新中國成立初期東南亞華僑復(fù)員的中外交涉與國際合作*
2022-11-08 11:58:53路陽
東南亞研究 2022年1期
路 陽
引 言
第二次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)導(dǎo)致了大規(guī)模國際人口遷移現(xiàn)象，太平洋戰(zhàn)爭則對東南亞地區(qū)的華僑群體產(chǎn)生了巨大影響。抗日戰(zhàn)爭期間，許多華僑直接回國參戰(zhàn)，投身民族救亡事業(yè)。隨著日軍進犯東南亞等地，大量海外華僑因戰(zhàn)爭而離開僑居地回到中國。由于經(jīng)濟、政治、戰(zhàn)爭等原因而自僑居地返回中國的華僑，構(gòu)成了抗戰(zhàn)以來的新一批歸國華僑群體。二戰(zhàn)時期歸國華僑群體的規(guī)模及戰(zhàn)后等待復(fù)員出國的華僑數(shù)量，由于受到統(tǒng)計口徑、調(diào)查條件、華僑人口變動等因素的影響，統(tǒng)計數(shù)據(jù)之間存在較大差距。從當(dāng)時的情況看，東南亞華僑數(shù)量眾多，戰(zhàn)時回到中國又在戰(zhàn)后等待復(fù)員的華僑也最多。
抗戰(zhàn)勝利后，為順應(yīng)華僑返回東南亞原僑居地的訴求，中國國民政府積極參與有關(guān)國際難民問題的國際磋商及解決機制，與聯(lián)合國善后救濟總署(United Nations Relief and Rehabilitation Administration，UNREA，簡稱“聯(lián)總”)、國際難民組織(International Refugee Organization，IRO)等機構(gòu)通過國際合作方式積極推進華僑復(fù)員工作，先后有3萬余名華僑順利復(fù)員至東南亞僑居地，但新中國成立前仍有1萬余名登記在冊的華僑等待復(fù)員。由于當(dāng)時國際形勢和中國外部環(huán)境的限制，新中國政府并未與國際難民組織這一聯(lián)合國的專門機構(gòu)建立官方聯(lián)系，但與該組織在華機構(gòu)開展了務(wù)實、彈性的功能性合作，最終圓滿解決了華僑復(fù)員這一歷史遺留問題。
總體來說，華僑復(fù)員問題產(chǎn)生和發(fā)展于美蘇兩極格局下的冷戰(zhàn)前期，以及二戰(zhàn)后東南亞地區(qū)新興民族國家建立、中國國內(nèi)政權(quán)交替這一歷史進程中，同時涉及中國政府、東南亞各僑居地政府、相關(guān)國際機構(gòu)及華僑群體等多方的互動與影響。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界對華僑復(fù)員問題有所關(guān)注，但主要集中于二戰(zhàn)結(jié)束后至新中國成立前這一時段。從國內(nèi)研究來看，中國學(xué)者多注意到二戰(zhàn)后國民政府僑務(wù)政策的變化及其對華僑復(fù)員工作的籌劃和實施過程，現(xiàn)有研究多為民國時期華僑復(fù)員緬甸、新加坡、英屬馬來亞、泰國和越南的個案研究，也有研究從福建、廣西等地域視角考察新中國成立前的華僑復(fù)員問題。同時，有研究者對聯(lián)總、國際難民組織等國際機構(gòu)的歷史、職能和作用等進行了一般性的梳理和介紹，但對此進行專門的個案研究并不多見。對于新中國成立初期的華僑復(fù)員及中外交涉問題，國內(nèi)從事中國外交、國際關(guān)系及華僑華人等領(lǐng)域研究的學(xué)者均未給予充分關(guān)注。從國外研究來看，戰(zhàn)后難民問題成為國際學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點問題，取得了很多有價值的學(xué)術(shù)成果。國外學(xué)者對于包括國際難民組織在內(nèi)的國際難民機制的組織沿革、工作職能以及在華僑復(fù)員和難民遣送方面的作用有所關(guān)注。美國學(xué)者雷迪斯·奧恩(Meredith Oyen)對國際難民組織在華開展華僑復(fù)員工作的歷史過程進行了專門考察，重點圍繞該組織對聯(lián)總工作的承續(xù)以及新中國成立后在華的運作展開論述，這也是目前學(xué)界對這一問題最有價值的研究成果?？傮w來看，由于文獻資料缺乏等原因所限，學(xué)界并未對新中國成立初期中國政府解決華僑復(fù)員的政策立場、國際難民組織遠東局及各地辦事處開展的華僑復(fù)員工作等問題給予關(guān)注，這正是本文力圖深入分析的重點問題和研究意義所在。
本文的研究重點在于，關(guān)注在二戰(zhàn)后東南亞地區(qū)劇變、美蘇冷戰(zhàn)格局及中國政權(quán)交替這一宏觀背景下，作為重要國際難民保護機制的國際難民組織，在新中國成立初期開展的華僑復(fù)員工作實踐，以及中國與該組織就此進行交涉并開展合作的具體過程?；谥袊饨徊繖n案、部分地方檔案及相關(guān)文獻資料，筆者對新中國成立初期的歸國華僑概況、中國政府有關(guān)華僑復(fù)員的政策立場、中國與國際難民組織的交涉過程、國際難民組織華僑復(fù)員工作實踐、國際難民組織在華機構(gòu)的變遷與遺留問題的解決等加以考察，力圖再現(xiàn)這一時期華僑復(fù)員與中外交涉歷程的真實面貌。
一 新中國成立前國際難民組織的華僑復(fù)員工作
