“空間治理”與“生態(tài)文明”雙線邏輯下的空間規(guī)劃改革分析

文／丁磊 青島海洋高新區(qū)管理委員會 山東青島 266400

引言：

在黨和國家的機構改革中，強調生態(tài)文明建設的重要作用，監(jiān)督和管理自然資源的開發(fā)與保護工作，落實空間規(guī)劃監(jiān)督執(zhí)行的相關職責，增強國土空間規(guī)劃給予諸多項目產生的制約效果?？臻g規(guī)劃作為社會發(fā)展的關鍵問題，要想真正做好空間規(guī)劃項目，要按照生態(tài)文明建設的綜合思路，關聯(lián)具體改革的要點，評判實際空間規(guī)劃的問題，探索未來改革的焦點，立足于“空間治理”與“生態(tài)文明”，提高空間規(guī)劃改革的質量和效率。

1、“空間治理”與“生態(tài)文明”雙線邏輯的空間規(guī)劃概述

1.1 初步定位

所謂的空間規(guī)劃，來源于“深化改革的重大問題決定”，后續(xù)國務院分析的城鎮(zhèn)化與生態(tài)文明制度改革以及機構改革等多個項目，空間規(guī)劃都頻繁的出現(xiàn)在政策內容中。細致分析空間規(guī)劃對應的“五位一體”以及“四個全面”方針，能夠了解的是，第一點兩者是空間規(guī)劃的核心點，作為依法治國的關鍵依據(jù)，規(guī)劃改革的最終目標是加快國家空間治理的現(xiàn)代化進程；第二點是空間規(guī)劃歸屬生態(tài)文明建設的范疇，可以理解為空間規(guī)劃結構充當文明機制的一個關鍵組成部分。本質上空間規(guī)劃這一個詞匯關聯(lián)的空間開發(fā)與空間保護，均作為生態(tài)文明建設的整體結構。研究“空間治理”與“生態(tài)文明”，相關人員應該準確定位。

第一個關鍵點是強調借助依法治國加強空間規(guī)劃力度，國家規(guī)劃機制受到經濟計劃管理項目的支持，早期的經濟計劃管理，站在“全信息”的角度研究統(tǒng)籌經濟建設的過程，隨之生成的是城市規(guī)劃充當項目建設的技術條件，中央與行政干預特點都比較顯著。改革開放之后，市場分稅制的出現(xiàn)體現(xiàn)出政府單位擁有的決策權利，以往作為計劃執(zhí)行的城市規(guī)劃受到財政影響，逐步發(fā)展為地方區(qū)域實現(xiàn)空間博弈的基本條件，中央以制衡地區(qū)的經濟發(fā)展權衡全局利益，先后借助分散在不相同單位的土地與生態(tài)規(guī)劃方案增強管控操作，引出空間規(guī)劃類型較多的現(xiàn)象，甚至產生了地方以及中央或者政府單位之間的管理項目沖突。圍繞黨組織以及國家貫徹的統(tǒng)一領導與針對性負責的基本理念，適當減少土地規(guī)劃的數(shù)量，增強空間規(guī)劃的統(tǒng)籌力度，有助于國家整體空間治理水平的提升。

第二個關鍵點是生態(tài)文明思想對空間規(guī)劃重塑的基本性質，基于改革開放的背景，我國現(xiàn)有的經濟發(fā)展已經備受矚目，甚至學者稱之為充當“中國奇跡”?？墒强陀^層面進行研究，潛在資源建設壓力與環(huán)境污染現(xiàn)象嚴重的弊端，實際的多種類型空間規(guī)劃存在于經濟建設的整體結構上，毋庸置疑的是推動發(fā)展速度，然而過多追求物質空間建設，這對環(huán)境保護工作是否可以準確落實也是產生一定影響的。在實際的空間規(guī)劃上，融入“空間治理”與“生態(tài)文明”，繼而把目光放在人和自然和諧共處的圖景之內，進一步形成相對完整的空間結構，此種初衷以及空間規(guī)劃的定位進行對比，呈現(xiàn)顯著變動。

