社會治理類檢察建議制發(fā)情況實證研究
——基于Y市檢察機關(guān)146份社會治理檢察建議制發(fā)情況的分析

周永祥 張春玲

（甘肅省慶陽市人民檢察院 甘肅 慶陽 745000）

2018年10月修訂通過的《中華人民共和國人民檢察院組織法》（以下簡稱《組織法》），正式將檢察建議確立為人民檢察院行使法律監(jiān)督職權(quán)的方式之一。2019年2月最高檢公布施行《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），較之于最高檢2009年11月發(fā)布施行的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定（試行）》），《規(guī)定》將社會治理檢察建議正式確立為一種獨立的檢察建議類型。中國特色社會主義進入新時代，社會治理檢察建議在檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)、提升社會治理水平、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面有了新定位、新使命，取得了新成效。但目前社會治理檢察建議制發(fā)工作中還存在一些不容忽視的問題，值得我們審視并積極改進。為此本文通過對Y市檢察機關(guān)2020—2021年制發(fā)的146份社會治理檢察建議進行全面梳理，發(fā)現(xiàn)問題，分析原因，尋找對策，以期對全面提升檢察機關(guān)社會治理檢察建議工作質(zhì)量有所幫助。

一、工作情況及取得的成效

Y市檢察機關(guān)共轄Y市院和8個基層院（1區(qū)7縣）共9個檢察院，2020年1月至2021年12月共制發(fā)社會治理檢察建議146份，其中2020年46份、2021年100份。

（一）工作情況（見表1、表2①）

表1 社會治理檢察建議書制發(fā)情況（2020.1-2021.12）

表2 社會治理檢察建議書不規(guī)范之處（2020.1-2021.12）

（二）取得成效

2019年2月最高檢公布施行的《規(guī)定》，對社會治理檢察建議性質(zhì)及適用范圍作出明確界定，決定了社會治理檢察建議的“柔性”監(jiān)督屬性，即較之于其他剛性的法律監(jiān)督方式，社會治理檢察建議能夠有效降低被建議單位的對抗和抵觸情緒，使建議內(nèi)容更易得到被建議單位采納、整改、落實落地。通過“柔性”監(jiān)督措施，實現(xiàn)剛性監(jiān)督效果，社會治理檢察建議已然成為檢察機關(guān)參與社會治理、促進訴源治理的有效方式之一。

一是有力督促被建議單位及行業(yè)主管部門及時履行職責(zé)，完善風(fēng)險預(yù)警防范措施及監(jiān)督管理機制，依法消除違法犯罪隱患。2020—2021年Y市檢察機關(guān)制發(fā)的146份社會治理檢察建議中，被建議單位采納138份（被建議單位提出異議8份，未采納），采納率94.5%，有13份檢察建議助推被建議單位形成長效機制、出臺規(guī)范性文件。如HS縣檢察院在辦案中發(fā)現(xiàn)HS縣司法局在社區(qū)矯正工作中存在諸如“未根據(jù)需要依法依規(guī)向有關(guān)部門提出設(shè)立社區(qū)矯正委員會的意見；擅自違法委托司法所開展社區(qū)矯正工作”等12項違法違規(guī)之處，遂向HS縣司法局制發(fā)“H檢建〔2021〕2號”檢察建議書。HS縣司法局對照檢察建議書提出的問題，逐條分析，逐一整改：成立HS縣社區(qū)矯正委員會，修訂出臺調(diào)查評估制度、報到制度等21項有關(guān)社區(qū)矯正工作制度，建立社區(qū)矯正調(diào)查評估登記冊，印發(fā)社區(qū)矯正檔案樣卷，全面規(guī)范了社區(qū)矯正工作。Y市檢察院在集中辦理8件因農(nóng)村祭祖失火引發(fā)的民事公益訴訟案件時發(fā)現(xiàn)，因掃墓祭祖引發(fā)的失火案件在Y市并非個別現(xiàn)象，Y市檢察院遂通過公安、法院等部門調(diào)取2016年以來Y市因掃墓祭祖引發(fā)的所有失火案件，經(jīng)調(diào)研分析，形成《Y市祭祖失火調(diào)研報告》，并以該報告為基礎(chǔ)，向Y市政府制發(fā)加強祭祖安全管理和森林草原防火工作的“Y檢建〔2020〕1號”檢察建議書，Y市檢察院檢察長親自向Y市政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)宣告送達。Y市政府組織相關(guān)職能部門認真研究檢察建議內(nèi)容，及時安排部署文明祭祀和防火工作，修訂完善《Y市殯葬管理辦法》《Y市森林草原防滅火工作規(guī)則》等制度，倡導(dǎo)生態(tài)文明祭祀，加強源頭治理預(yù)防和宣傳教育，取得良好效果。2020年以來Y市再未出現(xiàn)因掃墓祭祖引發(fā)的失火事件，有力地維護了林草資源和人民群眾的生命財產(chǎn)安全?！陡拭C檢察簡報》以“Y市檢察院一份檢察建議助推政府加強源頭治理消除祭祖失火隱患”為題，做了專題報道[1]。