二戰(zhàn)的爆發(fā)使得全球產(chǎn)生了大量的難民和流離失所者，國際社會為解決這一問題進行了積極探索，國際難民組織作為聯(lián)合國處理難民問題的專門機構(gòu)應(yīng)運而生。1946年11月，國際難民組織籌委會(Preparatory Commission of the IRO，PCIRO)成立，并于1947年7月1日開始接替聯(lián)總等機構(gòu)負責(zé)難民安置、遣返等工作。1948年8月20日，國際難民組織正式成立，并在同年11月18日成為聯(lián)合國新設(shè)立的非永久性專門機構(gòu)。作為世界上第一個全面處理難民問題的國際機構(gòu)，國際難民組織為處理大規(guī)模的難民問題制定了標(biāo)準(zhǔn)，包括難民的登記、難民地位的確定、遣返、重新安置、法律和政治保護等。
國際難民組織下設(shè)的各分支機構(gòu)遍布世界各地，并于1948年9月在中國上海設(shè)立遠東局，負責(zé)遠東地區(qū)各國國際難民遣送事宜。作為聯(lián)合國各專門組織在遠東地區(qū)最大的機構(gòu)之一，遠東局下設(shè)上海辦事處(也稱“上海署”，內(nèi)設(shè)總務(wù)、會計、人事、保養(yǎng)、統(tǒng)計等處室)和香港分局，并在廣州、汕頭、廈門、福州、天津等地設(shè)立辦事處。華僑復(fù)員出國和外國難民遣送是遠東局及其下設(shè)機構(gòu)最重要的業(yè)務(wù)和職責(zé)，而廣州、汕頭、廈門和福州四地辦事處的主要職責(zé)就是開展華僑復(fù)員工作。1947年，國民政府正式加入國際難民組織，作為會員國積極參與難民遣返等決策及運送進程，以順利解決難民問題。
1947年5月19日，國民政府代表在國際難民組織籌委會有關(guān)遠東難民及華僑遣送問題的會議上提議：“由本會催請各有關(guān)政府盡早準(zhǔn)許華僑回返居留地，并在現(xiàn)行移民條例下承認(rèn)華僑戰(zhàn)前身份?！迸c會各方一致通過該提案。行總的遣僑工作于1947年9月結(jié)束，于10月1日將原有業(yè)務(wù)聯(lián)同為華僑遣送配備的救濟物資一并交由國際難民組織遠東局正式接辦。當(dāng)時國內(nèi)有評論指出，無論南洋華僑遣返原居留地，還是因戰(zhàn)事流離海外的國民回國，“凡此遣送工作須準(zhǔn)備辦理繁復(fù)之外交手續(xù)，中國參加國際難民機構(gòu)后，可由國際機構(gòu)共同辦理而免各國一一交涉之煩”。1945年11月至1947年3月，國民政府僑務(wù)委員會辦理的出國華僑復(fù)員登記總?cè)藬?shù)為81，799人；其中證件合格者73，900人，證件遺失者7，899人。1948年3月，國民政府行政院審議通過新修訂的《國內(nèi)外難僑遣送辦法》，工作方式由此前的聯(lián)總與行總協(xié)作模式，調(diào)整為遠東局與國民政府社會部互相配合、其他部門分工參與的方式，協(xié)調(diào)配合繼續(xù)開展華僑復(fù)員工作。
遠東局及各地辦事處既要與中國政府相關(guān)機構(gòu)密切合作，推動華僑復(fù)員組織與實施工作有序地進行，也需要與東南亞各地政府溝通協(xié)調(diào)，以推動華僑順利返回僑居地。關(guān)于民國時期遠東局遣送華僑的大致流程和工作，僅以《僑聲》1949年1月的刊文為例來說明：“查每一僑民出國，手續(xù)繁瑣，除由該組織先派專員前赴各華僑眾多之地區(qū)如?？?、三埠、昆明、柳州等處審查確定其復(fù)員資格外，并于公布集中日期集中華僑招待所檢驗體格，種痘注射各種防疫疫苗，向衛(wèi)生部海港檢疫所領(lǐng)取出國衛(wèi)生證明書，外交部領(lǐng)取出國臨時旅行證，總計需時約達兩周。在辦理上項手續(xù)期內(nèi)概由該組織招待食宿，并發(fā)給毛毯、衣服、營養(yǎng)品等物。查每批華僑由港乘船出國，所有舟車旅費一概亦由該組織負擔(dān)，復(fù)派專員、醫(yī)生、護士護送，沿途照料，管理完善?！?/p>
由于歷史發(fā)展、當(dāng)?shù)貭顩r和移民政策等的不同，各僑居地當(dāng)局在華僑復(fù)員問題上的政策立場存在差異。各國多以交通、住房、糧食等理由拒絕或延緩華僑復(fù)員，或嚴(yán)格限制入境華僑的資格和條件。除了國民政府與東南亞各國進行交涉外，國際難民組織也積極參與交涉過程，以推動華僑遣送工作。1948年，該組織與緬甸、新加坡、馬來亞、荷屬東印度和印支半島等僑居地當(dāng)局達成推動華僑復(fù)員的協(xié)議，而與菲律賓的談判未能達成協(xié)議。
國際難民組織開始運作后，繼續(xù)執(zhí)行原聯(lián)合國善后救濟總署的難民安置、復(fù)員與轉(zhuǎn)運等工作。遣返、重新安置以及本地安置是戰(zhàn)后難民安置的三種主要解決辦法。1947年7月至1949年12月底，國際難民組織(含前身籌備委員會)共遣送68，77人返回海外原籍地(former homelands)，另有688,284人被重新安置到第三國。中國政府與相關(guān)國際組織開展的華僑復(fù)員工作也屬于遣返這一類。截至1947年5月底，由聯(lián)總和行總遣送出國的華僑為21，255人，另有自費出國華僑19，573人，以上復(fù)員華僑總數(shù)為40，828人；另有約3.7萬華僑在廣州、廈門等地等待遣送出國。1948年初，據(jù)國民政府僑務(wù)委員會統(tǒng)計，“二戰(zhàn)時自國外返國而因外國戰(zhàn)后移民政策之限制，未能復(fù)員的華僑總數(shù)達五萬人以上”。1946年10月至1949年底，聯(lián)總及國際難民組織共向東南亞國家和地區(qū)遣返華僑合計達31，152人；其中聯(lián)總遣送20，897人，國際難民組織遣送10，255人。從各僑居地華僑復(fù)員人數(shù)規(guī)模來看，依次是英屬馬來亞(16，647人)、緬甸(10，090人)、印尼(1，617人)、泰國(1，354人)、英屬婆羅洲和沙撈越(1，340人)和越南(104人)。外交部檔案顯示，新中國成立前，因國共內(nèi)戰(zhàn)及東南亞部分僑居地當(dāng)局對華僑的限制，仍有1萬余名華僑等待通過國際難民組織這一渠道復(fù)員。
