對(duì)口支援政策的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展效應(yīng)

凌 瑛

（浙江工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，浙江 紹興 312000）

一、對(duì)口支援政策的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展背景

（一）對(duì)口支援的類型

縱觀對(duì)口支援政策的歷史發(fā)展過程，我們可以把對(duì)口支援政策劃分為以下四種主要的政策模式，這四種政策模式分別是對(duì)口支援少數(shù)民族地區(qū)、對(duì)口支援西部經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)、對(duì)口支援自然災(zāi)害地區(qū)以及重大工程的對(duì)口支援。對(duì)口支援可劃分為以下三種類型。

1.“對(duì)口援疆”“對(duì)口援藏”的對(duì)口支援實(shí)踐。這個(gè)是關(guān)于一些邊疆地區(qū)少數(shù)民族的對(duì)口支援，對(duì)口支援甘肅、廣西、云南、內(nèi)蒙古等省區(qū)的人才支援、資金的支持、組織并且鼓勵(lì)社會(huì)組織、企業(yè)和個(gè)人的支援與參與邊疆地區(qū)的建設(shè)，鼓勵(lì)相對(duì)較發(fā)達(dá)的省份、城市中的大中型企業(yè)的入駐，像這種與少數(shù)民族邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃建設(shè)緊密相關(guān)的對(duì)口支援政策應(yīng)該是黨和國(guó)家共同在進(jìn)行推進(jìn)。

2.針對(duì)特定事件的對(duì)口支援。例如，地震救援支援、災(zāi)后重建的支援。在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程以及地震災(zāi)害、洪水災(zāi)害等災(zāi)害的救援和重建中，對(duì)口支援是黨和國(guó)家實(shí)現(xiàn)通過政府、市場(chǎng)和公民發(fā)揮合力作用，讓全體社會(huì)成員共同享有改革開放的發(fā)展成果和利益補(bǔ)償?shù)闹匾e措。比如在汶川地震的災(zāi)后重建工作的實(shí)施過程中，需要完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及移民安置的工作，對(duì)口支援統(tǒng)籌安排為受援方人民安置吃、穿、住、行，盡最大可能減少災(zāi)后人民損失，確保災(zāi)后重建工作保質(zhì)保量。

3.針對(duì)經(jīng)濟(jì)落后省份地區(qū)的對(duì)口支援。這種類型的對(duì)口支援是黨和國(guó)家“兩個(gè)大局”戰(zhàn)略的具體踐行，也是推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措。例如，西部大開發(fā)、促進(jìn)中部地區(qū)崛起、長(zhǎng)江三角洲經(jīng)濟(jì)帶的建設(shè)等支援項(xiàng)目，不同的對(duì)口支援項(xiàng)目也承載著國(guó)家不同的希冀與意圖。

（二）對(duì)口支援的溯源

雖然對(duì)口支援政策是在2008年汶川大地震后被人們熟知，但對(duì)口支援政策在中國(guó)早就有跡可循。鮮有人知的是，最早在清朝乾隆年間，協(xié)餉和專餉政策就已誕生，這種政策類似于現(xiàn)如今的對(duì)口支援政策。當(dāng)時(shí)這一政策主要用于援助清朝從內(nèi)地派駐到新疆的官吏和軍隊(duì)。類似的援助還有對(duì)口支援西藏，但是由于援藏規(guī)模較小無(wú)法與新疆的協(xié)餉和專餉制度相比。

（三）對(duì)口支援的資金來(lái)源

1.援助方政府的財(cái)政資金。在參與援助的地方政府財(cái)政資金是對(duì)口支援最主要的資金來(lái)源，這主要是因?yàn)槲覈?guó)對(duì)口支援政策作為一種臨時(shí)性、應(yīng)急性的政策，常常會(huì)出現(xiàn)在嚴(yán)重自然災(zāi)害或涉及重大工程建設(shè)之后。而財(cái)政資金作為地方政府主要的可用資源，具有籌集速度快、資金充足、籌集和管理相對(duì)便利等特征，使得對(duì)口支援的援助資金可以以非?？斓乃俣鹊竭_(dá)需要接受援助的地區(qū)，以此來(lái)保障對(duì)口支援政策的順利實(shí)施。

2.社會(huì)捐贈(zèng)。社會(huì)捐贈(zèng)這種情況主要發(fā)生在重大自然災(zāi)害過后，比如地震、洪水、火災(zāi)等一些重大的自然災(zāi)害。但是由于自然災(zāi)害造成的損失較為嚴(yán)重，災(zāi)后重建任務(wù)的工作量大，僅僅依靠對(duì)口支援難以順利開始重建工作，因此社會(huì)捐贈(zèng)就成了對(duì)口支援資金的重要補(bǔ)充。