二是經(jīng)建議處理有關(guān)涉案責(zé)任人員46人，促進相關(guān)部門改進工作、完善治理。如H縣檢察院在辦理王某涉嫌妨害公務(wù)罪一案中發(fā)現(xiàn)，辦理此案的H縣公安局干警呂某等3人存在出具虛假情況說明等問題，遂向H縣公安局制發(fā)“H檢建〔2021〕7號”檢察建議書，建議對呂某等3人作出紀(jì)律處分。H縣公安局依據(jù)《甘肅省公安機關(guān)人民警察執(zhí)法過錯責(zé)任規(guī)定實施細則》，對呂某等3人進行通報批評，并責(zé)令3人作出書面檢查，同時責(zé)令H縣公安局開展為期一個月的執(zhí)法規(guī)范化專項整治活動。XF區(qū)檢察院在辦理王某等人涉嫌騙取貸款罪一案時發(fā)現(xiàn)，中國郵政儲蓄銀行股份有限公司Y市分行工作人員在辦理貸款中存在對貸款人的貸款用途、償還能力等未進行嚴格審查等失職行為，導(dǎo)致貸款到期不能收回，遂向Y市分行制發(fā)“X檢建〔2021〕8號”檢察建議書，建議該分行加強對員工的警示教育和職業(yè)道德教育，依法嚴肅處理有關(guān)失職人員。Y市分行依法對14名涉案責(zé)任人員問責(zé)（開除1人、降級2人、記大過1人、記過4人、警告4人、告誡2人）。通過對相關(guān)失職人員的嚴肅問責(zé)，用身邊發(fā)生的事教育身邊的工作人員，取得了良好的警示教育效果。

二、存在問題

（一）文書格式方面

1.文書標(biāo)題中的檢察院名稱不規(guī)范。存在這一問題的文書共計39份，占總文書比26.7%。主要表現(xiàn)：一是市級檢察院制發(fā)的檢察建議文書標(biāo)題中的檢察院名稱與檢察院院印的文字不一致。Y市檢察院的院印名稱為“甘肅省Y市人民檢察院”，而Y市檢察院制發(fā)的15份檢察建議書中，有2份文書標(biāo)題書寫為“Y市人民檢察院”，不符合制作要求。二是基層檢察院制發(fā)文書時沒有在基層人民檢察院名稱前冠以?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）名稱。Y市檢察院下轄的8個基層檢察院制發(fā)的131份檢察建議書中存在此問題的有37份，占比28.2%。如ZN縣檢察院共制發(fā)檢察建議書13份，存在此問題的文書有12份，占比92.3%；HS縣檢察院共制發(fā)檢察建議書13份，存在此問題的文書有7份，占比53.8%。