二 新中國政府與國際難民組織在華僑復(fù)員問題上的交涉
重返僑居地是二戰(zhàn)后許多身在國內(nèi)的東南亞華僑的強烈愿望。新中國成立后，中國政府充分認(rèn)識到華僑復(fù)員對海外華僑的重要性，理解和支持僑胞重返僑居地的訴求，也意識到由于中國與東南亞多國未建立外交關(guān)系，這一問題難以通過官方的雙邊渠道加以解決。國際難民組織作為聯(lián)合國負責(zé)戰(zhàn)后難民工作的專門機構(gòu)，其在華機構(gòu)在華僑復(fù)員問題上發(fā)揮了重要作用。為此，中國政府采取了堅持原則立場、又務(wù)實彈性的政策立場，在不謀求與國際難民組織建立正式官方聯(lián)系的前提下，默認(rèn)遠東局及其各地辦事處客觀存在和實際運作這一現(xiàn)實，通過與其開展非官方的功能性合作，推動華僑復(fù)員工作的順利實施。
(一)新中國政府認(rèn)識到華僑復(fù)員對僑胞的重要性
中國政府始終把海外僑胞視為推動民族獨立和國家發(fā)展的重要力量。新中國政府在理論上基本延續(xù)了國民政府對華僑的權(quán)利和義務(wù)，將海外僑胞視作中國國民，對華僑負有保護責(zé)任，強調(diào)保護華僑的正當(dāng)權(quán)益。1949年9月，中國人民政治協(xié)商會議第一次全體會議通過的《共同綱領(lǐng)》明確指出：“中華人民共和國中央人民政府應(yīng)盡力保護國外華僑的正當(dāng)權(quán)益和利益?！?949年10月22日，中央人民政府政務(wù)院華僑事務(wù)委員會成立，作為專門僑務(wù)機構(gòu)開展華僑權(quán)益保護等各項工作。針對菲律賓、泰國和馬來亞等地出現(xiàn)虐待和迫害華僑等問題，中國外交部多次提出嚴(yán)重抗議和警告。由于中國當(dāng)時與各僑居國尚未建立正式外交關(guān)系，也缺乏經(jīng)濟和軍事實力，對海外華僑的保護主要體現(xiàn)在接納和安置歸國難僑。截至1951年1月2日，共有2，210名馬來亞難僑被驅(qū)逐回國，新中國政府采取了妥善安置措施。
很多華僑希望盡快返回東南亞僑居地，海外華僑的政治認(rèn)同和經(jīng)濟支持對剛成立的新中國非常重要，而終止華僑復(fù)員工作很可能遭到海外華僑的反對。中央政府對華僑權(quán)益及僑務(wù)政策高度重視，這在福建、廣東等省的各級地方政府華僑復(fù)員工作實踐中也得以體現(xiàn)。例如，廈門市政府1950年的報告指出，“他們(指等待遣返緬甸的華僑及眷屬——筆者注)在緬甸或留有資產(chǎn)交人代理，或有嫡親與可靠朋友，到緬甸后生活當(dāng)無甚困難，但滯留國內(nèi)則因缺乏僑匯接濟，生活頗成問題。”在廈門市人民代表大會上，等待遣返的緬甸華僑曾多次提案，請求地方政府與遠東局廈門辦事處代表接洽，并在未來中緬兩國建交后直接交涉華僑復(fù)員緬甸事宜。1950年9月20日，中共福建省委在向華東局請示華僑復(fù)員問題時認(rèn)為，“此事有利華僑，如加阻止將引起華僑不滿”，并就華僑復(fù)員提出具體意見?？傮w來看，福建、廣東等省海外僑胞較多，當(dāng)?shù)馗骷夵h委和政府高度重視歸國華僑的生活及海外華僑的生存發(fā)展，對華僑復(fù)員的意愿也相當(dāng)了解。由于新中國與東南亞華僑僑居地并無官方聯(lián)系，同時認(rèn)識到華僑復(fù)員有利于華僑生存發(fā)展，故在這一問題上采取了符合實際的政策措施。
(二)新中國政府對參與國際組織問題的國際因素考量
新中國成立初期的對外政策是中共領(lǐng)導(dǎo)人在當(dāng)時的特殊歷史階段做出的選擇，主要為“一邊倒”“另起爐灶”和“打掃干凈屋子再請客”三項原則。這一時期外交政策的實施既有中蘇共同意識形態(tài)作為基礎(chǔ)，也與中國內(nèi)政外交的現(xiàn)實利益相關(guān)，實際上是國家利益與意識形態(tài)并舉的政策，而這也對中方在參與國際組織問題上的政策立場產(chǎn)生了直接影響。
