常規(guī)治理與運(yùn)動(dòng)式治理的縱向協(xié)同機(jī)制

一、引言

在中國的國家治理中，存在著兩個(gè)看似矛盾的方面：一是以科層化的行政方式展開的常規(guī)治理；二是以運(yùn)動(dòng)化的動(dòng)員方式展開的運(yùn)動(dòng)式治理。運(yùn)動(dòng)式治理雖然是非常規(guī)的，但是在治理中卻頻繁出現(xiàn)，是具有中國特色的實(shí)踐。學(xué)界對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理的研究重點(diǎn)關(guān)注的是其和常規(guī)治理的關(guān)系，比較主流的一種觀點(diǎn)認(rèn)為常規(guī)治理的失敗是運(yùn)動(dòng)式治理得以發(fā)生的原因，二者之間存在因果關(guān)系；而運(yùn)動(dòng)式治理雖然能夠取得顯著的短期治理效果，但是也存在諸多不足和局限，應(yīng)該通過強(qiáng)化常規(guī)治理來進(jìn)行替代。這種將常規(guī)治理和運(yùn)動(dòng)式治理對(duì)立化的觀點(diǎn)可稱之為替代論觀點(diǎn)。

比較有代表性的兩種替代論觀點(diǎn)是周雪光和唐皇鳳提出的，分別是“組織缺陷論”和“科層短缺論”。周雪光的“組織缺陷論”觀點(diǎn)認(rèn)為，官僚體系的常規(guī)運(yùn)作具有內(nèi)在缺陷，常常導(dǎo)致組織失敗和危機(jī)，由此演變出運(yùn)動(dòng)型機(jī)制進(jìn)行應(yīng)對(duì)，常規(guī)機(jī)制與運(yùn)動(dòng)機(jī)制是相互矛盾又相輔相成的一體兩面關(guān)系，只有在常規(guī)機(jī)制及其組織失敗背景下才能認(rèn)識(shí)運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制的定位和意義。唐皇鳳的“科層短缺論”觀點(diǎn)認(rèn)為，中國社會(huì)已經(jīng)轉(zhuǎn)型為“去政治化”的常態(tài)社會(huì)，但是由于治理資源貧弱，國家治理沒有轉(zhuǎn)型為與常態(tài)社會(huì)相適應(yīng)的科層化治理結(jié)構(gòu)，在科層短缺的情況下，國家只能通過運(yùn)動(dòng)式治理集中有限的治理資源解決最突出的治理問題，以維護(hù)國家權(quán)力的合法性。

與替代論觀點(diǎn)相對(duì)應(yīng)的一種觀點(diǎn)是協(xié)同論，該觀點(diǎn)認(rèn)為常規(guī)治理和運(yùn)動(dòng)式治理之間是相互協(xié)同的關(guān)系，兩者互相配合才能完成治理過程。替代論將常規(guī)治理和運(yùn)動(dòng)式治理理解為同一治理過程的兩種不同治理方式，兩者是非此即彼的替代關(guān)系，常規(guī)治理的失敗是運(yùn)動(dòng)式治理的發(fā)生原因；而協(xié)同論則將常規(guī)治理和運(yùn)動(dòng)式治理理解為同一治理過程的兩個(gè)階段，其各自的特征與不同治理階段的治理需求相適應(yīng)，并且相互配合才能夠完成有效的治理過程。郝詩楠對(duì)上海和香港的案例研究顯示：一方面，運(yùn)動(dòng)式治理意在短期內(nèi)形成一種示范效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)糾偏；另一方面，運(yùn)動(dòng)式治理也面臨著成果鞏固和持續(xù)性的問題，因此不同程度的常規(guī)化努力也存在于其實(shí)施過程中。

可見，協(xié)同論的觀點(diǎn)不是一味地否定運(yùn)動(dòng)式治理，是在承認(rèn)其弊端的基礎(chǔ)上同時(shí)承認(rèn)其優(yōu)點(diǎn)，并且認(rèn)為運(yùn)動(dòng)式治理的弊端是可以調(diào)適的。本文也持協(xié)同論觀點(diǎn)，但與以往研究更多從組織視角出發(fā)討論常規(guī)治理和運(yùn)動(dòng)式治理的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)常規(guī)治理和運(yùn)動(dòng)式治理的特征及其適用性不同，本文強(qiáng)調(diào)公共事務(wù)屬性對(duì)治理產(chǎn)生的影響，尤其是非規(guī)則的公共事務(wù)如何對(duì)常規(guī)治理提出挑戰(zhàn)，以及運(yùn)動(dòng)式治理如何在常規(guī)治理的基礎(chǔ)上進(jìn)行遞進(jìn)式的補(bǔ)充治理。本文將治理理解成一個(gè)多層次的過程，常規(guī)治理和運(yùn)動(dòng)式治理是一個(gè)雙層治理的有機(jī)體系，運(yùn)動(dòng)式治理以常規(guī)治理為基礎(chǔ)，常規(guī)治理以運(yùn)動(dòng)式治理為補(bǔ)充，兩者縱向協(xié)同才能完成治理過程。

