鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村審計(jì)困境及對(duì)策研究

練嘉奇，鄭雪玲

（廣東技術(shù)師范大學(xué)， 廣東 廣州 510665）

一、引言

近年來，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，各省實(shí)施了全面的農(nóng)村建設(shè)計(jì)劃，開展鄉(xiāng)村建設(shè)工作，提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，全面深化農(nóng)村改革。鄉(xiāng)村振興離不開國(guó)家的大力支持，戰(zhàn)略的實(shí)施使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)飛躍式的發(fā)展，積累了大量資金。但目前我國(guó)的農(nóng)村審計(jì)工作較為薄弱，缺乏對(duì)財(cái)務(wù)資金和項(xiàng)目的有效監(jiān)督，沒有專業(yè)的審計(jì)監(jiān)督，容易造成財(cái)務(wù)的混亂，導(dǎo)致戰(zhàn)略工作不能完成，制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增加農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的不穩(wěn)定因素。因此，現(xiàn)階段迫切需要解決農(nóng)村審計(jì)工作中存在的各種問題，以推動(dòng)農(nóng)村整體發(fā)展，確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實(shí)施。

二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村審計(jì)現(xiàn)狀

近年來，由于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)程的不斷加快，國(guó)家加大了對(duì)農(nóng)村發(fā)展資金投入力度。由圖1 可知，從2010 年開始，全國(guó)財(cái)政涉農(nóng)總支出大幅增加，到2019 年已達(dá)22330.46 億元。目前我國(guó)農(nóng)村生活環(huán)境、管理方式較為落后，容易造成會(huì)計(jì)記賬混亂，財(cái)務(wù)資料不易保存，審計(jì)檔案丟失等問題。對(duì)于如此龐大的資金數(shù)額，如何管理成為了農(nóng)村財(cái)政部門的重點(diǎn)與難點(diǎn)，也對(duì)農(nóng)村審計(jì)工作提出了更高的要求。

圖1 2010-2019 年全國(guó)財(cái)政涉農(nóng)總支出

農(nóng)村審計(jì)更加依賴于審計(jì)人員的專業(yè)操作，但由于農(nóng)村審計(jì)專業(yè)人員的缺乏，加之農(nóng)村審計(jì)制度的不完善、審計(jì)理念的落后，使得農(nóng)村審計(jì)主要采用事后審計(jì)的方式，導(dǎo)致難以實(shí)現(xiàn)其真實(shí)性和有效性。在現(xiàn)實(shí)的農(nóng)村審計(jì)工作中，最常見的模式是購(gòu)買社會(huì)審計(jì)來彌補(bǔ)國(guó)家審計(jì)的不足，但社會(huì)審計(jì)人員對(duì)農(nóng)村審計(jì)業(yè)務(wù)不熟悉，導(dǎo)致審計(jì)的內(nèi)容被局限在簡(jiǎn)單的財(cái)務(wù)報(bào)表和財(cái)務(wù)行為中。同時(shí)由于農(nóng)村地區(qū)技術(shù)和資源受限，財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)無(wú)法做到在整個(gè)農(nóng)村地區(qū)互通，加上農(nóng)村資金的流動(dòng)性強(qiáng)，審計(jì)面臨著復(fù)雜性，導(dǎo)致整個(gè)審計(jì)工作處于形式化。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村審計(jì)困境

在鄉(xiāng)村振興的背景下，大量國(guó)家援助資金的匯入，需要審計(jì)的內(nèi)容就更多。一旦審計(jì)失去有效性和真實(shí)性，農(nóng)村建設(shè)就得不到保障，而造成農(nóng)村審計(jì)存在諸多困境的根本原因是對(duì)農(nóng)村審計(jì)的重視程度低。

(一)審計(jì)制度不完善，審計(jì)理念相對(duì)滯后

現(xiàn)行的《審計(jì)法》并未對(duì)農(nóng)村審計(jì)工作進(jìn)行明確規(guī)定，目前農(nóng)村審計(jì)工作主要依據(jù)的是《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)條例》《農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)審計(jì)辦法》等相關(guān)條例進(jìn)行工作，在法律層面上缺乏統(tǒng)籌性。由于沒有針對(duì)性的法律依據(jù)，在審計(jì)工作中發(fā)現(xiàn)的一些較為嚴(yán)重的財(cái)務(wù)問題，也只能給予違規(guī)人員警告處分或者行政處罰，沒有實(shí)質(zhì)性的效果，難以抑制此類事情的再次發(fā)生，這也會(huì)給審計(jì)工作帶來困難。