中國是聯(lián)合國的創(chuàng)始會員國，也是安全理事會五個常任理事國之一。新中國成立后，理所當(dāng)然應(yīng)當(dāng)代表中國人民取得在聯(lián)合國的合法席位。中國政務(wù)院總理兼外交部長周恩來多次致電聯(lián)合國秘書長賴伊(Trygve Lie)等人，就新中國政府在聯(lián)合國及相關(guān)機構(gòu)的合法席位等問題進行交涉，闡明中國政府的嚴(yán)正立場。1950年8月26日，周恩來致電賴伊表示：“時至今日，聯(lián)合國仍容許中國國民黨反動殘余集團的非法代表在聯(lián)合國的各個機構(gòu)之內(nèi)”，“這不但違背了聯(lián)合國憲章，而且漠視了中華人民共和國四萬萬七千五百萬人民的正義要求”。新中國政府曾致電國際電訊聯(lián)盟、國際貨幣基金組織、國際復(fù)興發(fā)展銀行等國際組織及其負責(zé)人，要求將國民黨“代表”從這些機構(gòu)中驅(qū)逐出去。在加入國際組織的問題上，中國政府以相關(guān)組織的性質(zhì)和作用等為標(biāo)準(zhǔn)而采取了區(qū)別對待的政策。冷戰(zhàn)及朝鮮戰(zhàn)爭的爆發(fā)，導(dǎo)致新中國恢復(fù)聯(lián)合國及相關(guān)國際機構(gòu)代表權(quán)的合理主張因美國等西方國家的反對阻撓而未能及時解決。
二戰(zhàn)后，國際難民問題日益高度政治化，成立國際難民組織是聯(lián)合國對這一問題的制度化回應(yīng)。有學(xué)者指出，國際難民組織的建立就是意識形態(tài)不同的大國之間激烈談判的結(jié)果，也標(biāo)志著戰(zhàn)后有效合作的希望與冷戰(zhàn)現(xiàn)實之間的過渡。美國作為戰(zhàn)后國際難民機制的主要締造者，不僅負擔(dān)該組織運作成本中的最大份額，也幾乎完全占據(jù)對該機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢。國際難民組織的主要目標(biāo)是幫助難民和流離失所者返回其原居國，但在美蘇關(guān)系發(fā)生根本性變化之后，其政策發(fā)生了明顯的轉(zhuǎn)向，日益強調(diào)援助來自東歐、試圖擺脫蘇聯(lián)的控制并在美國占領(lǐng)區(qū)尋求庇護的難民。蘇聯(lián)將這一組織視為西方的政治工具而未執(zhí)行早期簽署的協(xié)議，蘇聯(lián)和東歐國家此后也不再參加聯(lián)合國的難民救濟工作，后來也拒絕協(xié)助聯(lián)合國難民署的運作。國際難民組織雖然得到許多聯(lián)合國會員國的支持與參與，卻為蘇聯(lián)和東歐國家所反對，這無疑會影響中方對于該組織的政策立場。
與此相關(guān)的另一重要問題是，新中國政府如何處理聯(lián)合國以及包括國際難民組織在內(nèi)的相關(guān)國際組織的在華機構(gòu)。隨著朝鮮戰(zhàn)爭的爆發(fā)以及“中國代表權(quán)”問題的出現(xiàn)，新中國政府如何與聯(lián)合國相關(guān)組織的在華機構(gòu)展開溝通和對話，積極應(yīng)對其相關(guān)活動，并處理好有關(guān)機構(gòu)人員的身份事宜，無疑成為當(dāng)時中國與聯(lián)合國在華機構(gòu)關(guān)系的核心問題。上海解放后，對于聯(lián)合國駐上海機構(gòu)的正常公務(wù)活動，上海市外僑事務(wù)處等有關(guān)部門均提供方便，并予以必要協(xié)助，但是不受國民政府與它們所訂協(xié)定、所作承諾和所予特權(quán)的約束。作為聯(lián)合國的專門機構(gòu)，國際難民組織遠東局及其各地辦事處等機構(gòu)的組織存續(xù)和工作實踐問題也受到這一環(huán)境條件的客觀限制。
(三)新中國政府對國際難民組織問題的基本立場
早在1948年12月，國際難民組織香港分局負責(zé)人就曾向民盟人士探尋中共方面對于該組織在華機構(gòu)的政策立場以及流散在各大城市外國僑民的政策措施，以準(zhǔn)備應(yīng)對中國政權(quán)變動對于該組織在華開展工作的可能影響。 1950年1月，遠東局局長安獻今(Findlay Andrew)等人曾致信周恩來，說明國際難民組織的宗旨及遠東局從事的華僑復(fù)員、外僑遣返工作，并希望自香港返回上海繼續(xù)開展工作。這封信可以視為其謀求與中方進行交涉互動，為遠東局繼續(xù)開展工作及未來與中國建立聯(lián)系的鋪墊，而中方對于該信件未予回復(fù)，并向上海外事處提出了具體指導(dǎo)意見。從現(xiàn)有檔案文獻來看，中方在處理國際難民組織及其在華機構(gòu)問題上態(tài)度并不積極，表現(xiàn)得十分謹(jǐn)慎。
這里要思考的一個問題是：新中國為何沒有加入國際難民組織這一負責(zé)解決戰(zhàn)后難民問題的聯(lián)合國專門機構(gòu)?為何未考慮取得國民黨政權(quán)在該組織的席位？ 筆者認(rèn)為，其原因大致歸于以下四個方面：一是美國在國際難民組織中的影響力巨大，具有較強的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢；二是蘇聯(lián)和東歐國家未參與該組織的運作實踐，其政策立場自然對中方產(chǎn)生影響；三是從新中國參與國際組織的標(biāo)準(zhǔn)來看，“凡屬帝國主義國家發(fā)起組織、操縱者，原則上不參加”，而國際難民組織屬于這一類型；四是該組織的核心任務(wù)是解決戰(zhàn)后難民問題，從性質(zhì)上屬于聯(lián)合國的非常設(shè)性專門機構(gòu)，其歷史使命行將完成。上述因素?zé)o疑對中國政府如何處理與國際難民組織關(guān)系產(chǎn)生直接影響。