1.2 內在邏輯

貫徹“空間治理”與“生態(tài)文明”的視角，判斷后續(xù)空間規(guī)劃要滿足雙線邏輯。第一點是增強空間治理的屬性特征，“空間治理”充當空間規(guī)劃的基本手段，要具體研究治理的基本對象，如何選取政策工具，此工具應該受到哪些政策方針的支持？第二點是體現(xiàn)空間治理的生態(tài)結構，圍繞中央文件包含的生態(tài)文明建設內容，應重視空間治理的屬性是什么？屬性是否具備生態(tài)特征？在具備生態(tài)特征的基礎上應該按照怎樣的模式加以落實？生態(tài)屬性以及其他類型的屬性呈現(xiàn)如何的關系？這些都是空間規(guī)劃的設計者重點研究問題。

2、我國空間規(guī)劃現(xiàn)狀

對空間規(guī)劃加以改革與調整，是揚棄舊事物，并非拋棄。空間規(guī)劃的實際改革需滿足上述條件，實現(xiàn)“空間治理”與“生態(tài)文明”，不是完全否認實際的空間規(guī)劃，相關人員應該對現(xiàn)有空間規(guī)劃進行科學內容的提取，更多關聯(lián)“空間治理”與“生態(tài)文明”，擴展空間規(guī)劃的結構內容，完善規(guī)劃高效率實施的管理方針。

2.1 體現(xiàn)空間規(guī)劃整體目標，涉及考核項目

基于空間規(guī)劃的治理維度，國土空間規(guī)劃以社會經濟和文化等基本指標為入手點，尤其是在政府官員的政績考核中列入約束性項目，使得政績考核存在可執(zhí)行性與可實施性。主體功能規(guī)劃包含財政設計、人口設計、環(huán)境資源保護設計、績效設計等，長時間以來，空間規(guī)劃都被理解為存有顯著“目標”的項目；基于生態(tài)維度，相同屬性規(guī)劃序列的重點功能區(qū)分配加以環(huán)境承載模塊分析和開發(fā)強度分析，把區(qū)域進行均勻化分配，并存整合分配、重點分配和約束分配以及禁止分配，圍繞資源開發(fā)和資源保護思考國土空間結構體系，本質上依托空間媒介屬性完成資源環(huán)境與空間開發(fā)的經濟格局，然而把縣城視作基本單位的功能區(qū)規(guī)劃缺少可行性。

2.2 強調土地管理與保護，匱乏開發(fā)力度

我國土地資源的規(guī)劃設計，貫徹《土地管理法》的基本一句，出發(fā)點是大力保護資源與開發(fā)資源，切合實際的對耕地進行保護，科學利用土地資源加快經濟持續(xù)化建設?；谕恋匾?guī)劃的治理，整體規(guī)劃包含某個區(qū)域中的全部土地，選取核心工具以土地用途機制為主，涉及自上而下的指標管理和分區(qū)管理，新增加“全鏈條”管理計劃，形成耕地保護機制和農田保護機制、土地資源管理機制、耕地補償機制以及違法處置機制。在多次的編制規(guī)劃上，土地用途管理由以往的耕地管理朝向建設管理層面發(fā)展，對應的管理特點是比較明顯的?；谏鷳B(tài)維度，土地規(guī)劃整體目標強調耕地保護，尚未思考是否存在著區(qū)域固定的情況，土地資源對應封閉性以及稀缺性都是比較搶的，農業(yè)層面的土地資源比較多、作用在建設用地的資源比較少，存在重視耕地資源補充淡化生態(tài)系統(tǒng)維護的基本現(xiàn)象，本質上增強空間資源屬性管理力度，在一定程度上淡化了生態(tài)制約性發(fā)展。