2.文書文號不規(guī)范。共有22份文書文號不規(guī)范，占總文書比15%。主要表現(xiàn)：一是沒有按照要求以院名義統(tǒng)一編號（×檢建〔20××〕×號）。存在此問題的文書有16份，如Y市檢察院向Y市新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室制發(fā)的“Y檢建受〔2020〕62100000002號”檢察建議書，明顯是以受案號作為文書編號的；XF區(qū)檢察院向中國人民銀行Y市中心支行制發(fā)的“X檢一部建〔2020〕4號”檢察建議書、N縣檢察院向N縣市場監(jiān)督管理局制發(fā)的“N檢綜建〔2021〕9號”檢察建議書等，文號均不規(guī)范。二是重復(fù)編號，即幾份不同的檢察建議書所編文號相同。存在此問題的文書有6份，全部是HS縣檢察院制發(fā)的文書，分別是“H檢建〔2021〕5號、6號、7號”檢察建議書，以上3個文號分別重復(fù)出現(xiàn)在2份不同的檢察建議書中。

3.被建議單位名稱書寫不規(guī)范。有13份文書中的被建議單位名稱書寫不規(guī)范，占總文書比8.9%，主要表現(xiàn)：一是自行創(chuàng)造本不存在的被建議單位名稱。如QC縣檢察院向“QC縣道路交通管理委員會”制發(fā)的“QC檢建〔2020〕30號”檢察建議書，將被建議單位書寫為“QC縣道路交通安全綜合治理委員會”；HS縣檢察院向“HS縣文體廣電和旅游局”制發(fā)的“H檢建〔2021〕5號”檢察建議書，將被建議單位書寫為“HS縣文化廣播和旅游局”。二是在文書主送部分未書寫被建議單位全稱。如ZY縣檢察院向“中國聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)通信有限公司ZY縣分公司”制發(fā)的“Z檢建〔2021〕15號”檢察建議書，在文書主送部分將被建議單位書寫為“中國聯(lián)通公司ZY分公司”；向“中國移動通信集團甘肅有限公司ZY縣分公司”制發(fā)的“Z檢建〔2021〕17號”檢察建議書，在文書主送部分將被建議單位書寫為“中國移動公司ZY分公司”，均不規(guī)范。

4.無異議期限提醒。共有65份文書無異議期限提醒，占總文書比44.5%。如Y市檢察院制發(fā)的15份檢察建議書中有12份無異議期限提醒，占比80%；XF區(qū)檢察院制發(fā)的20份檢察建議書全部無異議期限提醒，占比100%；ZN縣檢察院制發(fā)的13份檢察建議書中有12份無異議期限提醒，占比92.3%。

（二）文書內(nèi)容方面

1.檢察建議內(nèi)容超出被建議單位職責(zé)范圍，致被建議單位提出異議，監(jiān)督落空。存在這一問題的文書有8份，集中在2個基層檢察院（XF區(qū)檢察院3份、QC縣檢察院5份）。被建議單位收到上述檢察建議書后，均提出異議，但相關(guān)檢察機關(guān)未復(fù)核，更談不上對檢察建議書作出修改或者撤回檢察建議書。如XF區(qū)檢察院向“中國銀行保險監(jiān)督管理委員會Y監(jiān)管分局”制發(fā)的“X檢建〔2020〕1號”檢察建議書，被建議單位回復(fù)稱：“你院向我分局發(fā)送的《檢察建議書》中涉及的監(jiān)管職責(zé)問題，不屬于我分局監(jiān)管職責(zé)范圍?！盦C縣檢察院向“中國人民銀行QC縣支行”制發(fā)的“QC檢建〔2020〕34號”檢察建議書，被建議單位回復(fù)稱：“貴院《檢察建議書》中涉及的監(jiān)管職責(zé)，屬于銀保監(jiān)部門監(jiān)管職責(zé)，我行不負有監(jiān)管職責(zé)?！?/p>

2.存在文書混用問題。本文據(jù)以做實證分析的146份檢察建議書，在檢察機關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中均歸類于社會治理檢察建議項下，但實際有52份文書不是真正意義上的社會治理檢察建議，影響檢察建議的規(guī)范和質(zhì)量。主要表現(xiàn)：一是糾正違法檢察建議與社會治理檢察建議混用，有25份；二是公益訴訟檢察建議與社會治理檢察建議混用，有16份；三是將單純的工作提醒與社會治理檢察建議混用，有8份；四是將刑事補充偵查決定書2份、建議公安機關(guān)撤回移送起訴意見書1份，以檢察建議書的形式制發(fā)。