與此相關(guān)聯(lián)的是，中方對遠東局及其各地辦事處的地位，并未給予法律上的承認(rèn)，也沒有與其建立正式的官方關(guān)系。新中國成立后，遠東局及其各地辦事處因自身工作需要，開始與中國的地方政府(軍管會)及僑務(wù)部門接觸，意圖與之建立聯(lián)系以取得中方對其工作的支持。1950年1月，遠東局汕頭辦事處根據(jù)上級指示計劃向汕頭市政府、地方教會贈送200余箱罐頭以救濟當(dāng)?shù)刎毭?。負?zé)統(tǒng)管廣東全省外事工作的廣州市軍管會外僑事務(wù)處就此事向外交部專電請示該物資的處理意見。廣州市外僑事務(wù)處的意見稱，“對該機構(gòu)(遠東局汕頭辦事處——筆者注)之存在，我們則應(yīng)采取不承認(rèn)亦不否認(rèn)，將來再說的態(tài)度。”1月24日，外交部回電同意該處理辦法，并提出兩條具體意見：一是“無任何附帶條件始可接受物資”；二是“給予該機構(gòu)負責(zé)人個人名義收條”。遠東局各辦事處也因華僑復(fù)員事宜與中國的地方部門有所聯(lián)系。
從國際難民組織的角度來看，雖然新中國政府當(dāng)時沒有獲得廣泛的國際認(rèn)可及聯(lián)合國代表權(quán)，但是該組織一旦停止在華工作可能被中國政府視為某種非善意的表現(xiàn)，在現(xiàn)實中會無助于開展難民遣送工作。1950年5月，遠東局局長安獻今撰寫華僑遣返工作計劃報告，提請國際難民組織日內(nèi)瓦總部批準(zhǔn)。同月，遠東局顧問盧廣綿以私人身份前往上海市軍管會外僑事務(wù)處，提出該局準(zhǔn)備結(jié)束工作并將國際難民遣送、救濟工作交予中國地方政府的打算，以試探中方的態(tài)度和立場。此后，盧廣綿又向該處呈送遠東局《結(jié)束滬上國際難民救濟辦法草案》，希望中方在接受其剩余物資或資金后完全承擔(dān)救濟和遣送難民責(zé)任。針對這一情況，上海市軍管會外僑事務(wù)處專門約見遠東局負責(zé)人廖忠乾(Colonel M.C. Liang)，嚴(yán)正申明中方的立場和態(tài)度。中方指出，救濟、遣送國際難民是國際難民組織的職責(zé)和任務(wù)，遠東局應(yīng)繼續(xù)做好這一工作。對此，廖忠乾代表遠東局表示接受中方意見。國際難民組織與遠東局負責(zé)人在香港討論后，決定延長華僑遣送工作至1950年底。1950年底，中國外交部又明確指出：“國際難民組織在我國內(nèi)辦理華僑及國際難民之救濟及遣送事宜，素未得我人民政府同意或承認(rèn)，但亦未予禁止?！?/p>
總體而言，中方在未與國際難民組織建立官方聯(lián)系的前提下，默認(rèn)遠東局及其各地辦事處客觀存在和運作這一現(xiàn)實，明確其在救濟和遣返國際難民方面的責(zé)任和義務(wù)。這一政策立場為中方與該組織進行交涉及合作提供了空間和條件，有利于華僑復(fù)員問題的最終順利解決。
三 新中國成立初期國際難民組織的華僑復(fù)員工作及其與中國的合作
新中國成立后，國際難民組織遠東局及其各地辦事處的華僑復(fù)員工作主要包括以下幾個方面：一是聯(lián)絡(luò)待遣華僑，并為其提供食宿等基本保證；二是與各級地方政府部門建立聯(lián)系，為待遣華僑辦理出國等相關(guān)手續(xù)，并爭取中方對其工作的支持；三是與東南亞各僑居地政府交涉華僑入境條件、名額、程序等事宜，幫助華僑順利返回僑居地。遠東局積極與各國政府進行交涉，并擔(dān)任自中國沿海港口至外洋的華僑運送工作，負責(zé)接洽并安排船只運送華僑至僑居地，為順利實施華僑復(fù)員工作做出了重要貢獻。
(一)國際難民組織開展的華僑復(fù)員工作
隨著國共內(nèi)戰(zhàn)的持續(xù)，南京國民黨政權(quán)曾向聯(lián)合國提出建議，將聯(lián)合國在滬辦事處與專門機構(gòu)遷往廣州。1949年1月25日，遠東局接到國際難民組織日內(nèi)瓦總部電示，“惟因鑒于目前上海方面工作之需要,故命辦事處繼續(xù)留駐上海工作?！眹H難民組織注意到中國未來的發(fā)展變化及可能對其在華開展工作所產(chǎn)生的影響，為此制定了必要的特殊干預(yù)措施和具體應(yīng)對建議。新中國成立后，遠東局各地辦事處主要與遠東局香港分局聯(lián)系匯報工作。中國外交部1950年的報告指出：“該處(廣州辦事處——筆者注)在組織上其行政經(jīng)營人員調(diào)動及經(jīng)費支配等均受上海之遠東局下轄理，但實際上，尤其在解放后，該處與其上級之聯(lián)系主要系在香港方面之遠東分局?！?/p>
鑒于中國國內(nèi)政治局勢發(fā)生變化及實施華僑復(fù)員日漸困難，遠東局廣州、汕頭、福州和廈門四個辦事處的工作人員不斷減少。例如，廣州辦事處1947年成立之初有職員19人，1948年6月減為13人，至新中國成立時僅余5人。汕頭辦事處1949年前有職員15人，至1949年9月減至6人。至1950年，遠東局四地辦事處負責(zé)華僑復(fù)員工作的工作人員僅有10余人。
從國際和地區(qū)形勢來看，國共內(nèi)戰(zhàn)行將結(jié)束，新中國的成立標(biāo)志著東亞國際關(guān)系的新變化。美蘇冷戰(zhàn)爆發(fā)后，新中國以“一邊倒”為主要外交政策，中國與東南亞各國的關(guān)系進入新的階段，這也成為新中國處理華僑復(fù)員問題所面臨的外部環(huán)境。許多僑居地當(dāng)局將新中國及華僑視為對當(dāng)?shù)氐哪撤N威脅。例如，英國殖民當(dāng)局將新加坡、馬來亞的動亂歸因于華僑；北婆羅洲和沙撈越當(dāng)局對于華僑勞工有現(xiàn)實需要，但因所謂的共產(chǎn)主義威脅而傾向于新的臨時性勞工移民，而不是二戰(zhàn)前回到中國的華僑；同時，緬甸、印尼和菲律賓當(dāng)局也以各種理由對華僑復(fù)員問題加以限制，使復(fù)員工作面臨挑戰(zhàn)。截至1949年底，在遠東局登記的待遣返華僑為12，213人，其中赴緬甸4，018人，赴印尼3，358人，赴菲律賓2，853人，赴馬來亞1，437人。由于有少量華僑當(dāng)時居于中國臺灣地區(qū)，在廈門、福州、汕頭和廣州四地等待遠東局遣返復(fù)員的華僑達10，787人，占總?cè)藬?shù)的近九成。