二、對(duì)口支援政策的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的形成

對(duì)口支援這個(gè)概念的規(guī)范性在于“對(duì)口”，即穩(wěn)定的配對(duì)關(guān)系，采用“對(duì)口”結(jié)對(duì)的方式進(jìn)行支援。對(duì)口支援的支援形式與支援內(nèi)容會(huì)逐漸伴隨著國(guó)家不同階段的需求而慢慢地變化，同時(shí)也會(huì)受到受援方地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和綜合發(fā)展水平的影響。然而“對(duì)口”這個(gè)詞是對(duì)“支援”這個(gè)詞的行為的約束，在對(duì)口支援的過程中可以讓各個(gè)區(qū)域之間利益相互促進(jìn)、人才相互補(bǔ)充和支持、市場(chǎng)上的對(duì)接、勞務(wù)上的相互協(xié)作、資金上的相互支持等內(nèi)容。

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立是非常重要的，隨著對(duì)口支援工作的逐漸深入，不同省份之間的對(duì)口支援政策慢慢由單向的援助模式轉(zhuǎn)變?yōu)殡p向互惠互利合作模式，造成這種轉(zhuǎn)變的主要因素是長(zhǎng)期的對(duì)口支援和對(duì)口幫扶過程中，支援方和受援方政府自發(fā)實(shí)現(xiàn)的對(duì)口合作關(guān)系。

三、對(duì)口支援政策的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展存在的問題以及方法

當(dāng)前我國(guó)各個(gè)區(qū)域之間的發(fā)展都面臨著東南部強(qiáng)、中西部弱的現(xiàn)實(shí)，這些區(qū)域之間的發(fā)展非常不平衡，而我國(guó)現(xiàn)在的基本國(guó)情是區(qū)域之間的差異大、發(fā)展不平衡。要想推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，首先的重要任務(wù)就是建立現(xiàn)代化的經(jīng)濟(jì)體系，用區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展來(lái)推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。經(jīng)過改革開放以來(lái)長(zhǎng)期的不懈努力，我國(guó)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出很多變化，也獲得了很多的重要成就，促進(jìn)了各地區(qū)經(jīng)濟(jì)普遍發(fā)展，縮小了地區(qū)間發(fā)展差距。

如果想要完善分配制度，我們就要盡最大努力縮小城市和鄉(xiāng)村與各區(qū)域之間的貧富差距。不管運(yùn)用何種方法與國(guó)家政策，都應(yīng)落實(shí)到分配制度的細(xì)節(jié)上與分配制度的具體做法上，以此來(lái)推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)各個(gè)區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的進(jìn)一步調(diào)整。

中國(guó)從近代以來(lái)就加入了海權(quán)主導(dǎo)的市場(chǎng)全球化，歷史上大部分時(shí)間都是需要依靠資本外循環(huán)，改革開放后也是如此，要重新建立國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)安全和資本內(nèi)循環(huán)，就需要恢復(fù)陸權(quán)主導(dǎo)的整合國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。而這種內(nèi)循環(huán)會(huì)很好地促進(jìn)國(guó)內(nèi)區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工的合理性，人口也會(huì)相對(duì)均衡地分布在旅游城市、海邊城市、進(jìn)出口城市、經(jīng)濟(jì)城市、政治城市、互聯(lián)網(wǎng)城市、生物科技城市、5G城市等，而不僅僅只是分布在北京、上海、廣州、深圳這些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的一線城市。首先，需要聚焦窮和老這些問題，要減小貧富之間的差距，促進(jìn)國(guó)內(nèi)各區(qū)域一體化的形成，要發(fā)揮經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)區(qū)的核心區(qū)域形成的城市群與都市圈，用已經(jīng)形成的經(jīng)濟(jì)帶來(lái)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展并不是很發(fā)達(dá)的省、地區(qū)、城市，并且培育和擴(kuò)散經(jīng)濟(jì)帶，使其可以覆蓋全國(guó)的增長(zhǎng)體系。其次，如果想要促進(jìn)國(guó)內(nèi)區(qū)域一體化，就要在區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略指引下，進(jìn)行“東北振興、中部崛起、西部開發(fā)、東部率先”的工作，在各種不同區(qū)域和不同經(jīng)濟(jì)特區(qū)、不同省會(huì)之間以及城市、鄉(xiāng)村之間等的不同空間范疇的地區(qū)，在強(qiáng)化分工、聯(lián)系與合作的情況下，讓國(guó)內(nèi)的各個(gè)區(qū)域間充分流動(dòng)，在不同空間和單元之間相互循環(huán)。