2.3 主張城鄉(xiāng)規(guī)劃技術創(chuàng)新，忽視管理必要性

開展城鄉(xiāng)規(guī)劃項目，立足于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》進行擬定，城市政府人員重點編制，還是各級政府整體安排城鄉(xiāng)空間布局的有效形式。城鄉(xiāng)規(guī)劃保障資源利用的科學性，體現(xiàn)社會治理的公平性與公正性。圍繞治理層面，城鄉(xiāng)規(guī)劃是國家早期的一種空間規(guī)劃形式，空間聚焦點一直圍繞城市建設區(qū)進行，尚未對全區(qū)域進行覆蓋，通過管制方式配合對應技術形式，表面上分析存在著一定公共政策屬性，然而一直沒有出現(xiàn)變化的卻是重視建設技術細節(jié)。圍繞生態(tài)維度層面，城鄉(xiāng)規(guī)劃體現(xiàn)出城市的主體地位，非城市地區(qū)只不是充當城市建設的生態(tài)基質加以研究，即便城鄉(xiāng)規(guī)劃經過單一城市空間規(guī)劃轉變?yōu)榈貐^(qū)視角對城市審視的過程，最終發(fā)展到“三區(qū)四線”的發(fā)展樣式，內在主旨依舊是城市建設，或者比較狹隘性的擴張行為給城鄉(xiāng)規(guī)劃提供支持，空間延伸為軟約束的過程，匱乏生態(tài)考量力度。基于此，“空間治理”的規(guī)劃上，考核體系和土地規(guī)劃管理以及規(guī)劃技術形成完整的治理體系?！吧鷳B(tài)文明”的建設，圍繞開發(fā)以及保護思考國土空間媒介的合理使用，土地規(guī)劃集中存在于耕地資源統(tǒng)籌上，規(guī)劃一般情況把非城市地區(qū)充當生態(tài)基質得以考慮，后續(xù)的空間規(guī)劃設計上，相關人員要圍繞現(xiàn)有規(guī)劃的實際情況，基于“空間治理”與“生態(tài)文明”的原則加以雙線邏輯擬定，提高規(guī)劃建設的效率。

3、“空間治理”與“生態(tài)文明”背景下空間規(guī)劃改革途徑

順承“空間治理”與“生態(tài)文明”的基本理念，關聯(lián)空間規(guī)劃的科學方式，要分清空間規(guī)劃改革與建設的諸多問題。

3.1 規(guī)劃對象重視全部空間，挖掘國土空間概念

空間的建設把物質視作基本條件，結合國家空間的規(guī)劃工作，把國土擁有視作基本依據(jù)，構建對應空間結構。在治理層面涉及領土模塊、領空模塊與領海模塊，研究現(xiàn)有的空間規(guī)劃，治理對象都是按照主體視角進行活動空間的設定，空間規(guī)劃對象以人類實用性為主界定空間資源，相關空間一方面體現(xiàn)土地資源資源基本要素，另一方面有水流資源、草原資源、荒地資源、海域資源以及森林資源。并且挖掘對應概念，其中載體屬性應體現(xiàn)出承載人類活動的作用、主體功能把環(huán)境承載水平和城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)域屬性為基礎點進行研究。空間資源屬性主張給人們帶來物質資源，土地利用率涉及資源屬性的類別劃分。在我國人們深層次研究國土空間規(guī)劃階段，人類逐步對環(huán)境功能與生態(tài)功能列入在國土空間基本屬性范圍，此種功能的生成體現(xiàn)國土空間承載諸多種類資源的基本條件，國土空間因此存在著載體屬性、資源屬性以及生態(tài)屬性。