本文將以“同鄉(xiāng)同業(yè)”型電信詐騙治理為經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)來展開討論。電信詐騙犯罪治理作為一種源頭地集中的跨界公共事務(wù)對(duì)常規(guī)治理提出了挑戰(zhàn)，而運(yùn)動(dòng)式治理卻可以靈活地進(jìn)行適應(yīng)性治理。為了論述方便，本文將“電信詐騙”簡稱為“電詐”。本文的分析材料來自筆者2018年8月在湖北省北部的XC縣為期10天的駐村調(diào)研。XC縣是公安部掛牌督辦的電詐重點(diǎn)縣，而調(diào)研所開展的WL村又是全縣的電詐重點(diǎn)村。

二、“同鄉(xiāng)同業(yè)”型電詐的屬性

“同鄉(xiāng)同業(yè)”是一種非正規(guī)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，是指“同一區(qū)域的人群依托鄉(xiāng)土社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，以非正規(guī)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的方式，在鄉(xiāng)土社會(huì)之外從事相同行業(yè)或?qū)儆谕划a(chǎn)業(yè)鏈的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)……‘同鄉(xiāng)同業(yè)’作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的一種形式，體現(xiàn)了‘經(jīng)濟(jì)’與‘社會(huì)’的互動(dòng)互嵌”。學(xué)界討論的“同鄉(xiāng)同業(yè)”一般局限在合法的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍內(nèi)，而實(shí)際上，“同鄉(xiāng)同業(yè)”的“業(yè)”也可以是非法的犯罪活動(dòng)，本文中的“同鄉(xiāng)同業(yè)”型電詐就是指同一區(qū)域的人大面積從事電詐犯罪的現(xiàn)象。2015年以來，公安部牽頭的打擊治理電信網(wǎng)絡(luò)新型詐騙違法犯罪工作部際聯(lián)席會(huì)議先后將河北豐寧縣等18個(gè)地區(qū)列為掛牌督辦的重點(diǎn)地區(qū)。2016年轟動(dòng)全國的“徐玉玉案”的主犯陳文輝所在的福建安溪縣正是公安部掛牌督辦的重點(diǎn)地區(qū)。

“同鄉(xiāng)同業(yè)”型電詐利用鄉(xiāng)土社會(huì)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行犯罪傳播和犯罪組織，在源頭上呈現(xiàn)出了高度的地域集中性，但是其犯罪行為的發(fā)生卻是高度分散的，分布在全國各地；而且由于源頭和結(jié)果之間在空間上是分離的，因此可以稱之為源頭集中性跨界事務(wù)。源頭集中性跨界事務(wù)具有源頭的地域集中性、結(jié)果的地域分散性、源頭和結(jié)果的地域跨界三個(gè)特征。

(一)源頭的地域集中性

“同鄉(xiāng)同業(yè)”型電詐的犯罪者呈現(xiàn)出非常顯著的地域集中現(xiàn)象，這主要是因?yàn)猷l(xiāng)土社會(huì)的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)為犯罪傳播和犯罪組織提供了條件，其中村莊熟人社會(huì)是犯罪傳播的一個(gè)主要空間載體。

首先，村莊熟人社會(huì)內(nèi)的社會(huì)競(jìng)爭為犯罪傳播提供了動(dòng)力機(jī)制。在WC縣的電詐重點(diǎn)村WL村，據(jù)村干部估計(jì)全村至少有10%以上的人口從事過電詐，其中以年齡在20-30歲之間的年輕人為主，占比85%左右。從事電詐的年輕人通常具有以下特征：第一，學(xué)歷較低，一般是初中畢業(yè)，法律意識(shí)淡??；第二，家庭條件較差，家庭收入水平在村莊中處于中等以下水平。可見，參與電詐的主要是村莊中的底層年輕人，他們較早地進(jìn)入全國勞動(dòng)力市場(chǎng)，收入能力較低卻物質(zhì)欲望較高；而底層年輕人雖然與村莊的關(guān)聯(lián)較弱，但是作為家族中的一員，村莊仍然是其意義競(jìng)爭的場(chǎng)所，其參與電詐的一個(gè)重要?jiǎng)訖C(jī)就是為家族爭口氣。WL村是一個(gè)宗族性村莊，主要有黃、李、王三個(gè)姓氏，但各個(gè)姓氏內(nèi)部的認(rèn)同主要集中在五服范圍內(nèi)的小親族，由于缺乏籠罩性的宗族力量來限制村莊內(nèi)部的競(jìng)爭，小親族內(nèi)的小家庭之間、宗族內(nèi)的小親族之間、村莊內(nèi)的不同宗族之間都存在不同程度的社會(huì)競(jìng)爭。村莊社會(huì)競(jìng)爭最主要的一個(gè)標(biāo)的就是“過日子”，誰家的日子過得好，誰家的社會(huì)地位就高；而“過日子”最核心的體現(xiàn)就是經(jīng)濟(jì)收入水平。從事電詐在WL村內(nèi)部已經(jīng)成為一個(gè)公開的秘密，最先從事電詐的年輕人“一夜暴富”，通過買車等炫耀性消費(fèi)行為顯示了自己的經(jīng)濟(jì)實(shí)力并獲得社會(huì)認(rèn)可，對(duì)其他年輕人形成示范效應(yīng)，不斷刺激更多的年輕人加入，最后實(shí)現(xiàn)電詐犯罪在村莊內(nèi)部的“去污名化”。例如，WL村的SXM，男，28歲，沒有結(jié)婚，小學(xué)文化，一年前開始從事電詐，在河南省作案，一年時(shí)間就買了一輛價(jià)值18萬元的越野車，村民看他沒干什么工作，消費(fèi)水平卻很高，都知道他的錢是電詐得來的，但村民以有錢為榮，都認(rèn)為他在村莊中很有面子。