提高中央政府與地方各級(jí)政府的區(qū)域治理體系與治理能力，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)核心區(qū)域已經(jīng)形成的城市群與都市圈的帶動(dòng)作用并培育擴(kuò)散效應(yīng)覆蓋全國(guó)的增長(zhǎng)極體系。例如，珠江三角洲城市群、長(zhǎng)江三角洲經(jīng)濟(jì)帶、京津冀經(jīng)濟(jì)帶、港口經(jīng)濟(jì)帶這些強(qiáng)省、強(qiáng)市帶領(lǐng)薄弱區(qū)域組成經(jīng)濟(jì)帶是中國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)重心。這類核心城市群、經(jīng)濟(jì)帶的高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，將優(yōu)化已有的城市經(jīng)濟(jì)帶、城市群的帶動(dòng)和增長(zhǎng)并同時(shí)催生出新的經(jīng)濟(jì)帶、城市群的增長(zhǎng)，而這些經(jīng)濟(jì)帶是整個(gè)國(guó)家一體化發(fā)展的脊梁。

對(duì)口支援政策的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要以構(gòu)建人類命運(yùn)共同體為目標(biāo)繼續(xù)加強(qiáng)“一帶一路”建設(shè)，需要建設(shè)世界級(jí)城市群與都市圈，并打造一批能引領(lǐng)世界技術(shù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的世界級(jí)增長(zhǎng)。而對(duì)口支援政策的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)是人類命運(yùn)共同體的構(gòu)建，加強(qiáng)“一帶一路”的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。構(gòu)建出讓各個(gè)區(qū)域相互聯(lián)系、相互溝通、休戚與共的人類命運(yùn)共同體，這是最新的全球化潮流，還需要加大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的開放力度。

發(fā)揮“一帶一路”等多邊合作平臺(tái)與機(jī)制的作用。首先，需要建設(shè)世界級(jí)城市群與經(jīng)濟(jì)帶，并打造一批能引領(lǐng)世界技術(shù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的世界級(jí)增長(zhǎng)極。珠江三角洲經(jīng)濟(jì)帶、長(zhǎng)江三角洲經(jīng)濟(jì)帶、港口經(jīng)濟(jì)帶及其中的北上廣深這些城市特區(qū)的集聚水平是非常高的。天津、南京、杭州、蘇州、青島、合肥、武漢、鄭州、長(zhǎng)沙、大連、長(zhǎng)春、哈爾濱、西安、成都和重慶等省會(huì)的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市也要各展所長(zhǎng)，在技術(shù)大國(guó)建設(shè)中作出貢獻(xiàn)。現(xiàn)如今，中國(guó)的芯片進(jìn)口量占全球銷售量的1/3，比如，2019年芯片的進(jìn)口金額為3 040億美元，部分替代進(jìn)口芯片所帶來(lái)的巨大利益便可激發(fā)芯片領(lǐng)域的自主創(chuàng)新。將雄安新區(qū)規(guī)劃為“中國(guó)芯都”，使之成為中國(guó)芯片產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)研發(fā)基地和不同環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)與整合中心。促進(jìn)區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展，做好區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌，然而區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展政策最終的目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)共同富裕，為了使各個(gè)區(qū)域之間的實(shí)力和經(jīng)濟(jì)強(qiáng)弱互相補(bǔ)充、相互發(fā)展。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策在統(tǒng)籌規(guī)劃、整體部署上，把各個(gè)區(qū)域不同的類型、不同區(qū)域的功能這些區(qū)域特征細(xì)分開來(lái)。比如可以把區(qū)域類型、功能劃分為旅游發(fā)展城市、沿海港口城市、進(jìn)出口城市、經(jīng)濟(jì)開發(fā)城市、政治文化城市、互聯(lián)網(wǎng)科技城市、生物科技城市、5G互聯(lián)網(wǎng)城市等，讓生產(chǎn)要素的空間配置和流動(dòng)進(jìn)行進(jìn)一步的優(yōu)化，形成各個(gè)不同區(qū)域之間互促互動(dòng)、城市和鄉(xiāng)村相互聯(lián)動(dòng)、大陸和沿海統(tǒng)籌發(fā)展的格局。并且將高新區(qū)、開發(fā)區(qū)、自貿(mào)區(qū)、出口加工區(qū)、保稅（港）區(qū)等區(qū)域變成國(guó)際之間經(jīng)濟(jì)循環(huán)的核心載體，使各種不同區(qū)域形成新的格局，完善并落實(shí)主要的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等功能區(qū)的規(guī)劃和政策。推進(jìn)各個(gè)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)、核心城市建設(shè)是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大舉措，有利于主體功能區(qū)的戰(zhàn)略格局在城市與區(qū)縣的精準(zhǔn)落地實(shí)施。

四、對(duì)口支援的性質(zhì)