3.2 確定空間資源的再分配，引進強有力的規(guī)劃工具

實際的空間規(guī)劃出現(xiàn)沖突，本質上受到土地發(fā)展權的影響，這一個說法具備著說服力與感染力?？赏恋匕l(fā)展權更多情況是處理建設土地資源多少的項目，確定國土空間如何轉變?yōu)槌擎?zhèn)化建設的媒介。強化生態(tài)文明建設，處于資源環(huán)境以及生態(tài)壓力不斷增加的環(huán)境中，國土空間資源規(guī)劃匱乏一定的生態(tài)屬性，真正實現(xiàn)生態(tài)屬性要凸顯價值，也就是獲取一定的回報補償以及經濟補償，主張貫徹生態(tài)文明建設的基本戰(zhàn)略，形成自然價值以及自然資源理念，深層次詮釋內在的生態(tài)價值。所以空間規(guī)劃改革，圍繞空間載體和空間資源以及空間生態(tài)進行研究，這三個項目都充當城鎮(zhèn)化建設國土空間提升內在價值的基本形式，反映資源屬性的基本內涵，提高市場管理效率。實現(xiàn)了國土空間規(guī)劃由外部效益轉變?yōu)閮炔啃б娴哪康?，完善屬性一體化的空間規(guī)劃良性體系。另外是及時引進空間治理的有力工具，改革空間規(guī)劃項目，增強空間治理水平，推動生態(tài)文明搭建，這一個目標的實現(xiàn)應建立在外在化治理工具基礎之上，實際的空間規(guī)劃，尤其是土地資源規(guī)劃，給空間治理帶來條件支持，即用途管制方案，把用途管制方針擴展到自然生態(tài)層面。行之有效的計劃便是思考國土空間具體屬性，重新建設全部的生態(tài)用途管理機制，不僅要結合功能定位現(xiàn)有的空間規(guī)劃方案，分析空間規(guī)劃主導屬性，明確空間規(guī)劃調整到主導屬性的基本規(guī)則。還要完善國土空間規(guī)劃要素的管理計劃，判斷各類組成要素的實際數(shù)量和使用強度，這樣用途管制可由二維模塊轉變?yōu)槿荒K。系統(tǒng)性安排國土空間規(guī)劃的安排，對相關內部互相有機配置，不斷提高以“空間治理”與“生態(tài)文明”為雙線邏輯的空間規(guī)劃水平。

3.3 完善空間治理激勵，內化治理監(jiān)督體系

空間規(guī)劃中落實“空間治理”與“生態(tài)文明”的雙線邏輯理念，應該將干部擔當納入在治理績效考核結構中，密切關聯(lián)空間治理以及具體的績效考核機制，對考核由以往的“軟目標”層面轉變?yōu)椤坝材繕恕保Y合我國國土空間規(guī)劃的實際情況，因地制宜對生態(tài)結構與生活結構進行統(tǒng)籌，增強領導干部資源資產的審計計劃執(zhí)行力度，讓空間規(guī)劃的決策更為準確。形成動態(tài)化的空間規(guī)劃評價體系，完善群眾加入監(jiān)督規(guī)劃平臺的組成體系，統(tǒng)籌成功的經驗以及失敗的問題，循序漸進整合空間規(guī)劃的基本方案，使得政策制定更加具備可行性與可操作性。在此階段整合多元主體的空間規(guī)劃管理過程，群眾加入到空間規(guī)劃項目的擬定上，政府單位審批之前，借助聽證會或者論證會尋求對應單位的建議。一方面促進空間規(guī)劃的協(xié)調發(fā)展，另一方面強化了群眾對空間規(guī)劃項目參與的主體意識，凸顯公共決策的民主性與合理性，使得空間規(guī)劃以及治理可行之有效的落實。另外關注治理監(jiān)督體系的內化，空間規(guī)劃中引進“空間治理”與“生態(tài)文明”的雙向邏輯理念，執(zhí)行評估與預警方案，認真研究空間規(guī)劃的內在影響因素，與時俱進的評估規(guī)劃效率和預警規(guī)劃內容，利用大數(shù)據(jù)時代中的先進技術加快國土空間資源規(guī)劃的改革速度。重視空間要素基于結構與格局等諸多層面的變動傾向，帶動監(jiān)督評估體系逐步完善化，這樣空間規(guī)劃的監(jiān)督管理機制能夠充當智慧化城市建設的評定依據(jù)，凸顯空間治理監(jiān)督的政策性作用。關聯(lián)自然資源的監(jiān)督和空間規(guī)劃的管理，各個監(jiān)督管理資源分配的主體都要實施自身職責，包含森林資源管理局和林業(yè)管理局以及資源督查管理局等，一同致力于“空間治理”與“生態(tài)文明”為基礎的空間規(guī)劃體系構建。借助一系列審批操作、修改操作與編制操作，使得規(guī)劃管理項目能夠存在可回溯性與可查詢性，把資源執(zhí)法督查內容和自然資源密切關聯(lián)。