其次，村莊熟人社會(huì)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)為犯罪傳播和犯罪組織提供了組織資源。犯罪行為具有高度的風(fēng)險(xiǎn)性，犯罪的傳播和組織都需要非常高度的社會(huì)信任基礎(chǔ)。電詐犯罪具有一定的行業(yè)進(jìn)入門檻，年輕人要想進(jìn)入這個(gè)行業(yè)，首先需要了解行業(yè)信息，而行業(yè)信息對(duì)于行業(yè)外部的人是高度封閉的。在WL村，電詐犯罪的傳播模式一般是裂變式的，從事電詐必須先加入一個(gè)電詐團(tuán)伙，在了解行業(yè)信息之后再獨(dú)立出來自組團(tuán)伙。而電詐犯罪組織必須建立在高度的社會(huì)信任基礎(chǔ)上，主要是依托血緣、親緣、地緣等地方性關(guān)系組織起來的作坊式小規(guī)模團(tuán)伙。WL村的電詐團(tuán)伙主要是家族式、夫妻式、親友式的，同時(shí)還存在著雇傭式的團(tuán)伙，但是雇傭式的團(tuán)伙內(nèi)部也往往以地緣等社會(huì)關(guān)系為基礎(chǔ)。簡言之，借助于村莊內(nèi)部的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，電詐犯罪大大降低了組織成本和組織風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也促進(jìn)了電詐犯罪沿著社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的就近傳播。

(二)結(jié)果的地域分散性

電詐犯罪具有“隔空”特征，其犯罪實(shí)施成本極低，犯罪分布面非常分散?！巴l(xiāng)同業(yè)”型犯罪并不是新現(xiàn)象，而是很早就已存在，其犯罪形式主要是搶劫、盜竊等，比如國際航班盜竊犯罪集中的信陽羅山縣。電詐犯罪則因?yàn)椴捎昧嘶ヂ?lián)網(wǎng)等新興技術(shù)，呈現(xiàn)出了顯著的時(shí)空互聯(lián)特征。首先，絕大多數(shù)電詐案件都屬于涉案金額較小的小型案件，精準(zhǔn)施騙、長期投入的大型電信詐騙案件只是少數(shù)，大多數(shù)電詐團(tuán)伙采用廣撒網(wǎng)的方式來作案，單次作案金額不高，通過積累達(dá)到較大的詐騙總額。其次，電詐案件的受害者分布非常廣泛，傳統(tǒng)的犯罪形式是接觸式的，雖然犯罪分子可以流竄作案，但是接觸式特征限制了犯罪的空間范圍，而電詐犯罪是非接觸式的，其犯罪實(shí)施不受時(shí)空條件的約束，受害者的分布面也更加廣泛?？傊?，因?yàn)殡娫p犯罪的“隔空”特征，導(dǎo)致了電詐犯罪“案小面廣”的特點(diǎn)。

(三)源頭與結(jié)果的地域跨界

本文的跨界事務(wù)是指超出行政區(qū)邊界的公共事務(wù)。比較常見的跨界事務(wù)是流域治理和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，但是這類跨界事務(wù)具有一個(gè)顯著的特征，即跨越行政邊界的公共事務(wù)自身具有一個(gè)明確的邊界，比如河流的自然邊界和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)邊界。解決邊界明晰的跨界事務(wù)的主要思路是構(gòu)建與跨界事務(wù)邊界相一致的行政合作機(jī)制，在不改變現(xiàn)有行政區(qū)劃格局的情況下，通過建立健全政府之間的橫向協(xié)調(diào)機(jī)制，化解區(qū)際矛盾，構(gòu)筑區(qū)域利益共同體。

“同鄉(xiāng)同業(yè)”型電詐是一種非規(guī)則的跨界事務(wù)。首先，“同鄉(xiāng)同業(yè)”型電詐呈現(xiàn)出跨界特征，從行政邊界來看，它的源頭地和結(jié)果地是錯(cuò)位的，跨越了屬地管理的行政邊界。其次，“同鄉(xiāng)同業(yè)”型電詐作為跨界事務(wù)缺乏明晰的邊界，是一種非規(guī)則的跨界事務(wù)?？缃缌饔蛑卫砗涂缃缃?jīng)濟(jì)治理的邊界都是比較明晰的，盡管其邊界跨越了行政邊界，但是也為構(gòu)建與其邊界相適應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制創(chuàng)造了條件。“同鄉(xiāng)同業(yè)”型電詐的邊界則不明晰，尤其體現(xiàn)在其結(jié)果地是彌散式分布的，因此是一種非規(guī)則性的跨界事務(wù)，這種非規(guī)則性對(duì)有效治理提出了挑戰(zhàn)。