3.法律依據(jù)不規(guī)范。存在這一問題的文書共有52份，占總文書比35.6%。主要表現(xiàn)：一是缺失被建議單位存在的問題不符合哪項法律規(guī)定或者有關(guān)規(guī)章制度的規(guī)定，有28份；二是缺失檢察機關(guān)提出建議的行為所依據(jù)的規(guī)定，有10份；三是前兩個依據(jù)均缺失，有12份；四是錯將2009年《規(guī)定（試行）》作為制發(fā)依據(jù)，有2份。

4.建議內(nèi)容針對性、操作性不強。表現(xiàn)為建議內(nèi)容簡單、空洞，對被建議單位如何改進工作沒有具體明確建議。如Y市檢察院在辦理被告人劉某等12人組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動罪一案時，同一天向HS縣文化館、Y市市場監(jiān)督管理局分別制發(fā)“Y檢建〔2021〕7號”“Y檢建〔2021〕8號”檢察建議書，建議內(nèi)容均為：“建議你單位進一步加強對干部職工的監(jiān)督管理，進一步健全相關(guān)制度，及時消除風(fēng)險隱患?！盰市檢察院因同一案件向不同的被建議單位制發(fā)建議內(nèi)容完全一致的2份檢察建議書，缺乏針對性；且建議內(nèi)容只有目標(biāo)結(jié)果要求，沒有可供被建議單位加強改進的具體內(nèi)容。ZY縣檢察院向ZY縣衛(wèi)生健康局制發(fā)的“Z檢建〔2021〕3號”檢察建議書，建議內(nèi)容為：“建議你局在今后的工作中采取相應(yīng)措施，切實履行監(jiān)管職責(zé)，保障衛(wèi)生監(jiān)督制度的有效施行，以確保人民群眾的健康、安全?！蓖瑯哟嬖卺槍π浴⒉僮餍圆粡姷膯栴}。

5.違反層級對應(yīng)原則。存在這一問題的文書有5份，占總文書比3.4%。如XF區(qū)檢察院向涉案單位以外的“中國銀行保險監(jiān)督管理委員會Y監(jiān)管分局”制發(fā)“X檢建〔2020〕1號”檢察建議書時，未報與被建議單位同級的Y市檢察院決定并提出，也沒有在自行制作檢察建議書后報Y市檢察院審核，導(dǎo)致檢察建議書的內(nèi)容超出被建議單位職責(zé)范圍而未能被發(fā)現(xiàn)，被建議單位提出異議后，XF區(qū)檢察院也未復(fù)核、修改或撤回，有損檢察機關(guān)檢察建議的嚴肅性和公信力。

6.檢察建議落實工作尚需跟進。實踐中存在視回復(fù)為采納、視回復(fù)為整改落實的情形，對被建議單位將檢察建議是否真正落實到位未持續(xù)跟進，底數(shù)不清。Y市檢察機關(guān)制發(fā)的146份檢察建議，均收到被建議單位的回復(fù)，除被建議單位有異議的8份外，其他均被采納，但獲得采納的部分檢察建議內(nèi)容未獲得全面落實及整改。如H縣檢察院向H縣教育局制發(fā)的“H檢建〔2021〕1號”檢察建議書，建議處理相關(guān)涉事違紀(jì)人員。H縣教育局回復(fù)稱：“對涉事干部賀某給予黨內(nèi)嚴重警告、降低崗位等級處分；其他7人因正在向紀(jì)委匯報情況，目前處于初核階段?！盚縣教育局后續(xù)對其他7人的處理情況如何，并無下文。