3.4 梳理各個要素關系，提升資源規(guī)劃效能

在關系的內在處理上，一方面強調資源開發(fā)與保護的協(xié)調性，另一方面強調多個主體的職能發(fā)揮協(xié)調性。前者關注生態(tài)環(huán)境整合與開發(fā)模式創(chuàng)新，延伸資源開發(fā)空間，特別是重點開發(fā)區(qū)與約束型開發(fā)區(qū)的面積擴展，集中凸顯高效集約的性質。對空間規(guī)劃科學的編制，合理評估資源承載能力，結合評價的基本結論和空間格局布設，體現(xiàn)用途管制的綜合水平。與此同時空間作為經濟活動的基本媒介，自身也歸屬資源的范疇，資源自身呈現(xiàn)出顯著的雙重屬性，即經濟性以及生態(tài)性并存。經濟屬性的發(fā)揮強調資源規(guī)范配置、生態(tài)屬性的發(fā)揮強調政府監(jiān)督職能，不管是哪一種空間規(guī)劃，都要密切統(tǒng)籌政府單位、市場組織與社會體系的內在關系，關注單位人員的互相合作。完善現(xiàn)有的空間規(guī)劃結構，大力協(xié)同住建單位與環(huán)保單位的力量，調動跨部門的人員工作潛能，不斷把“空間治理”與“生態(tài)文明”雙線邏輯的空間規(guī)劃工作落到實處。對于資源規(guī)劃效能的提升，首先應執(zhí)行信息化審批方案，把信息化空間規(guī)劃體系視作基本依據(jù)，權衡職責清單，借助信息平臺的作用挖掘空間資源優(yōu)勢，使得多審合一以及多證合一可以充分落實。在具體實踐中歸納空間規(guī)劃與不動產確權登記一系列業(yè)務的數(shù)據(jù)信息，審批模式給空間規(guī)劃的治理以及監(jiān)督帶來重要的條件支持。其次是構建高效率的治理管理平臺，優(yōu)化實際部門領悟的空間信息，搭建信息銜接的數(shù)據(jù)平臺。借助政務云體系以及政務數(shù)據(jù)共享中心，形成自然資源立體化的規(guī)劃信息庫，整合生態(tài)保護項目的審批環(huán)節(jié)，提升資源規(guī)劃效能。圍繞信息化建設的機制，加大規(guī)劃控制線管理的力度。最后是重視空間規(guī)劃人才培養(yǎng)，關聯(lián)交叉知識與交叉業(yè)務的能力培訓，不間斷強化空間規(guī)劃與土地規(guī)劃以及國土空間的正確認知，讓工作者的業(yè)務能力不斷提高。爭取在部門預算階段增加人才支持專項資金，吸引和招聘具備豐富經驗的空間治理人員隊伍，補充空間規(guī)劃實踐的人力資源團隊，打造強有力的創(chuàng)新組織。

結語：

綜上所述，空間規(guī)劃階段，應時刻研究“空間治理”與“生態(tài)文明”的雙線邏輯關系，把規(guī)劃定位在所有國土空間層面，體現(xiàn)國土空間的多個屬性，重視空間治理與生態(tài)文明建設。采取科學的模式實現(xiàn)空間效益的再分配，健全空間規(guī)劃的結構體系，繼而提高國土空間規(guī)劃的綜合效率，貫徹“空間治理”與“生態(tài)文明”的理念，讓國家的資源分配率可實現(xiàn)最大化。