我國(guó)的對(duì)口支援已經(jīng)具有了橫向轉(zhuǎn)移支付制度的性質(zhì)。主要是從兩個(gè)方面來(lái)分析：一方面，從對(duì)口支援的資金來(lái)源來(lái)看。對(duì)口支援資金主要是來(lái)自參與救援和建設(shè)的省、市的地方政府財(cái)政收入，即發(fā)生了財(cái)政收入在不同區(qū)域政府之間的轉(zhuǎn)移，而轉(zhuǎn)移支付也是政府財(cái)政收入在不同階層或不同的省份、城市政府間的相互轉(zhuǎn)移，所以，也就表示對(duì)口支援與轉(zhuǎn)移支付具有類似的含義。另一方面，從資金的管理來(lái)看，對(duì)口支援政策資金主要是由政府主導(dǎo)來(lái)把所需要的資金進(jìn)行調(diào)動(dòng)與撥款、支付與監(jiān)督。

五、深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略

各個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異是一個(gè)存在很長(zhǎng)時(shí)間的歷史問題，同時(shí)這也是一個(gè)非?，F(xiàn)實(shí)的問題，也是一個(gè)我們國(guó)家發(fā)展中的問題。對(duì)口支援是文化傳播的共同融合、經(jīng)濟(jì)與實(shí)力的相互促進(jìn)。

現(xiàn)如今，中心城市資本過剩，中心城市逐漸向金融資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，使得金融資產(chǎn)的價(jià)格飛快漲起來(lái)，產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)成本的上升速度不足以參與競(jìng)爭(zhēng)。使得中心城市產(chǎn)業(yè)資本向四周逐漸轉(zhuǎn)移，這就需要區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展才能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的配套。所以，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展首先要將區(qū)域弱點(diǎn)與薄弱點(diǎn)補(bǔ)足，增強(qiáng)核心城市對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的組織能力、資源的整合能力，以及對(duì)周邊次經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的城市進(jìn)行帶動(dòng)能力，想要帶動(dòng)區(qū)域整體實(shí)力的提升，就需要盡可能地提高核心城市區(qū)域的核心地位。以對(duì)口支援為主的區(qū)域互助機(jī)制，以及政府主導(dǎo)的以扶貧、支持落后地區(qū)發(fā)展為主要內(nèi)容的扶持機(jī)制，都需要以各個(gè)不同區(qū)域?yàn)閱卧归_，使得核心城市的經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)周圍城市的經(jīng)濟(jì)，在核心城市的帶動(dòng)下讓周圍城市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、社會(huì)實(shí)力等都進(jìn)一步增強(qiáng)。

對(duì)口支援自然災(zāi)害地區(qū)。對(duì)口支援自然災(zāi)害地區(qū)是當(dāng)國(guó)內(nèi)某地區(qū)遭受地震、洪水、干旱等自然災(zāi)害襲擊而造成巨大損失時(shí)，由國(guó)家和廣大群眾提供援助的一種救助方式。其目的在于幫助災(zāi)區(qū)人民擺脫陷入災(zāi)害的困境，有效地減少人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)損失，幫助災(zāi)區(qū)完成恢復(fù)重建工作。例如，在1992年的三峽庫(kù)區(qū)建設(shè)的對(duì)口支援、5月12日的汶川地震、4月20日的四川雅安地震、7月20日的青海玉樹地震、2010年全國(guó)援疆對(duì)口支援以及2011年貴州對(duì)口幫扶，都制訂相應(yīng)的對(duì)口支援計(jì)劃，其中2008年汶川地震是新中國(guó)成立以來(lái)援助規(guī)模最大，也是涉及資金最廣的一次。

對(duì)口支援的實(shí)踐。主要集中在以下三個(gè)方面。一是國(guó)家部委對(duì)口支援主要政策舉措分析，具體包括對(duì)口支援政策出臺(tái)前后各支援單位到受援地的實(shí)地調(diào)研情況，以及支援單位出臺(tái)的對(duì)口支援政策措施主要內(nèi)容。二是對(duì)口支援實(shí)施情況研究，具體包括國(guó)家部委對(duì)口支援項(xiàng)目、資金的落實(shí)情況分析。三是對(duì)口支援主要成效分析，主要從直接效果、間接影響、溢出效應(yīng)等方面分析對(duì)口支援的地方所發(fā)生的巨大變化。

總之，具有鮮明的中國(guó)特色的對(duì)口支援政策的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策，近年來(lái)在促進(jìn)少數(shù)民族之間的團(tuán)結(jié)和維護(hù)祖國(guó)之間的統(tǒng)一，促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)和邊遠(yuǎn)地區(qū)人民思想觀念的轉(zhuǎn)變和帶動(dòng)西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)城市與城市之間的實(shí)力、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，改善對(duì)接受援助地區(qū)的基本公共服務(wù)水平等方面取得了顯著成效，對(duì)口支援政策與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策已經(jīng)發(fā)展成為漸趨成熟的國(guó)家政策。