三、常規(guī)治理的局限及其過濾治理功能

(一)常規(guī)治理的分散性與高成本

電詐治理屬于社會(huì)治安的范疇，是公安部門的職能范圍?！巴l(xiāng)同業(yè)”型電詐具有源頭集中性跨界事務(wù)的特征，其源頭地是集中的，但結(jié)果地卻是分散的，二者在空間上是分離的。而公安部門一般按照行政區(qū)域進(jìn)行轄區(qū)屬地管理，電詐案件的偵辦由受害者所在轄區(qū)公安部門負(fù)責(zé)，也就是從分散的結(jié)果地進(jìn)行治理，因此電詐的常規(guī)治理也具有分散性。

由于公安部門對(duì)“同鄉(xiāng)同業(yè)”型電詐的治理是從結(jié)果地推進(jìn)的，而“同鄉(xiāng)同業(yè)”型電詐的源頭地和結(jié)果地在空間上是分離的，因此從結(jié)果地進(jìn)行治理，就會(huì)與集中性源頭地發(fā)生空間上的錯(cuò)位，這會(huì)導(dǎo)致常規(guī)治理的高成本。

首先，常規(guī)治理的空間錯(cuò)位面臨地域協(xié)同難題?！巴l(xiāng)同業(yè)”型電詐是一個(gè)跨地域的有機(jī)犯罪鏈條，而常規(guī)治理只是從犯罪結(jié)果地引入案件進(jìn)行治理，隨著案件偵辦的深入，必然會(huì)牽涉到地域協(xié)同的問題，主要體現(xiàn)在逃犯追捕工作上。公安部門在受理案件以后，通過技術(shù)追蹤能夠定位出犯罪者的身份信息，并且在網(wǎng)上發(fā)布逃犯信息。但是，逃犯追捕的難點(diǎn)在于獲取逃犯的藏匿地點(diǎn)，而逃犯與結(jié)果地沒有任何社會(huì)關(guān)聯(lián)，結(jié)果地公安部門難以獲取逃犯的深度信息；源頭地公安部門則對(duì)于獲取逃犯信息具有優(yōu)勢(shì)，因此逃犯追捕需要源頭地和結(jié)果地公安部門的地域協(xié)同。公安系統(tǒng)內(nèi)部有專門的機(jī)制來應(yīng)對(duì)跨地域案件的協(xié)同問題，即協(xié)查通報(bào)機(jī)制。所謂協(xié)查通報(bào)機(jī)制，指縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件需要異地公安機(jī)關(guān)展開協(xié)作時(shí)，可以按程序發(fā)出辦案協(xié)作函，向異地公安機(jī)關(guān)提出協(xié)助調(diào)查或采取強(qiáng)制措施等協(xié)作要求。但是，“同鄉(xiāng)同業(yè)”型電詐具有“案小面廣”的特征，大多數(shù)都是小型案件，小型案件網(wǎng)上追逃的地域協(xié)同成本與涉案金額不匹配，因此相對(duì)成本較高。

其次，常規(guī)治理的空間錯(cuò)位無法從源頭地減少治理總量。從源頭的角度看，單個(gè)的犯罪團(tuán)伙單次作案就可能會(huì)產(chǎn)生多名受害者，而且多名受害者分布在不同的地域，而長期作案累積的受害者總量和分布范圍是十分廣泛的。如果能夠從源頭上減少犯罪傳播，就能減少犯罪團(tuán)伙的數(shù)量，進(jìn)而減少電詐犯罪的治理總量。但是，常規(guī)治理是從結(jié)果地進(jìn)行治理的，與源頭地存在空間錯(cuò)位，無法減少源頭地的犯罪傳播，進(jìn)而減少治理總量?！鞍感∶鎻V”的電詐案件給全國各地的公安機(jī)關(guān)造成了非常大的治理壓力，從結(jié)果地進(jìn)行治理將面臨高昂的治理成本。

在實(shí)踐中，受限于常規(guī)治理的高成本，公安機(jī)關(guān)的電詐治理往往采取“抓大放小”的策略，這樣就產(chǎn)生了小型案件的權(quán)力真空地帶，治理效果受限。大型案件的受害者損失金額較高，新聞效應(yīng)高，容易引起社會(huì)關(guān)注，對(duì)公安機(jī)關(guān)產(chǎn)生的治理壓力強(qiáng)；同時(shí)，對(duì)于大型案件，公安機(jī)關(guān)也便于以專案組的形式集中資源進(jìn)行偵辦，資源投入的產(chǎn)出比較高。對(duì)于小型案件，公安機(jī)關(guān)在接到受害者報(bào)案以后，可能會(huì)因?yàn)閾p失金額較小而不予立案，或者立案以后偵辦到一定階段需要異地協(xié)同時(shí)，因人手不足而無法跟進(jìn)，所以小型案件一般都處于積壓擱置的狀態(tài)。小型案件的受害者一般是老人、學(xué)生等弱勢(shì)群體，案件金額小卻對(duì)家庭影響大，而且小型案件的分布非常廣泛，民眾對(duì)電詐治理效果的感知更強(qiáng)，因此小型案件對(duì)社會(huì)秩序的破壞性更大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2011年到2015年全國電信詐騙案件數(shù)量從10萬件飆升至60萬件；由于犯罪嫌疑人跨區(qū)域作案的原因，公安機(jī)關(guān)的破案率較低?？傊⌒桶讣卫淼檬欠癯晒Q定了電詐犯罪治理得是否成功，而常規(guī)治理在小型案件的治理上存在局限。