農(nóng)村審計(jì)人員主要是通過對(duì)有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的完成情況和會(huì)計(jì)資料進(jìn)行審計(jì)，編制工作底稿，這種工作模式缺乏時(shí)效性，缺乏對(duì)計(jì)劃的全過程實(shí)施動(dòng)態(tài)審計(jì)。由于農(nóng)村審計(jì)人員理念的滯后，缺乏政策跟蹤審計(jì)理念，沒有良好的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，導(dǎo)致高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田存在非農(nóng)化或者荒廢的現(xiàn)象，挪用財(cái)政資金，重復(fù)或虛報(bào)申報(bào)工程量套取財(cái)政資金等問題沒有被及時(shí)地發(fā)現(xiàn)。加上大部分農(nóng)村審計(jì)部門缺乏及時(shí)將審計(jì)結(jié)果公開的意識(shí)，在審計(jì)工作過程中基本只采用事后審計(jì)，影響對(duì)資金管理的有效監(jiān)督，導(dǎo)致違法違規(guī)的問題出現(xiàn)，同樣的問題連年出現(xiàn)，不能從實(shí)質(zhì)上解決根本問題，無(wú)法使資金得到充分利用，難以最大程度保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。

(二)審計(jì)工作劇增，復(fù)合型審計(jì)人才缺乏

隨著大數(shù)據(jù)與農(nóng)村審計(jì)的不斷結(jié)合，審計(jì)全覆蓋的不斷加快，審計(jì)任務(wù)的劇增對(duì)于審計(jì)人員的專業(yè)性提出了更高的要求。然而，在實(shí)際工作中，往往出現(xiàn)審計(jì)人員和審計(jì)人才缺乏的現(xiàn)象。一方面，部分地區(qū)農(nóng)村審計(jì)人員的數(shù)量低于審計(jì)工作所需的數(shù)量，審計(jì)人員承擔(dān)著大量復(fù)雜且瑣碎的工作，這種高強(qiáng)度的工作模式更容易導(dǎo)致審計(jì)工作過程的形式化。另一方面，多數(shù)審計(jì)人員的專業(yè)背景以審計(jì)、財(cái)務(wù)為主，缺乏專業(yè)的計(jì)算機(jī)能力和數(shù)據(jù)處理能力。面對(duì)大數(shù)據(jù)以及云計(jì)算時(shí)代的到來，普通審計(jì)人員難以適應(yīng)，他們的技術(shù)水平難以勝任復(fù)雜的審計(jì)項(xiàng)目。因此，依賴于傳統(tǒng)的審計(jì)方式已經(jīng)難以滿足現(xiàn)代審計(jì)的需求，這也使得農(nóng)村審計(jì)工作缺乏應(yīng)有的有效性。

(三)審計(jì)監(jiān)管缺乏獨(dú)立性

《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)條例》中指出農(nóng)村經(jīng)濟(jì)審計(jì)監(jiān)督主要采用內(nèi)部審計(jì)模式，即一部分由農(nóng)村經(jīng)濟(jì)審計(jì)部門管理，另一部分由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府管理。農(nóng)村審計(jì)是由政府授權(quán)的內(nèi)部審計(jì)，區(qū)別于國(guó)家審計(jì)和社會(huì)審計(jì)。具體審計(jì)工作主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站或者政府審計(jì)科負(fù)責(zé)，在完成日常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)工作的同時(shí)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)行審計(jì)。在實(shí)際工作中，存在審計(jì)人員由財(cái)務(wù)人員兼任，或由經(jīng)管站內(nèi)下設(shè)審計(jì)科，專門負(fù)責(zé)審計(jì)監(jiān)督工作的現(xiàn)象。審計(jì)部門在業(yè)務(wù)上受本級(jí)政府以及經(jīng)管部門的領(lǐng)導(dǎo)，很難擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干預(yù)。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級(jí)部門發(fā)生利益沖突時(shí)，可能會(huì)導(dǎo)致審計(jì)工作的失真。在這種情況下，審計(jì)監(jiān)管的獨(dú)立性會(huì)受到影響，農(nóng)村審計(jì)結(jié)果也將失去公信力和真實(shí)性。這不僅是審計(jì)資源的浪費(fèi)，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略前進(jìn)的阻礙。