截至1950年5月底，國際難民組織聯(lián)系登記的待遣送華僑總數(shù)達11，648人，其中緬甸華僑4，000人，印尼華僑3，358人(含在臺灣的841人)，菲律賓華僑2，853人，馬來亞和新加坡華僑1，437人。遠東局局長安獻今在1950年5月向國際難民組織日內(nèi)瓦總部提交的遣送華僑計劃報告中指出，1949年12月至1950年5月共零星遣送華僑80人，其中赴緬甸63人，赴印尼15人，赴馬來亞聯(lián)邦2人。緬甸華僑因在遣返復(fù)員東南亞的華僑中所占比例較大，故幫助華僑赴緬是華僑復(fù)員工作的重要內(nèi)容。截至1950年5月，緬甸政府此前批準(zhǔn)接收3，000名華僑，尚有1，400人仍滯留在中國，其中200人在廣州等待遣返。除通過國際難民組織實施的遣返外，其余多數(shù)華僑或自行赴緬或選擇留在國內(nèi)定居生活。可見，隨著中國政治形勢發(fā)展及各僑居地華僑政策發(fā)生變化，新中國成立初期華僑遣送工作日益困難，總體上陷入停滯狀態(tài)。
新中國成立之初，中國不僅與東南亞的新興國家(緬甸、印尼除外)沒有建立正式外交關(guān)系，也缺乏與美國、法國、荷蘭等原殖民地宗主國(除了英國有代辦關(guān)系外)的官方溝通渠道。因此，國際難民組織在遣送華僑返回東南亞各僑居地的過程中扮演著重要的角色。1950年5月，遠東局局長安獻今在提交給國際難民組織日內(nèi)瓦總部的報告中指出，受政府對華人入境要求嚴(yán)格及不接受遣返等因素影響而難以推進菲律賓、馬來亞和新加坡三地的華僑復(fù)員工作，因此他建議由總部致函緬甸、菲律賓、馬來亞和印尼政府，促使其接收更多華僑返回原居留地。同年7月，上海市軍管會外僑事務(wù)處處長黃華在給中國外交部辦公廳的電報中指出，遠東局香港分局局長柯立遜(Wm. N. Collison)曾受國際難民組織委派，前往印尼、緬甸等地接洽華僑的遣送事宜。經(jīng)過溝通，印尼政府同意先接收前述1，400名華僑進入印尼(其中臺灣800人，福州500人)，緬甸政府同意接收華僑約1，000名。中國外交部同年7月29日的報告則指出，1950年7月待遣復(fù)員華僑約有1.2萬余人，其中返緬甸4，000人已洽妥待遣，返印尼3，200余人亦有希望遣返，其余遣返菲律賓、馬來亞等地的4，200余人因菲英當(dāng)局阻礙則有困難。從后續(xù)進展來看，緬甸、印尼等東南亞各國政府對華僑復(fù)員總體上態(tài)度立場較為消極，雖經(jīng)國際難民組織溝通協(xié)調(diào)，至遠東局各地辦事處結(jié)束在華工作前華僑復(fù)員工作仍進展緩慢，尚有許多華僑未能復(fù)員。
關(guān)于新中國成立初期華僑復(fù)員的最終數(shù)量，目前還難以作出準(zhǔn)確的估計。聯(lián)合國有關(guān)國際難民組織的報告指出，國際難民組織在1950年共遣送2，917名流離失所者回到原居國，鑒于遠東地區(qū)的政治局勢，華僑復(fù)員到印尼、緬甸和其他國家的數(shù)量相較于前幾年也有較大減少。1950年，該組織共遣送607名華僑到緬甸、印尼、印度支那半島和新加坡等地，占當(dāng)年該組織遣送總?cè)藬?shù)的1/5。從聯(lián)合國年鑒和中國外交部檔案可知，聯(lián)合國善后救濟總署共遣送華僑20，897人，國際難民組織遠東局遣送華僑10，862人，兩者合計為31，759人。也有文獻指出，1946—1949年，國際難民組織遠東局及聯(lián)合國善后救濟總署從中國境內(nèi)遣送華僑4萬余人回到東南亞各地。中國外交部檔案則指出，解放前至1951年3月，國際難民組織遠東局共遣送華僑至東南亞各地11，122人，其中馬來亞1，399人，新加坡1，675人，沙撈越188人，越南16人，印尼1，758人，緬甸6，086人。
由于在復(fù)員過程中遇到各種困難和問題，一部分華僑因時間拖延等因素不待遠東局遣返而選擇自行復(fù)員，另有一部分華僑回到原籍地家鄉(xiāng)謀生而不再尋求出國。如廈門市檔案館的檔案資料顯示，遠東局廈門辦事處負責(zé)遣送的華僑，多為從昆明、重慶等地前來的緬甸華僑。由于時間拖延，多數(shù)華僑采取自費方式由暹羅入境返回緬甸；另有華僑選擇留在國內(nèi)，部分華僑返回福建的海澄、同安、安溪、龍巖等地定居生活。上述情況在汕頭、廣州和福州等華僑集中的地方也不同程度地存在，相當(dāng)一部分二戰(zhàn)后的華僑因各種原因選擇留在國內(nèi)家鄉(xiāng)，成為新中國的歸僑公民。
(二)中方為國際難民組織在華工作提供必要協(xié)助