三、原因分析

（一）對檢察建議工作的認識沒有做到與時俱進

2021年6月首次以黨中央名義正式下發(fā)的《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》）中，有4處提到檢察建議，凸顯了黨中央對檢察建議工作的高度重視，檢察建議在檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中有了新定位、新使命。最高檢新一屆黨組對做好檢察建議工作高度重視，張軍檢察長多次強調(diào)要將檢察建議做到精準(zhǔn)、規(guī)范，做成剛性、做到剛性。但部分檢察機關(guān)、檢察干警未能有效樹立“在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案”的理念，總認為“辦理具體案件才是硬任務(wù)，結(jié)合辦案制發(fā)檢察建議，特別是制發(fā)社會治理檢察建議可有可無，無所謂”。這種對檢察建議工作思想認識上的落伍影響到檢察建議工作的有效開展，也影響到檢察建議質(zhì)量的全面提升。2022年第一季度，全國96.47%的社會治理檢察建議由縣級檢察院制發(fā)，省市級檢察院的帶頭引領(lǐng)作用發(fā)揮不明顯[2]，說明省、市級檢察院對檢察建議工作的認識及主動謀劃還有欠缺，上級檢察院的引領(lǐng)示范作用未能有效發(fā)揮，檢察建議的整體工作格局尚未完全建立。

（二）普遍缺乏能動學(xué)習(xí)意識

最高檢在《關(guān)于2021年全國檢察建議工作情況的通報》中指出：“省級院檢察建議工作存在問題較多，未有效發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。部分省級院自身檢察建議制發(fā)不規(guī)范。如甘肅省院甘檢建〔2021〕2號和甘檢建〔2021〕3號檢察建議書未按規(guī)定寫明所依據(jù)的法律、司法解釋的具體條文?！笨陀^地說，無論是Y市檢察機關(guān)存在的問題，還是最高檢《通報》中指出的部分省級檢察院存在的問題，在《規(guī)定》及《人民檢察院檢察建議法律文書格式樣本》（以下簡稱《格式樣本》）中都有明確具體要求，即是有標(biāo)準(zhǔn)答案的。但類似問題經(jīng)最高檢多次通報后，仍然繼續(xù)出現(xiàn)；基層檢察機關(guān)也一而再、再而三的重復(fù)發(fā)生，充分說明檢察干警普遍缺乏能動學(xué)習(xí)意識。

（三）調(diào)查核實工作不充分

2020年11月20日，QC縣檢察院向QC縣文體廣電和旅游局制發(fā)“QC檢部建〔2020〕50號”檢察建議書，因未調(diào)查核實被建議單位對涉事燒烤城是否具有監(jiān)管職責(zé)，QC縣文體廣電和旅游局回復(fù)稱：“涉事燒烤城不屬于《娛樂場所管理條例》調(diào)整范疇，故不屬于我局監(jiān)管范圍?！辈⒃诨貜?fù)中附有《文化部文化市場司關(guān)于非文化類場所有關(guān)問題的復(fù)函》。2021年4月2日，QC縣檢察院因為同樣問題又向該局制發(fā)“QC檢建〔2021〕4號”檢察建議書；2021年11月5日，QC縣檢察院因為同樣問題再次向該局制發(fā)“QC檢建〔2021〕21號”檢察建議書，該局均回復(fù)：“不具有監(jiān)管職責(zé)。”即在被建議單位已明確對第一份檢察建議提出異議且附有相關(guān)依據(jù)的情況下，檢察機關(guān)沒有及時復(fù)核、修正自己的錯誤，而以同樣性質(zhì)的問題向同一被建議單位再次制發(fā)相同內(nèi)容的檢察建議，類似錯誤重復(fù)出現(xiàn)、類似問題一再發(fā)生，既反映出檢察機關(guān)沒有充分調(diào)研，更反映出檢察干警對工作的極度不認真、不負責(zé)，嚴重損害檢察機關(guān)的形象和權(quán)威。

（四）溝通聯(lián)系工作不到位

表現(xiàn)在兩個方面：一是檢察機關(guān)內(nèi)部溝通聯(lián)系不到位；二是檢察機關(guān)與被建議單位之間溝通聯(lián)系不到位。以上原因分析（三）中提到的QC縣檢察院先后向同一單位（QC縣文體廣電和旅游局）就同一問題制發(fā)內(nèi)容相同的3份檢察建議書、相同錯誤重復(fù)出現(xiàn)的問題，說明檢察機關(guān)內(nèi)部工作部門之間缺乏溝通，在一個業(yè)務(wù)部門制發(fā)文書出現(xiàn)問題、被建議單位已明確提出異議且附有相關(guān)依據(jù)的情況下，另一個部門繼續(xù)制發(fā)、繼續(xù)錯誤，也折射出審核部門未進行認真審核。同時也反映出檢察機關(guān)在制發(fā)檢察建議前與被建議單位缺乏溝通，對被建議單位的基本職責(zé)了解不到位，導(dǎo)致檢察建議發(fā)送對象不準(zhǔn)確，監(jiān)督落空。