(二)常規(guī)治理的過濾治理功能

常規(guī)治理的結(jié)果地治理和集中源頭地的空間錯(cuò)位是導(dǎo)致治理高成本的一個(gè)重要因素。換言之，“同鄉(xiāng)同業(yè)”型電詐源頭集中性跨界事務(wù)的屬性對(duì)常規(guī)治理提出了挑戰(zhàn)，其非規(guī)則性是造成常規(guī)治理局限的重要原因。源頭集中性跨界事務(wù)缺乏明晰的邊界，因此難以構(gòu)建與其邊界相一致的穩(wěn)定的常規(guī)治理機(jī)制，只能由各地的公安機(jī)關(guān)進(jìn)行分散治理，而跨界的特征又導(dǎo)致常規(guī)治理的高成本，使得常規(guī)治理存在局限。

常規(guī)治理雖然陷入失效困境，但卻并不是完全無效的，而是作為治理過程的一個(gè)階段而存在。常規(guī)治理在這里具有一個(gè)非常重要的功能，即過濾功能，將非規(guī)則事務(wù)過濾出來，為下一階段運(yùn)動(dòng)式治理的啟動(dòng)奠定基礎(chǔ)?！巴l(xiāng)同業(yè)”型電詐作為源頭集中性跨界事務(wù)的屬性并不是一開始就呈現(xiàn)出來，對(duì)于公安部門而言，這種屬性本身是在常規(guī)治理的基礎(chǔ)上才得以清晰認(rèn)知。對(duì)于源頭地的公安部門而言，屬地范圍內(nèi)的電詐泛濫現(xiàn)象必然是知悉的，但源頭地公安部門不是電詐的治理責(zé)任主體，因此缺少治理的動(dòng)力；而對(duì)于全國各地的結(jié)果地公安部門而言，處于分散治理的狀況，也無法站在全局認(rèn)識(shí)到電詐犯罪的發(fā)生學(xué)特征。但是，各地公安部門的分散治理積累了必要的電詐犯罪的源頭信息，這些信息在公安系統(tǒng)內(nèi)部經(jīng)過逐級(jí)匯總最后到達(dá)公安部。公安部作為電詐治理的最高“條條”部門，對(duì)全國電詐犯罪的信息進(jìn)行匯總分析，才能夠發(fā)現(xiàn)電詐犯罪源頭地集中的發(fā)生學(xué)特征?？梢姡m然常規(guī)治理本身的效率較低，但是卻必須經(jīng)過常規(guī)治理才能把電詐犯罪源頭地集中的地區(qū)過濾出來，進(jìn)而為下一步的運(yùn)動(dòng)式治理創(chuàng)造條件。

四、常規(guī)治理和運(yùn)動(dòng)式治理的雙層治理

(一)運(yùn)動(dòng)式治理的對(duì)位治理

2016年，山東大學(xué)生徐玉玉被電信詐騙騙取9000元學(xué)費(fèi)而自殺，引發(fā)全社會(huì)震動(dòng)。從受騙金額來看，“徐玉玉案”只有9000元，是一個(gè)小型案件，但也正是小型案件才會(huì)更加凸顯出了政府治理的薄弱環(huán)節(jié)，而“徐玉玉案”因?yàn)槭芎φ叩淖詺⒁鹑鐣?huì)對(duì)電詐犯罪的關(guān)注和不滿，政府的治理壓力也隨之增大。

“徐玉玉案”之后，政府加大了對(duì)電詐犯罪的治理力度。為了解決小型電詐案件治理成本高的問題，公安部牽頭的電詐治理部際會(huì)議采取掛牌督辦的方式，對(duì)電詐犯罪傳播較為突出的重點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行集中治理。公安部以縣為單位，首批確定了11個(gè)電詐犯罪重點(diǎn)地區(qū)，其中包括XC縣。掛牌督辦的主體是公安部，掛牌督辦的對(duì)象是重點(diǎn)縣的地方政府，而非公安部門，也即重點(diǎn)縣的黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)首要責(zé)任，督辦的目標(biāo)是重點(diǎn)縣的電詐犯罪發(fā)生率明顯下降直至基本清零，公安部驗(yàn)收合格之后才予以摘牌。政治注意力的分配是運(yùn)動(dòng)式治理啟動(dòng)的重要條件，而公安部對(duì)重點(diǎn)地區(qū)的督辦給予地方政府強(qiáng)大的政治壓力，使電詐治理成為縣域內(nèi)的中心工作，在中心工作模式下，重點(diǎn)縣的政治注意力向電詐治理集中。

