地方人大應在委托第三方起草的立法環(huán)節(jié)發(fā)揮主導作用

“人大主導立法”是我國立法工作的指導思想之一。2015年我國立法法修改專門規(guī)定了人大及其常委會“加強對立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立法工作中的主導作用?！笔糯髨蟾嬉蔡岢觥鞍l(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用”。人大主導性的作用以及人大對立法工作的組織協(xié)調(diào)，貫穿于立法工作的始終。立法法還規(guī)定了委托第三方起草機制，即“專業(yè)性較強的法律草案，可以吸收相關領域的專家參與起草工作，或者委托有關專家、教學科研單位、社會組織起草”。在地方層面，地方性法規(guī)也經(jīng)常被委托給第三方的專家或者組織進行起草。在委托第三方起草的立法環(huán)節(jié)，人大及其常委會也應當發(fā)揮其主導作用。

委托第三方起草地方性法規(guī)首先需要法規(guī)是否委托第三方起草的決定，以及委托哪個第三方起草法規(guī)的決定。按照各地立法條例的規(guī)定，一般由地方性法規(guī)的起草責任單位根據(jù)需要進行委托，起草責任單位可以是人大自身，也可以是主管部門。立法法對于法律委托第三方起草的指向性規(guī)定是“專業(yè)性較強的法律草案”委托“有關專家、教學科研單位、社會組織”起草。根據(jù)立法法精神，地方性法規(guī)也應該遵循這一規(guī)定，將“專業(yè)性較強”的地方性法規(guī)委托第三方起草。而在立法實踐中，委托第三方起草的地方性法規(guī)并不局限于此，而是覆蓋了各個領域的地方立法。有些是專業(yè)性較強的，例如2013年廣東省人大常委會將信訪條例委托立法基地起草，此后還加大專業(yè)性較強的法規(guī)草案委托第三方起草的力度，將救災條例、商事登記條例、社會組織條例、環(huán)境保護條例等委托立法基地起草。之后，廣東省人大常委會又將市場監(jiān)管條例、村居自治條例、山林權屬糾紛處理條例、中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例4個新制定的法規(guī)項目，食品安全條例、農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例等6個修訂的法規(guī)項目，委托地方立法基地起草專家建議稿。綜合性、全局性、基礎性的地方性法規(guī)由人大及其常委會自身起草較為合適。這就需要在人大及其常委會發(fā)揮其主導作用，在自身作為起草責任單位時，以身作則，謹慎啟用委托第三方起草的機制，在別的機構部門作為起草責任單位時，人大常委會也應發(fā)揮其作用，指導和引導起草責任單位慎重決定是否委托第三方起草。在選擇受托方時也應該根據(jù)立法項目的內(nèi)容，選擇具有專業(yè)資質(zhì)和能力的第三方機構或組織。

接受委托起草立法的第三方機構或組織，不僅應具備專業(yè)知識和資質(zhì)，還應持守客觀的、中立的立場，因此與立法項目有利益關系的機構或組織應該回避。這就需要保證選擇第三方的過程公開公正透明。一些地方立法起草責任單位采取了公開招標投標的公開競爭方式選擇受托方，以組織工作方案、投標報價總預算、投標人的綜合資歷等量化指標綜合評價，綜合量化得分最高者中標成為第三方起草的受委托主體。地方人大常委會也應該介入到這個遴選過程，發(fā)揮其主導和監(jiān)督的作用功能。

接受委托起草立法的第三方機構或組織，還應該具備相應的法律知識和立法技術，其提出的法規(guī)草案應該是具備合法性、合規(guī)性、可操作性和適當性等基本條件的。實踐中地方性法規(guī)的第三方起草一般是委托給大專院校、科研機構、律師事務所或者社會組織等機構組織。這幾類機構組織各有其起草立法的優(yōu)勢和局限。高等院校和科研機構有其智識資源的優(yōu)勢，可以應對和解決法案起草中遇到的理論問題，但是專家學者還需要深入實踐、實地考察調(diào)研才能不脫離實際。律師事務所因為擁有法律實務方面的人才和經(jīng)驗，善于解決法律事務中的問題，但是立法的理論性體系性則不是其強項。因此，即使委托第三方起草地方性法規(guī)，地方人大及其常委會的全程指導和介入也是需要的，以保證法規(guī)內(nèi)容的科學性和民主性和合法性。

在第三方起草的法規(guī)草案的評估環(huán)節(jié)，地方人大及其常委會的主導作用更為凸顯。對第三方起草的法規(guī)草案的評估，不能是走過場，不能是照單全收，也不能是吹毛求疵，不承認第三方的勞動價值。這就需要地方人大常委會發(fā)揮其專門立法機關的專業(yè)性，設計多維度的、可測算的、成體系的評估標準和評估程序，用科學客觀的評價體系，保證第三方起草的法規(guī)草案符合立法目的、服務人民利益、服從黨和國家的發(fā)展大局、維護社會穩(wěn)定，達到良好的立法效果?！?/p>