（五）統(tǒng)籌兼管及審核把關(guān)作用未能有效發(fā)揮

《規(guī)定》第十七條規(guī)定：“社會治理檢察建議書，報送檢察長前，應(yīng)當(dāng)送本院負責(zé)法律政策研究的部門對檢察建議的必要性、合法性、說理性等進行審核。”機構(gòu)改革后，Y市檢察院及下轄的8個基層檢察院全部不再設(shè)置專門的法律政策研究部門，法律政策研究工作由案件管理部門Y市檢察院或第三檢察部8個基層檢察院承擔(dān)，且承擔(dān)這項工作的大多是檢察官助理，有的是聘任制書記員，他們普遍對辦案和檢察業(yè)務(wù)工作不太熟悉，對檢察建議的審核把關(guān)作用有限。最高檢調(diào)研組在部分地方調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)社會治理檢察建議書發(fā)出之前沒有經(jīng)過法律政策研究部門審核把關(guān)，而在少數(shù)有法律政策研究部門審核意見的檢察建議書中，法律政策研究部門審核把關(guān)作用發(fā)揮不明顯[3]。2021年上半年，全國檢察機關(guān)提出的社會治理檢察建議，經(jīng)法律政策研究部門審核的僅占總數(shù)的29.2%[4]，也能充分印證這一原因的客觀存在。

（六）缺乏有效考核考評激勵機制

制作一份高質(zhì)量的社會治理檢察建議，要經(jīng)過調(diào)查研究、綜合分析等諸多環(huán)節(jié)，其工作量甚至超過辦理一些復(fù)雜案件，但有些地方并沒有將這些工作納入業(yè)績考評范圍，因此影響了部分檢察人員的積極性主動性[4]。最高檢《通報》中指出的這一問題，在甘肅省同樣存在。甘肅省檢察機關(guān)雖將社會治理檢察建議采納率納入60項檢察業(yè)務(wù)考評指標(biāo)及6項重點工作考核范圍，但未將社會治理檢察建議的制發(fā)工作納入檢察人員個人工作業(yè)績考評考核范圍，不能有效發(fā)揮業(yè)績考核獎優(yōu)懲劣和提升檢察人員工作積極性的作用。

四、對策建議

（一）更新理念，以新理念促進檢察建議工作整體發(fā)展

進入新時代，新發(fā)展階段、新發(fā)展理念和新發(fā)展格局對檢察機關(guān)依法履行法律監(jiān)督職責(zé)提出了新的更高要求。各級檢察機關(guān)要全面學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想，認真落實《意見》及《組織法》的精神，牢固樹立“在監(jiān)督中辦案、在辦案中監(jiān)督”的理念，將辦理具體案件與結(jié)合辦案制發(fā)檢察建議工作同謀劃、同部署，堅持積極能動履職，依法延伸監(jiān)督觸角，加強訴源治理，促進標(biāo)本兼治，引領(lǐng)全社會法治觀念養(yǎng)成，促進國家整體治理效能提升。

（二）能動學(xué)習(xí)，以學(xué)習(xí)的精進促進文書質(zhì)量的全面提升

一是學(xué)習(xí)最高檢關(guān)于檢察建議工作的相關(guān)規(guī)定。2019年以來，最高檢相繼印發(fā)了《規(guī)定》（高檢發(fā)釋字〔2019〕1號）《格式樣本》（高檢發(fā)辦字〔2019〕10號）《人民檢察院檢察建議督促落實統(tǒng)管工作辦法》（高檢發(fā)辦字〔2019〕96號）《檢察機關(guān)開展檢察建議工作有關(guān)問題的解答》（高檢辦發(fā)〔2021〕11號）等，對檢察建議的性質(zhì)、制發(fā)原則、適用范圍、調(diào)查辦理、督促落實、監(jiān)督管理、具體格式及檢察建議實務(wù)工作中的相關(guān)問題作出具體規(guī)定和詳細解答。檢察干警要積極主動學(xué)習(xí)，持續(xù)推進檢察建議的規(guī)范化，以規(guī)范促質(zhì)效。