從各地的實踐來看，中方對于國際難民組織開展的華僑復(fù)員工作，總體上持默認(rèn)其存在而不直接干涉的立場。同時，在涉及有關(guān)華僑登記、防疫和住宿等事宜時，一般由當(dāng)?shù)貎S聯(lián)組織出面與國際難民組織接洽，協(xié)助解決具體問題。1950年9月20日，中共福建省委就遠東局福州、廈門兩地辦事處的難民復(fù)員登記工作，針對如何處理與遠東局辦事處的關(guān)系、華僑復(fù)員出國手續(xù)、難僑住宿及衛(wèi)生事宜等提出三項具體辦法，并建議發(fā)揮當(dāng)?shù)貎S聯(lián)組織的作用。其在請示中提出，僑聯(lián)會協(xié)助難僑辦理出國登記手續(xù)，并向國際難民組織交涉處理難僑住宿及衛(wèi)生防疫等問題。9月28日，華東局電告福建省委同意其辦法，就此提出進一步意見。同年11月3日，外交部就華僑遣返事宜在致上海、廣東兩地外事部門的專門指示中也提出，“當(dāng)?shù)貎S聯(lián)，可與出面接觸，深入了解其遣僑情況，并爭取其結(jié)束前對遣送之協(xié)助?！庇捎谖墨I資料所限，筆者對僑聯(lián)組織具體參與華僑復(fù)員情況所知不多，這里僅以廈門為例。1950年9月2日，廈門市歸僑聯(lián)合會緬甸分會曾協(xié)助遠東局廈門辦事處調(diào)查待遣返緬華僑86名，計劃在當(dāng)月自廈門乘船經(jīng)海路出國前往緬甸。廈門市僑務(wù)局的工作報告也提及，廈門市歸僑聯(lián)誼會在成立后協(xié)助了61名戰(zhàn)時緬甸歸僑復(fù)員緬甸。由此看出，中方在處理華僑復(fù)員及與國際難民組織關(guān)系問題時采取了默許遣僑、非官方聯(lián)系、僑聯(lián)協(xié)助的政策方針。
總體來看，遠東局登記復(fù)員的華僑多按照一般華僑出國手續(xù)辦理，由地方公安、僑務(wù)部門審核后準(zhǔn)許出國。中共福建省委在向華東局請示華僑復(fù)員的電文中，針對華僑復(fù)員出國手續(xù)問題也提出了具體意見。電文指出：“對于已獲難民組織登記，擬于遣送之華僑及一般華僑要求返回原居留地者，或確有親友在南洋各地要求投靠謀生者，只要能自行辦妥入境手續(xù)，政府僑務(wù)機構(gòu)，及公安局均應(yīng)加以審查，除認(rèn)為有未了民刑案件或政治問題者外，均可準(zhǔn)其出國?！痹谌A僑復(fù)員出國所需手續(xù)方面，僑務(wù)部門對待遣返華僑審查后按照一般華僑出國手續(xù)辦理，并由公安部門給予身份證明及允許出境證明書，即可準(zhǔn)其出國。
四 國際難民組織華僑復(fù)員工作遺留問題的解決
由于冷戰(zhàn)局勢嚴(yán)峻，國際難民組織在難民管理、遣返和重新安置等方面遇到較大困難，難民遣返的總體進展也不樂觀。隨著國際難民組織行將停止運作，遠東局根據(jù)日內(nèi)瓦總部指示開始準(zhǔn)備停止汕頭、廣州、廈門和福州等地辦事處的運作，并就相關(guān)問題與中方進行溝通協(xié)商，在雙方努力下遺留問題得到了妥善處理。
(一)國際難民組織結(jié)束華僑復(fù)員工作的設(shè)想與中方立場
1950年5月，遠東局局長安獻今撰寫華僑遣返工作計劃報告，提請國際難民組織日內(nèi)瓦總部批準(zhǔn)。對于負責(zé)華僑復(fù)員的四個辦事處的存續(xù)問題，安獻今建議先行關(guān)閉汕頭辦事處，以獲得解決各種問題(如家具等物資的護理等)之經(jīng)驗，而暫時保留廣州、廈門和福州三地辦事處。他指出：“因為遠東局工作的突然停頓可能被中國政府認(rèn)為敵意之行動；而繼續(xù)工作則使我們能以維持我們在遠東的工作確系為了中國人民的利益的體現(xiàn)?！蓖?月，國際難民組織日內(nèi)瓦總部遣送組主任袁定(Youdin)在香港與遠東局局長安獻今、代理局長廖忠乾就遠東局結(jié)束遣送工作、關(guān)閉各辦事處等問題做出具體決定。
遠東局結(jié)束華僑復(fù)員工作與關(guān)閉相關(guān)辦事機構(gòu)，必然涉及與中方的交涉問題。早在1950年1月，中國外交部在給地方外事部門的一份回電中指出，國際難民組織負責(zé)華僑復(fù)員的各地辦事處須經(jīng)外交部指令批準(zhǔn)后才可關(guān)閉，并要求外事部門將此電告汕頭、廈門和福州等地政府。1950年10月13日，遠東局汕頭辦事處按照遠東局香港分局指示，經(jīng)遠東局向中國外交部請示同意后在10月15日正式關(guān)閉機構(gòu)。隨后，廣州、福州和廈門三個辦事處按照國際難民組織的指示開始處理機構(gòu)關(guān)閉事宜，并計劃在結(jié)束前完成華僑復(fù)員工作。至1950年底，遠東局負責(zé)華僑復(fù)員的四個辦事處陸續(xù)關(guān)閉。
1950年11月3日，中國外交部致電上海、廣東兩地外事部門，要求對國際難民組織及四地辦事處在華僑復(fù)員問題上的責(zé)任加以明確，并要求其在機構(gòu)關(guān)閉后提交有關(guān)報告。電文指出，對于各地辦事處的關(guān)閉，“原則上我可聽其結(jié)束，亦不干涉其在結(jié)束前之遣僑工作?！蓖瑫r，“要查明其遣僑完成之責(zé)任，但不接受其所遺留之責(zé)任，除非有違我法令與主權(quán)時，我不干涉其結(jié)束”。11月11日，廣州市軍管會外僑事務(wù)處約見遠東局廣州辦事處主任卓念堅，要求提供有關(guān)該處情況及華僑遣返報告。從卓念堅的報告可知，廣州辦事處在關(guān)閉過程中，有關(guān)文件除部分寄往上海、香港外，多遵照香港分局指示予以銷毀。1951年1月20日，外交部也致電福建省人民政府，要求福州和廈門兩市政府將兩地辦事處結(jié)束前后情況向外交部加以報告。
(二)遠東局各地辦事處關(guān)閉過程中遺留問題的解決