XC縣在成為掛牌督辦重點(diǎn)縣以后，縣委縣政府高度重視電詐治理工作，在全縣啟動(dòng)了百日攻堅(jiān)行動(dòng)，形成了電詐治理的高壓氛圍。在運(yùn)動(dòng)式治理中，電詐治理不再單純由公安部門專門負(fù)責(zé)，而是所有與之相關(guān)的部門都被動(dòng)員起來參與其中，尤其是村干部也參與進(jìn)來，形成了“專群結(jié)合”的治理模式。XC縣出臺(tái)了電詐治理的責(zé)任捆綁制，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所所長共同對(duì)轄區(qū)內(nèi)的電詐治理負(fù)責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作壓力進(jìn)一步傳遞到村干部一級(jí)，電詐治理因此成為村干部的主要工作。村干部在電詐治理中主要做群眾動(dòng)員工作，具體有以下兩項(xiàng)：一是配合公安機(jī)關(guān)發(fā)掘線索，勸說在逃人員自首；二是對(duì)群眾進(jìn)行宣傳教育，改變?nèi)罕妼?duì)電詐犯罪的“去污名化”認(rèn)知。“專群結(jié)合”的運(yùn)動(dòng)式治理取得了顯著的成效：第一，網(wǎng)上逃犯基本清空，共抓獲188名XC籍逃犯，只剩4人在逃；第二，前科人員基本收手，本縣境內(nèi)從事電詐的基本上都已收手；第三，犯罪輸出得到有效遏制，全國公安機(jī)關(guān)抓獲的XC籍電詐嫌疑人同比下降22.1%。

運(yùn)動(dòng)式治理雖然是在縣級(jí)層面展開，但是治理壓力卻來自公安部的重點(diǎn)督辦，因此從全國層面來看，各重點(diǎn)縣的運(yùn)動(dòng)式治理實(shí)際上是公安部對(duì)重點(diǎn)縣的運(yùn)動(dòng)式治理。運(yùn)動(dòng)式治理之所以能夠取得顯著效果，根本原因在于它能夠適應(yīng)“同鄉(xiāng)同業(yè)”型電詐源頭地集中的特征，通過確立犯罪者戶籍屬地管理的原則，落實(shí)源頭地地方政府的治理責(zé)任，實(shí)現(xiàn)治理主體與治理對(duì)象的對(duì)位治理。具體而言，運(yùn)動(dòng)式治理的對(duì)位治理的有效性體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

對(duì)于存量的電詐案件，前期由各地的公安機(jī)關(guān)根據(jù)轄區(qū)屬地原則負(fù)責(zé)偵辦，在偵辦到追捕逃犯環(huán)節(jié)之后，因?yàn)榈赜騾f(xié)同成本高而治理效率較低。而電詐重點(diǎn)縣的對(duì)位治理由本地公安部門對(duì)本地戶籍逃犯進(jìn)行追逃，在追逃成功后移交給各地公安機(jī)關(guān)，解決了常規(guī)治理的地域協(xié)同問題。更重要的是，電詐重點(diǎn)縣的對(duì)位治理還能夠通過群眾動(dòng)員勸說在逃人員自首，大大降低了逃犯追捕的成本。

WC縣發(fā)動(dòng)村干部參與逃犯的追捕工作，通過村干部勸說逃犯自首或者獲取其逃匿信息。村干部長期生活在村莊熟人社會(huì)中，對(duì)村民的情況非常了解，能夠獲得更具體的信息，同時(shí)更易獲得村民的信任，做工作也更有效。犯罪嫌疑人潛逃之后，公安部門很難確定其具體位置，通過村干部上門做其父母的工作，只要擊潰父母的心理防線，嫌疑人的位置自然能夠獲取。例如，WL村的YXN是25歲的未婚男青年，因?yàn)殡娫p犯罪被網(wǎng)上追逃，藏匿在家，村干部得知后上門做工作。嫌疑人和父母都有僥幸心理，工作很不好做，村干部去了三四次，逐漸拉近距離，最后成功動(dòng)員其主動(dòng)投案自首。

由于電詐犯罪具有“案小面廣”的特征，發(fā)案數(shù)量較大且分布非常分散，因此治理總量非常大。而電詐重點(diǎn)縣的對(duì)位治理是從源頭地展開治理，能夠通過深度的社會(huì)動(dòng)員，對(duì)電詐犯罪傳播的深層社會(huì)土壤進(jìn)行清理，從源頭上減少電詐案件的增量，減輕政府的治理壓力。村莊熟人社會(huì)是“同鄉(xiāng)同業(yè)”型電詐傳播的一個(gè)重要場(chǎng)域，電詐治理的核心在于消除村莊內(nèi)部對(duì)于電詐犯罪的“去污名化”認(rèn)知，將電詐犯罪“再污名化”。