(四)未實(shí)現(xiàn)審計(jì)工作全覆蓋

各省在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中實(shí)施的審計(jì)工作計(jì)劃，主要是根據(jù)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的專項(xiàng)審計(jì)計(jì)劃或本級(jí)人民政府委托的干部經(jīng)濟(jì)任期責(zé)任審計(jì)制定的，存在多年一審或從未審計(jì)的情況，造成諸多審計(jì)死角、空白點(diǎn)，不利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略工作的開展。多年一審使得項(xiàng)目沒有得到及時(shí)、有效地審計(jì)監(jiān)督。其次，農(nóng)村資金種類多，涉及項(xiàng)目多，實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋難度較大，由于農(nóng)村還未有統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺(tái)，審計(jì)所需的數(shù)據(jù)分散在各個(gè)職能部門，存在時(shí)間與空間上的誤差，導(dǎo)致數(shù)據(jù)很可能存在質(zhì)量問題，從而使得數(shù)據(jù)的真實(shí)性大打折扣，難以實(shí)現(xiàn)高效的審計(jì)監(jiān)督。

四、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村審計(jì)發(fā)展對(duì)策

結(jié)合當(dāng)今農(nóng)村審計(jì)工作的現(xiàn)狀，目前最突出的問題在于審計(jì)制度的不完善，審計(jì)理念的滯后性以及復(fù)合型人才的缺乏。高效、精準(zhǔn)的農(nóng)村審計(jì)需更加重視審計(jì)工作的專業(yè)性，從而對(duì)審計(jì)人才和審計(jì)方法提出了更高的要求。

(一)完善農(nóng)村審計(jì)制度

1.落實(shí)主體責(zé)任，保證資金有效利用

農(nóng)村審計(jì)工作的合理性依賴于國(guó)家的統(tǒng)籌規(guī)劃，其中健全完善的審計(jì)制度起到至關(guān)重要的作用。指導(dǎo)性的審計(jì)制度不僅是農(nóng)村審計(jì)工作的標(biāo)準(zhǔn)，也是審計(jì)監(jiān)督的有力保證。完善的審計(jì)制度是涉農(nóng)資金得到妥善的保護(hù)和合理利用的支持。主體責(zé)任的落實(shí)有助于提高農(nóng)村審計(jì)的權(quán)威性，農(nóng)村財(cái)務(wù)支出的隨意及不合理將逐步改善，資金挪用、重復(fù)套取資金的現(xiàn)象將會(huì)得到有效控制，審計(jì)工作也會(huì)得到有效地開展。完善統(tǒng)一的審計(jì)制度可以落實(shí)責(zé)任人員的責(zé)任，加大處罰力度，“有法可依”使得審計(jì)人員在審計(jì)工作中能夠放開手腳，對(duì)存在的審計(jì)問題能夠進(jìn)行嚴(yán)厲的查處，防止責(zé)任人員責(zé)任逃脫。

2.助力財(cái)務(wù)優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控制度健全

合理的審計(jì)制度可以優(yōu)化農(nóng)村財(cái)務(wù)工作制度，做到“事前有審批，事中有監(jiān)管，事后有審計(jì)”，保證涉農(nóng)資金支出的合理性。完善的審計(jì)制度對(duì)建立和健全內(nèi)部控制制度有著重要意義，在實(shí)際工作中存在部分地區(qū)尚未建立內(nèi)部控制制度，或者雖有完善的內(nèi)部控制制度，但在實(shí)施中卻與制度大相徑庭的現(xiàn)象。農(nóng)村審計(jì)能夠幫助相關(guān)部門建立健全內(nèi)部控制制度，讓單位能夠接受審計(jì)的監(jiān)督，找出財(cái)務(wù)管理中存在的問題，并完成整改。

