權(quán)責(zé)定位不清晰會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村治理的工作效能產(chǎn)生消極影響。最后，由于一些鄉(xiāng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施還不夠完善，發(fā)展機(jī)會(huì)少。優(yōu)秀人才大量外流，導(dǎo)致治理主體總體素質(zhì)水平有所欠缺。面對(duì)近年來(lái)全國(guó)各地涌出的“網(wǎng)格化管理”“新公共服務(wù)”等新的治理范式，在相對(duì)落后的農(nóng)村地區(qū)明顯存在專職人力資源不足、專業(yè)化水平低、資源整合能力不足等問(wèn)題，對(duì)提升鄉(xiāng)村治理方法的科學(xué)性、創(chuàng)新性，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理手段的現(xiàn)代化具有阻礙作用。

3 新階段提升鄉(xiāng)村治理效能的實(shí)踐路徑

通過(guò)對(duì)當(dāng)下鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展所面臨的諸多困難與挑戰(zhàn)進(jìn)行分析，新階段要提升鄉(xiāng)村治理效能就必須把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)作為鄉(xiāng)村振興的政治保障，以推動(dòng)制度創(chuàng)新作為提升鄉(xiāng)村治理效能的制度保障。實(shí)現(xiàn)理論與實(shí)踐相統(tǒng)一、主體與客體相統(tǒng)一，從而實(shí)現(xiàn)提高鄉(xiāng)村治理效能的理想目標(biāo)。

3.1 完善鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)，化制度優(yōu)勢(shì)為興鄉(xiāng)富民的治理效能

鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理的基礎(chǔ)。完善鄉(xiāng)村治理體系、提升鄉(xiāng)村治理效能，推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必要前提。加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)、法制體系建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系建設(shè)是完善鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的重要內(nèi)容。

首先，要深化基層黨組織建設(shè)。提升黨的戰(zhàn)斗力和堡壘作用，不斷提升治理效能。黨的領(lǐng)導(dǎo)作用需要依賴一定的載體來(lái)實(shí)現(xiàn)，也就是各級(jí)黨組織。加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)，擴(kuò)大黨組織橫向覆蓋的同時(shí)，把黨的支部建立到農(nóng)村，打通黨與社會(huì)最底層的溝通渠道。有利于解決實(shí)際問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。其次，要不斷加強(qiáng)和完善農(nóng)村法制體系建設(shè)。村民和村干部應(yīng)共同學(xué)習(xí)相關(guān)法律知識(shí)，提高個(gè)人法律修養(yǎng)。通過(guò)培養(yǎng)村民的制度意識(shí)，增強(qiáng)制度的剛性約束力。最后，構(gòu)建完善的產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系。要注重產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)期效益就必須在產(chǎn)業(yè)及產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式上融入新元素，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)?？茖W(xué)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)，以增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)一步化鄉(xiāng)村治理的制度優(yōu)勢(shì)為富民興鄉(xiāng)的治理效能。

3.2 推動(dòng)制度創(chuàng)新，加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理效能的制度保障

首先，堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與加強(qiáng)制度創(chuàng)新相結(jié)合。頂層設(shè)計(jì)是國(guó)家層面對(duì)制度進(jìn)行的大方向的定位。要使制度建設(shè)更接地氣，就需要在制度推進(jìn)的過(guò)程中把頂層建設(shè)和基層創(chuàng)新相結(jié)合。村干部要加強(qiáng)自身素質(zhì)，學(xué)習(xí)國(guó)家大政方針的深刻內(nèi)涵。使頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新充分結(jié)合起來(lái)，從根本上助推鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。

其次，協(xié)調(diào)推進(jìn)與重點(diǎn)突破相結(jié)合。要克服制度建設(shè)中分散性問(wèn)題，必然要加強(qiáng)制度間的整體性、系統(tǒng)性，消除制度交流的障礙與盲點(diǎn)。在整體推進(jìn)制度建設(shè)的過(guò)程中，抓好主要矛盾，以重點(diǎn)領(lǐng)域的制度推進(jìn)影響和帶動(dòng)其他方面制度的推進(jìn)，強(qiáng)化制度之間的聯(lián)系，為制度推進(jìn)提供新思路。

最后，開(kāi)放互動(dòng)與約束激勵(lì)相結(jié)合。樹(shù)立動(dòng)態(tài)思維，打破制度的封閉性和單向性。疏通民眾參與的路徑，使制度具有約束指導(dǎo)作用的同時(shí)又能最大限度地體現(xiàn)民意。提高制度的科學(xué)性，進(jìn)而推動(dòng)治理能力現(xiàn)代化。

3.3 提升治理主體的治理能力，高效深化鞏固治理成果

制度的生命力在于執(zhí)行，而執(zhí)行的最終效果在于執(zhí)行主體。推動(dòng)治理主體結(jié)構(gòu)改革，提升治理主體自身能力建設(shè)和強(qiáng)化村民制度意識(shí)是提升鄉(xiāng)村治理效能的重要一環(huán)。

首先，開(kāi)展村民學(xué)習(xí)，提升村民的文化素養(yǎng)。設(shè)立文化陣地，主動(dòng)提供學(xué)習(xí)場(chǎng)所。切實(shí)地保障和滿足村民的文化生活需要，以提高村民自治的水平。其次，要健全切實(shí)有效的制度執(zhí)行機(jī)制，明確各方責(zé)任，形成制度執(zhí)行的強(qiáng)大動(dòng)力。加強(qiáng)對(duì)制度執(zhí)行后續(xù)的監(jiān)督，堅(jiān)持有責(zé)必問(wèn)、問(wèn)責(zé)必嚴(yán)，以強(qiáng)化制度執(zhí)行。最后，要堅(jiān)持重視人才。人才是鄉(xiāng)村工作中起核心作用的要素。要積極把培育人才、引進(jìn)人才相結(jié)合。建立留住人才的激勵(lì)機(jī)制，為鄉(xiāng)村振興提供堅(jiān)實(shí)的人才支撐和智力保障。