WC縣通過公安部門和村級(jí)組織聯(lián)合舉辦的電詐聲討會(huì)在村莊內(nèi)部形成電詐治理的高壓氛圍，進(jìn)而消除村民從事電詐的僥幸心理。聲討會(huì)由村干部主持，由民警宣傳電詐的危害和國家的相關(guān)政策，對(duì)電詐這種行為展開批判，聲討會(huì)的參與者主要是黨員和村民代表以及在村的其他村民。聲討會(huì)的作用在于造勢(shì)，它從價(jià)值上對(duì)電詐行為進(jìn)行否定并借助國家力量展開批判，樹立正氣，壓倒邪氣。同時(shí)，聲討會(huì)利用熟人社會(huì)口口相傳的信息傳播方式，將政策壓力轉(zhuǎn)變?yōu)榱舜迩f輿論。電詐犯罪者的炫耀性消費(fèi)擾亂了社會(huì)風(fēng)氣，本分勞動(dòng)掙錢的村民在村莊內(nèi)部被邊緣化，因此心懷怨氣。政府出手打擊電詐，能夠迎合處于沉默狀態(tài)的本分勞動(dòng)掙錢的群眾的心理，獲得輿論支持，村莊內(nèi)的輿論主導(dǎo)權(quán)就會(huì)從電詐者手中重新轉(zhuǎn)移到多數(shù)群眾手中。這樣一來，想要加入電詐的不敢加入了，已經(jīng)加入的也及時(shí)收手了。例如，WL村原村主任的兒子曾經(jīng)從事電詐，被查獲以后，村主任被免職。這件事在村莊內(nèi)形成了很強(qiáng)的示范效應(yīng)，村民看到國家是“動(dòng)了真格”打擊電詐，有效打擊了村民的僥幸心理。

(二)縱向協(xié)同的雙層治理

從全國層面來看，對(duì)于“同鄉(xiāng)同業(yè)”型電詐的治理，經(jīng)過了常規(guī)治理和運(yùn)動(dòng)式治理兩個(gè)階段。常規(guī)治理由受害者所在地的公安部門進(jìn)行分散治理，由于與電詐源頭地的空間錯(cuò)位面臨著高昂的治理成本，治理成效較低。而后期的運(yùn)動(dòng)式治理則是針對(duì)“同鄉(xiāng)同業(yè)”型電詐的源頭地集中的特征進(jìn)行集中治理，有利于實(shí)現(xiàn)治理資源的高效配置。

常規(guī)治理和運(yùn)動(dòng)式治理不僅是整個(gè)治理過程的兩個(gè)階段，更是兩個(gè)不同層次的治理，可以分別稱之為過濾層和補(bǔ)充層的治理。常規(guī)治理的治理效率雖然較低，但是卻能夠通過治理的量的積累，將不規(guī)則的公共事務(wù)過濾出來，因此可以稱之為過濾層。而運(yùn)動(dòng)式治理則能夠針對(duì)常規(guī)治理過濾出的不規(guī)則事務(wù)特征，靈活地進(jìn)行適應(yīng)性治理，具有補(bǔ)充治理的特征，因此可以稱之為補(bǔ)充層。兩者形成了雙層治理的有機(jī)整體。

在雙層治理格局中，常規(guī)治理和運(yùn)動(dòng)式治理之間是縱向協(xié)同的關(guān)系。首先，常規(guī)治理和運(yùn)動(dòng)式治理各有其不可替代的獨(dú)立價(jià)值。在源頭集中性跨界事務(wù)的治理中，運(yùn)動(dòng)式治理因其靈活性能夠更好地適應(yīng)不規(guī)則事務(wù)的特征，具有更高的治理效率，但是，這并不意味著常規(guī)治理的局限是運(yùn)動(dòng)式治理的發(fā)生原因，二者并不存在因果關(guān)系。運(yùn)動(dòng)式治理的出現(xiàn)并不是在常規(guī)治理能力不足的情況下對(duì)常規(guī)治理的一種權(quán)宜性替代，而是具有自己脫離于常規(guī)治理的獨(dú)立價(jià)值，常規(guī)治理的加強(qiáng)并不會(huì)導(dǎo)致運(yùn)動(dòng)式治理的消失。由此可見，提升常規(guī)治理能力與運(yùn)動(dòng)式治理可以同時(shí)出現(xiàn)，二者并不存在張力。其次，常規(guī)治理和運(yùn)動(dòng)式治理具有互補(bǔ)性，這正是二者得以相互協(xié)同的基礎(chǔ)所在。常規(guī)治理的權(quán)責(zé)邊界是固定的，它與治理事務(wù)的規(guī)則性相對(duì)應(yīng)，這種對(duì)應(yīng)性有助于常規(guī)治理建立理性化的治理程式，從而保障治理的穩(wěn)定性和高效率；但是，常規(guī)治理的權(quán)責(zé)固定性使其在面對(duì)不規(guī)則事務(wù)時(shí)，比如“同鄉(xiāng)同業(yè)型”電詐的源頭集中性跨界事務(wù)，就容易發(fā)生錯(cuò)位，因此存在局限性。而運(yùn)動(dòng)式治理的一個(gè)重要特征就是其權(quán)責(zé)邊界是臨時(shí)的，不存在權(quán)責(zé)主體與治理事務(wù)之間的對(duì)應(yīng)性，因此可以根據(jù)事務(wù)本身的不規(guī)則性靈活地構(gòu)建與之對(duì)位的權(quán)責(zé)主體和治理機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)不規(guī)則事務(wù)的高效治理；但是，運(yùn)動(dòng)式治理最大的局限也是其臨時(shí)性，這導(dǎo)致其治理效果無法長期持續(xù)，然而卻可以形成對(duì)常規(guī)治理的補(bǔ)充。由此可見，常規(guī)治理具有常規(guī)性和固定性的特征，而運(yùn)動(dòng)式治理具有靈活性和臨時(shí)性的特征，二者正好可以形成有效互補(bǔ)。最后，常規(guī)治理和運(yùn)動(dòng)式治理是“縱向”的協(xié)同關(guān)系，二者的相互協(xié)同具有縱向的遞進(jìn)性。運(yùn)動(dòng)式治理不能獨(dú)立發(fā)揮作用，而是必須在常規(guī)治理的基礎(chǔ)上發(fā)揮作用，常規(guī)治理局限的暴露需要一個(gè)過程，這個(gè)暴露的過程同時(shí)也能夠?qū)⒉灰?guī)則事務(wù)過濾出來，使之進(jìn)入到?jīng)Q策者的視野中來，進(jìn)而觸發(fā)與之更匹配的運(yùn)動(dòng)式治理，若沒有常規(guī)治理的前期治理，需要進(jìn)入到運(yùn)動(dòng)式治理議程的事務(wù)也無法被篩選出來。