二是學(xué)習(xí)最高檢制發(fā)的檢察建議。自2018年10月至今，最高檢已制發(fā)檢察建議8份，開啟了檢察建議發(fā)展史上的新篇章。認真學(xué)習(xí)最高檢檢察建議可以發(fā)現(xiàn)：這些檢察建議都是經(jīng)過最高檢深入調(diào)研，反復(fù)論證，有案例、有數(shù)據(jù)、有問題、有依據(jù)、有建議，均得到了被建議單位的高度認可。全國政協(xié)委員、中國人民大學(xué)法學(xué)院教授湯維建專門在《檢察日報》撰文，給予充分肯定②，提供了最現(xiàn)實、最優(yōu)秀的學(xué)習(xí)范例。

三是學(xué)習(xí)最高檢評選出的全國檢察機關(guān)社會治理類優(yōu)秀檢察建議。案例是最直接的業(yè)務(wù)教科書，也是最鮮活的法治公開課，優(yōu)秀典型檢察建議亦具有同樣功能。2020年8月5日最高檢評選出2019年度全國檢察機關(guān)社會治理類優(yōu)秀檢察建議12份，這些優(yōu)秀檢察建議形式規(guī)范、特色鮮明、效果良好、做到剛性，實現(xiàn)了“辦理一案、警示一片、治理一方”的良好效果。學(xué)習(xí)優(yōu)秀典型檢察建議，可以提升檢察建議規(guī)范化精準(zhǔn)化水平。

四是學(xué)習(xí)最高檢關(guān)于全國檢察建議工作情況的通報。最高檢按季度通報全國檢察建議工作情況，對全國檢察建議相關(guān)數(shù)據(jù)進行分類統(tǒng)計分析，結(jié)合負面典型案例對存在的問題進行剖析，提出下一步工作意見，指導(dǎo)各地加強檢察建議的規(guī)范化、精準(zhǔn)化，提升檢察建議的實效性[5]。各級檢察機關(guān)要及時組織學(xué)習(xí)、悉心研究，對照通報中指出的問題進行自查整改，全面提升檢察建議工作質(zhì)效。

五是加強專項培訓(xùn)。各省級院要在全面調(diào)研的基礎(chǔ)上，針對最高檢歷次《通報》中指出的問題及本省平時工作中存在的帶有普遍性的問題組織專項培訓(xùn)，推動基層干警轉(zhuǎn)變理念、提高認識、提升能力。充分發(fā)揮最高檢“檢答網(wǎng)”的作用，利用“檢答網(wǎng)”及時發(fā)布典型案例和相關(guān)學(xué)習(xí)資料，及時答疑解惑，以解決檢察建議工作中長期存在的一些共性問題。

（三）注重調(diào)研，全面提高檢察建議的精準(zhǔn)性及可操作性

社會治理檢察建議是檢察機關(guān)針對司法辦案中發(fā)現(xiàn)的社會治理方面的問題，向負有責(zé)任的相關(guān)單位和部門提出檢察建議并督促其積極整改，通過發(fā)揮法律監(jiān)督職能參與社會治理，故社會治理檢察建議較之于其他類型的檢察建議，可能與檢察業(yè)務(wù)本身的關(guān)系并不十分緊密，但其涉及的部門更多、問題更雜、專業(yè)性更強。因此，制發(fā)社會治理檢察建議需要做更多更為細致的調(diào)查研究工作。通過深入調(diào)研，搞清楚哪些單位和部門對司法辦案中發(fā)現(xiàn)的社會治理方面的問題具有實際的管理、指導(dǎo)、實施等職責(zé)，打破行業(yè)封閉，消除“外行”監(jiān)督盲點，提出精準(zhǔn)、具有可操作性的檢察建議，將檢察建議從實體上做成剛性；也才能使被建議單位真正接受檢察建議，從根本上解決檢察建議提出的問題，用柔性措施實現(xiàn)剛性監(jiān)督效果。