(二)轉(zhuǎn)變農(nóng)村審計(jì)理念

1.構(gòu)建“政策跟蹤審計(jì)”新常態(tài)架構(gòu)

要將政策跟蹤審計(jì)作為農(nóng)村審計(jì)工作的常態(tài)。政策跟蹤審計(jì)是指審計(jì)人員對(duì)于國(guó)家政策的實(shí)施以及相關(guān)資金的分配、利用、管理的相關(guān)情況，在一段相對(duì)長(zhǎng)的時(shí)間里持續(xù)展開審計(jì)監(jiān)督工作。這就要求農(nóng)村審計(jì)部門將農(nóng)村審計(jì)的重點(diǎn)從傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)轉(zhuǎn)向跟蹤審計(jì)國(guó)家重大政策的落實(shí)以及涉農(nóng)資金的使用情況，審計(jì)目標(biāo)從注重發(fā)現(xiàn)問題轉(zhuǎn)向提出問題、監(jiān)督問題，從檢查項(xiàng)目的完成情況到全程監(jiān)督項(xiàng)目推進(jìn)情況，審計(jì)方法從傳統(tǒng)的查賬方式轉(zhuǎn)向現(xiàn)場(chǎng)的跟蹤落實(shí)審計(jì)、數(shù)據(jù)分析等綜合工作。

2.推動(dòng)農(nóng)村審計(jì)工作全覆蓋

《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》提出審計(jì)機(jī)關(guān)要對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)理責(zé)任履行情況、國(guó)有資源等實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋要求。這就要求審計(jì)人員需加強(qiáng)實(shí)地調(diào)查及研究，緊盯戰(zhàn)略實(shí)施過程中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，統(tǒng)籌性的、有規(guī)劃的、分階段的確定審計(jì)計(jì)劃，消除審計(jì)盲區(qū)同時(shí)突出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的審計(jì)重點(diǎn)，結(jié)合農(nóng)村的實(shí)際情況，圍繞農(nóng)村審計(jì)過去的重難點(diǎn)，合理安排審計(jì)工作。

3.樹立從微觀到宏觀的審計(jì)理念

將審計(jì)理念的高度上升到宏觀層面，不再將“審計(jì)當(dāng)成審計(jì)”，將審計(jì)從查賬、發(fā)現(xiàn)問題轉(zhuǎn)向?yàn)楸O(jiān)督問題，著眼大局，找出農(nóng)村審計(jì)問題的共性，實(shí)現(xiàn)從單一到整體，引導(dǎo)審計(jì)人員走出思維定式，宏觀地對(duì)農(nóng)村的重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出建議，提供風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避及實(shí)施上建議，將農(nóng)村審計(jì)當(dāng)成推動(dòng)鄉(xiāng)村振興發(fā)展的動(dòng)力。

(三)加大農(nóng)村審計(jì)隊(duì)伍培養(yǎng)力度

1.增加農(nóng)村審計(jì)人員培訓(xùn)投入

審計(jì)工作的開展依賴于審計(jì)人員，農(nóng)村審計(jì)工作優(yōu)化的關(guān)鍵在于培養(yǎng)高水平的農(nóng)村審計(jì)人員，農(nóng)村審計(jì)人員的培養(yǎng)關(guān)鍵在于根據(jù)國(guó)家對(duì)審計(jì)人員的標(biāo)準(zhǔn)來制定合理、有效的人才培養(yǎng)方案。因此，需增加農(nóng)村審計(jì)業(yè)務(wù)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的投入，科學(xué)編制審計(jì)培訓(xùn)計(jì)劃，合理編制審計(jì)培訓(xùn)費(fèi)預(yù)算，切實(shí)保障業(yè)務(wù)培訓(xùn)費(fèi)專款專用，嚴(yán)格控制經(jīng)費(fèi)預(yù)算。