五、結(jié)論與討論

本文通過對(duì)一種特殊的犯罪類型“同鄉(xiāng)同業(yè)”型電詐的研究，從公共事務(wù)屬性的角度出發(fā)，重新討論了常規(guī)治理和運(yùn)動(dòng)式治理之間的關(guān)系。認(rèn)為常規(guī)治理和運(yùn)動(dòng)式治理之間是既具有各自獨(dú)立價(jià)值同時(shí)也具有互補(bǔ)性和遞進(jìn)性的縱向協(xié)同關(guān)系?！巴l(xiāng)同業(yè)”型電詐具有源頭集中性跨界事務(wù)的特征，具體表現(xiàn)為三點(diǎn)：源頭的地域集中性、結(jié)果的地域分散性、源頭和結(jié)果的地域跨界。相較于流域治理和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化等分布學(xué)意義上的跨界事務(wù)，“同鄉(xiāng)同業(yè)”型電詐是發(fā)生學(xué)意義上的跨界事務(wù)，它雖然分散發(fā)生在全國各地，卻可以溯源到同一個(gè)地方，缺乏分布學(xué)意義上的跨界邊界，所以是一種非規(guī)則的跨界事務(wù)。常規(guī)治理從結(jié)果地入手展開，存在結(jié)果地治理和集中性源頭地的空間錯(cuò)位，導(dǎo)致治理的高成本，使得常規(guī)治理存在局限，尤其是對(duì)小型案件的治理效率較低。而由公安部進(jìn)行全國統(tǒng)籌，對(duì)電詐犯罪集中的源頭地進(jìn)行掛牌督辦，將源頭地的地方政府納入治理主體中，由此啟動(dòng)了對(duì)重點(diǎn)地區(qū)的運(yùn)動(dòng)式治理。對(duì)源頭地的運(yùn)動(dòng)式治理緣于源頭地集中的特征，從集中的一端展開治理，有利于治理資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)了治理主體和治理對(duì)象的對(duì)位治理，大大提高了治理效率。常規(guī)治理和運(yùn)動(dòng)式治理形成了過濾層和補(bǔ)充層的雙層治理格局：常規(guī)治理作為過濾層為補(bǔ)充層奠定基礎(chǔ)，運(yùn)動(dòng)式治理作為補(bǔ)充層彌補(bǔ)過濾層的不足。

需要說明的是，本文雖然指出運(yùn)動(dòng)式治理對(duì)于“同鄉(xiāng)同業(yè)”型電詐的治理具有適用性，但是，電詐犯罪卻無法通過運(yùn)動(dòng)式治理得到根治。電詐犯罪的根治需要構(gòu)建一個(gè)立法、金融、電信、公安等機(jī)構(gòu)和部門相互協(xié)同的立體體系，最終還是要通過常規(guī)治理自身的轉(zhuǎn)型來根治，其他國家的電詐犯罪都是通過立法等手段得以根治的，而中國電詐治理的明顯成效也是來自公安部門和其他部門的整體治理。但是，對(duì)于“同鄉(xiāng)同業(yè)”型電詐犯罪，運(yùn)動(dòng)式治理具有靈活性優(yōu)勢(shì)，常規(guī)治理意義上的源頭治理和運(yùn)動(dòng)式治理意義上的源頭地治理可以并存，并不矛盾。

本文對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理的理解主要是著眼于以“同鄉(xiāng)同業(yè)”型電詐為代表的非規(guī)則公共事務(wù)，而實(shí)際上，運(yùn)動(dòng)式治理的發(fā)生范圍是非常廣泛的，電詐發(fā)生機(jī)制只是其中的一種類型。因此，“雙層治理”解釋框架的解釋范圍是有局限的，但同時(shí)也認(rèn)為，只有在對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理的類型化認(rèn)知基礎(chǔ)上，才可能提煉出具有廣泛解釋力的理論框架。