（四）強化溝通，力促形成良性互動工作格局

一要做好檢察機關(guān)內(nèi)部的溝通協(xié)作工作，以避免檢察建議多頭制發(fā)、重復(fù)制發(fā)問題的發(fā)生。社會治理檢察建議涉及“四大檢察”，這就需要檢察機關(guān)內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門之間協(xié)作配合、互通信息，業(yè)務(wù)部門、法律政策研究部門、案件管理部門要各司其職，形成強大工作合力，以解決檢察建議亂發(fā)、重發(fā)問題。二要做好與被建議單位之間的溝通協(xié)作工作，使檢察建議真正取得社會治理實效。在社會治理檢察建議中，檢察機關(guān)與被建議單位之間是一種良性建議與協(xié)作配合的關(guān)系，而不僅僅是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系[6]。因此做好與被建議單位之間的溝通協(xié)作工作要貫穿于制發(fā)社會治理檢察建議的全過程之中。通過制發(fā)前的溝通聯(lián)系，可以幫助檢察機關(guān)全面了解被建議單位的相關(guān)職能和實際工作情況；在建議初稿形成后，就提出的問題及建議內(nèi)容與被建議單位溝通協(xié)商，可以幫助檢察機關(guān)確定發(fā)現(xiàn)的被建議單位的問題是否精準(zhǔn)、所提的建議對被建議單位而言是否具有可操作性和整改可能性，力求制發(fā)的檢察建議能夠得到被建議單位的認可。只有認可，方才談得上整改和落實。

（五）凝心聚力，開啟由“我管”到“都管”的檢察建議工作新局面

一份高質(zhì)量的社會治理檢察建議是檢察機關(guān)參與社會治理、發(fā)揮法律監(jiān)督職能的強有力武器。而制發(fā)一份高質(zhì)量的社會治理檢察建議是一項系統(tǒng)工程，需要檢察機關(guān)凝心聚力：業(yè)務(wù)部門要深入調(diào)研，找準(zhǔn)真問題，提出合理、可行的建議；法律政策研究部門要對檢察建議的必要性、合法性、說理性等進行嚴格審核，履行好審核把關(guān)職責(zé)；案件管理部門要負責(zé)做好流程監(jiān)控、質(zhì)量評查及統(tǒng)管工作，全面開啟以單一業(yè)務(wù)部門的“我管”向檢察機關(guān)各部門的“都管”轉(zhuǎn)變的檢察建議工作新局面，促進檢察建議工作再上新水平。

（六）強化考核，以科學(xué)考核激發(fā)檢察人員工作活力

要將社會治理檢察建議工作納入檢察人員個人工作業(yè)績考評考核范圍，以科學(xué)考核激勵檢察人員工作的積極性主動性。對社會治理檢察建議的考核應(yīng)當(dāng)比照辦案的工作量予以考核，以提升檢察建議質(zhì)效為導(dǎo)向，科學(xué)設(shè)置考核指標(biāo)和權(quán)重，突出對調(diào)查核實工作開展情況、檢察建議書質(zhì)量、督促落實工作開展情況、檢察建議落實效果等的考核，通過發(fā)揮考核的引導(dǎo)激勵作用，提高檢察人員運用檢察建議開展法律監(jiān)督的積極性、主動性，促進提升檢察建議工作水平[7]。

注釋：

①本文數(shù)字及案例均來源于檢察機關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)。2019年2月《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》正式施行，2020年1月起檢察機關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)開始設(shè)置社會治理檢察建議項目，故樣本數(shù)據(jù)從2020年開始統(tǒng)計分析。

②中國人民大學(xué)法學(xué)院教授湯維建專門在《檢察日報》撰文指出：最高檢所制發(fā)的檢察建議，用一個個生動鮮活的事例展現(xiàn)了中國特色司法制度的檢察新?lián)?dāng)、監(jiān)督新作為、司法新模式、法治新境界。