2.培養(yǎng)一專多能的復(fù)合型審計(jì)人才

目前我國(guó)復(fù)合型農(nóng)村審計(jì)人員偏少，無(wú)法滿足新時(shí)代農(nóng)村審計(jì)工作的需要，不能完成大數(shù)據(jù)背景下復(fù)雜的審計(jì)任務(wù)。農(nóng)村審計(jì)是一項(xiàng)需要專業(yè)技能和業(yè)務(wù)能力的工作，要想做好審計(jì)工作，不僅需要財(cái)務(wù)、審計(jì)專業(yè)知識(shí)扎實(shí)的專業(yè)人才，更需要能夠滿足多類型審計(jì)需要的人才，例如醫(yī)療系統(tǒng)、工程、環(huán)境等方面人才。重視培養(yǎng)一專多能的復(fù)合型人才，提高審計(jì)人員計(jì)算機(jī)能力，培養(yǎng)審計(jì)人員財(cái)務(wù)能力與大數(shù)據(jù)技術(shù)結(jié)合的能力。同時(shí)對(duì)一些農(nóng)村審計(jì)重點(diǎn)方面的專業(yè)知識(shí)，相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行針對(duì)性的培訓(xùn)，讓審計(jì)人員在面對(duì)非本領(lǐng)域?qū)徲?jì)項(xiàng)目時(shí)也能從容應(yīng)對(duì)。

(四)建設(shè)大數(shù)據(jù)農(nóng)村審計(jì)平臺(tái)

1.建立以大數(shù)據(jù)分析為核心的審計(jì)系統(tǒng)

大數(shù)據(jù)背景下,由于各種數(shù)據(jù)的總量、規(guī)模均在大幅增長(zhǎng),審計(jì)工作環(huán)境也出現(xiàn)了很大的改變，農(nóng)村審計(jì)人員更需要適應(yīng)新環(huán)境的變革。為了實(shí)現(xiàn)審計(jì)的全覆蓋,需要建立以大數(shù)據(jù)分析為核心的審計(jì)系統(tǒng)，以便積極應(yīng)對(duì)大數(shù)據(jù)時(shí)代所帶來的新挑戰(zhàn)。在大數(shù)據(jù)環(huán)境下,如果還使用傳統(tǒng)的審計(jì)手段, 將無(wú)法有效克服鄉(xiāng)村審計(jì)人數(shù)不足和審計(jì)任務(wù)中出現(xiàn)的問題。因此，大數(shù)據(jù)時(shí)代要求審計(jì)人員利用新技術(shù)方法，通過對(duì)農(nóng)村數(shù)據(jù)的整合分析以滿足政策跟蹤審計(jì)及全覆蓋審計(jì)的需要。利用大數(shù)據(jù)分析手段可以對(duì)審計(jì)結(jié)果進(jìn)行長(zhǎng)期保存和反復(fù)使用，當(dāng)再次審計(jì)時(shí)，可以提高工作效率，降低審計(jì)成本，減輕審計(jì)人員的工作量。

2.依托大數(shù)據(jù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)防范

由于缺少大數(shù)據(jù)平臺(tái)，農(nóng)村審計(jì)人員缺乏專業(yè)計(jì)算機(jī)能力，往往只能通過自身經(jīng)驗(yàn)對(duì)審計(jì)內(nèi)容進(jìn)行分析，無(wú)法對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行透徹分析，難以發(fā)現(xiàn)其中的疑點(diǎn)。農(nóng)村審計(jì)人員在審計(jì)工作中往往將項(xiàng)目分開，單一的進(jìn)行審計(jì)，忽略了許多潛在風(fēng)險(xiǎn)。通過大數(shù)據(jù)平臺(tái)能對(duì)農(nóng)村審計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理和分析，尋找出審計(jì)工作中存在的審計(jì)盲點(diǎn)，將項(xiàng)目之間聯(lián)系起來。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到飛躍發(fā)展，所涉項(xiàng)目工程量巨大，所涉資金數(shù)量龐大。通過大數(shù)據(jù)平臺(tái)發(fā)揮防范與監(jiān)督作用，不僅能對(duì)被審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，同時(shí)也能對(duì)與之相關(guān)的其他項(xiàng)目數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，及早發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，起到降低風(fēng)險(xiǎn)和抵御風(fēng)險(xiǎn)的作用，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施提供幫助。