按照中國外交部的指示要求，地方政府在與遠東局各地辦事處交涉過程中，除注意接收方的條件以及是否具有國外背景外，對其剩余物資贈予事宜未多加干涉，最終使其順利解決。1950年10月，汕頭辦事處按照國際難民組織指示即行關(guān)閉，并將現(xiàn)有車輛和剩余物品贈予汕頭市中華基督教會下屬福音醫(yī)院。同月17日，外交部就此復(fù)電汕頭市委指出，“如果該項物品，確為該辦事處所有或該項物品為數(shù)不多且汕市中華基督教會及所屬之福音醫(yī)院為中國人所主持時，我可不必出面干涉，如有其它情況酌由地方救濟團體交涉為宜?！?950年11月，遠東局廣州辦事處處理關(guān)閉事宜時，除將遺留物資發(fā)給赴緬華僑外，還將其剩余部分及醫(yī)藥器材、家居用品、車輛等全部贈予廣州方便醫(yī)院。鑒于該院歷史悠久，規(guī)模頗大，由廣州市衛(wèi)生局派遣指導(dǎo)員加以監(jiān)督、整頓，在中國的控制管理之下，“故由方便醫(yī)院接受國際難民組織之物資，我們認(rèn)為尚無不妥”。同年11月3日，外交部在發(fā)給上海、廣東兩地外事部門的電文中，對于遠東局各地辦事處結(jié)束時遺留物資的處理提出了具體意見。電文指出，“其財產(chǎn)物資，如無其他糾葛，均聽其自行處理，不必干涉，如糾葛不清，則應(yīng)追究。”總體來看，中方在遠東局及其各地辦事處辦理關(guān)閉及后續(xù)事宜時，采取不與之建立官方聯(lián)系，相關(guān)事宜多交由地方救濟團體相機處理的方針。在遠東局廣州、汕頭、廈門和福州辦事處停止華僑遣送并解決遺留問題后，各地辦事處的關(guān)閉標(biāo)志著二戰(zhàn)后華僑復(fù)員工作的總體完結(jié)。
其后，遠東局重點開展以歐洲難民為主的外僑遣返工作，并計劃于1951年12月停止在華運作。1952年2月，國際難民組織正式停止運作，并由新成立的聯(lián)合國難民署接替其大部分工作職能。原國際難民組織遠東局在上海的部分機構(gòu)和人員，繼續(xù)以聯(lián)合國難民署的名義在華從事以歐洲難民為主的外僑遣送工作，直至1956年停止運作，并將相關(guān)工作轉(zhuǎn)交中國人民善后救濟總會接辦。
結(jié) 語
隨著國際形勢的變化和民族解放運動的興起，二戰(zhàn)后東南亞國家逐步擺脫殖民統(tǒng)治而取得民族獨立。華僑復(fù)員既關(guān)乎海外華僑的切身利益，也影響中國與東南亞各國的關(guān)系發(fā)展。面對華僑復(fù)員僑居地這一熱切愿望，如何妥善解決華僑復(fù)員問題，成為當(dāng)時中國政府外交工作和僑務(wù)工作的一項重要課題。從國民政府和新中國政府的實踐來看，兩者均對于國際難民保護機制在華僑復(fù)員中的作用予以高度重視，從聯(lián)合國善后救濟總署、國際難民組織到聯(lián)合國難民署在華工作實踐可以看到這一發(fā)展脈絡(luò)。
就國際難民組織而言，中國政治社會形勢及東南亞各國移民政策的深刻變化，使遠東局及其各地辦事處開展華僑復(fù)員工作面臨許多困難和挑戰(zhàn)。國際難民組織原與國民黨政權(quán)建立的華僑復(fù)員運作機制已告解體，各地辦事處開始與新政權(quán)接觸聯(lián)系，期望得到相關(guān)支持以有利于華僑復(fù)員工作的開展；同時，二戰(zhàn)后國際形勢的變化及國際難民組織的機構(gòu)變革也使其始終關(guān)注在華機構(gòu)的存續(xù)問題?？陀^來看，遠東局及其各地辦事處在華僑復(fù)員方面開展了大量工作，發(fā)揮了積極正面的作用，對其歷史貢獻應(yīng)予以肯定。
就新中國而言，中國政府充分認(rèn)識到華僑復(fù)員對海外華僑的重要性，理解和支持僑胞重返僑居地的訴求，也意識到由于中國與東南亞多國未建立外交關(guān)系，這一問題難以通過雙邊官方渠道加以解決。中國政府為此采取了堅持原則立場又務(wù)實彈性的政策立場，在不與國際難民組織建立正式官方聯(lián)系的前提下，默認(rèn)遠東局及其各地辦事處客觀存在和實際運作這一現(xiàn)實，明確該組織承擔(dān)在救濟和遣返國際難民方面的責(zé)任和義務(wù)。中方通過積極影響、有限介入國際難民組織的華僑復(fù)員工作，最終圓滿解決了這一歷史遺留問題。
新中國成立前后，國際環(huán)境和中國周邊形勢發(fā)生了深刻變化，中國國內(nèi)政治和外交政策也面臨重新調(diào)整，這是中國處理這一問題的外部背景和內(nèi)在條件。有學(xué)者認(rèn)為，新中國政府對于國際難民組織繼續(xù)在華運作問題進行了非常務(wù)實的成本/收益評估。一方面，遠東局的持續(xù)運作有助于華僑及在華外國難民遣返工作的繼續(xù)進行；另一方面，維護華僑利益，解決復(fù)員問題是新中國政府重點考慮的政策議題。新中國政府與國際難民組織在華機構(gòu)的交涉過程及其開展的國際合作，不僅對華僑復(fù)員問題的解決意義重大，也是這一時期中國對外關(guān)系領(lǐng)域的一項重要實踐，為中國處理與其他國際組織的關(guān)系提供了經(jīng)驗借鑒。隨著朝鮮戰(zhàn)爭的爆發(fā)及冷戰(zhàn)國際環(huán)境的影響，聯(lián)合國在華辦事處及其專門機構(gòu)大多逐步撤出中國上海，中國對外關(guān)系也進入了新的歷史時期。
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