生態(tài)文明與互聯(lián)網時代的能源立法現(xiàn)代化*

胡 德 勝

人類社會正在步入生態(tài)文明時代，作為文化的生態(tài)文明根基已經確立，作為過程的生態(tài)文明已然在建設之中。與此同時，多學科融合支撐的互聯(lián)網極大地影響著人們的生活和生產方式以及文化。能源是生活之要、生產之基，能源生產、供應和消費活動所排放的溫室氣體占人類活動排放量的大部分，能源治理推行低碳化變革的全球潮流不可逆轉。

當代能源情勢需要現(xiàn)代化的能源法。制定并實施基于互聯(lián)網支撐、能夠促進生態(tài)文明建設的能源立法，服務于能源治理現(xiàn)代化，在世界范圍內已成主流趨勢。在主要能源消費國家和地區(qū)，能源政策與法律具有高度的融合性和一體化。能源立法應該包括能源政策和法律，以反映當代主要趨勢和做法。我國《能源法》立法工作自2005年啟動至今，多次列入國家立法計劃，但法律草案卻未走進全國人大。繼2007年12月國家《能源法》起草組發(fā)布《能源法(征求意見稿)》，12年后國家能源局于2020年4月再次發(fā)布《能源法(征求意見稿)》，但社會各界對2020年《能源法(征求意見稿)》批評頗多。無論《能源法》能否出臺、何時出臺，我國能源立法的現(xiàn)代化都是需要深入討論和研究的重大課題。

一、國際層面的能源立法現(xiàn)代化

在國際層面，主要國際能源條約或者機構已經就能源治理的重要事項或法治現(xiàn)代化提出要求，或將其列入議事日程。這里以全球性國際軟法文件、《能源憲章條約》以及國際能源署為例進行討論。

聯(lián)合國2015年《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》在“序言”中承諾：“決心阻止地球的退化，包括以可持續(xù)的方式進行消費和生產，管理地球的自然資源，在氣候變化問題上立即采取行動，使地球能夠滿足今世后代的需求。”其愿景包括“一個人人可以獲得負擔得起、可靠和可持續(xù)能源的世界”?？傮w議程包括：“讓所有人獲得負擔得起、可靠、可持續(xù)的現(xiàn)代能源服務”；“開展最廣泛的國際合作來加速解決全球溫室氣體減排和適應問題以應對氣候變化的不利影響”。特別是目標7明確提出：到2030年，“確保人人都能獲得負擔得起的、可靠的現(xiàn)代能源服務”，“大幅增加可再生能源在全球能源結構中的比例”以及“全球能效提高一倍”。有關國際能源條約或者機構在其能源政策和法律現(xiàn)代化進程中，采取不同程度的努力措施，爭取實現(xiàn)與能源有關的可持續(xù)發(fā)展目標。2014年《G20能源合作原則》、2016年《G20領導人杭州峰會公報》和《G20能源部長會議北京公報》主張并承諾建設的國際能源治理愿景是：運轉良好、開放、競爭、高效、穩(wěn)定和透明的能源市場；能更好地反映世界能源版圖變化、更有效、更包容的全球能源治理架構；負擔得起、可靠、低溫室氣體排放和可持續(xù)的能源未來，同時利用好能源資源和技術。

能源憲章會議于2010年11月通過沒有時間表的《能源憲章現(xiàn)代化程序路線圖》決議；2017年11月決定啟動《能源憲章條約》現(xiàn)代化，設立了現(xiàn)代化框架，在戰(zhàn)略工作組下成立現(xiàn)代化次工作組。2018年，現(xiàn)代化次工作組召開6次會議，向戰(zhàn)略工作組報告兩次，同預算委員會討論多次；10月25日，現(xiàn)代化次工作組向戰(zhàn)略工作組報告第一階段的工作，提出《能源憲章條約》現(xiàn)代化的事項清單。11月27日，能源憲章會議批準了涵蓋25項涉及《能源憲章條約》現(xiàn)代化的事項清單。其中包括“能源部門的經濟活動”的定義，監(jiān)管權、“公平和公正待遇”的定義，最惠國條款、“最持久的保護和安全”的闡明，“間接征收”的定義，損失賠償、保護傘條款、透明度、可持續(xù)發(fā)展與企業(yè)社會責任，“輸送”的定義、基礎設施接入(包括拒絕接入和可用容量)、稅費設定的定義和原則以及區(qū)域經濟一體化組織等。此后，現(xiàn)代化次工作組繼續(xù)工作，就每一事項潛在政策選項進行研究。本著適當考慮現(xiàn)有政策選項以及更好討論研究的路徑，現(xiàn)代化方案草案特別考慮當代主要國際趨勢。2019年10月6日，能源憲章會議批準關于《能源憲章條約》現(xiàn)代化的一些建議政策選擇。

在維護能源供應安全方面，能效具有不可或缺的重要作用。由不斷發(fā)展的數(shù)字技術支撐的互聯(lián)網對于更好地控制、優(yōu)化和分析能效，進而實現(xiàn)能效治理現(xiàn)代化，具有綜合性支撐作用。為了服務成員國和合作伙伴的能源決策和能源立法，國際能源署制定并實施了跨機構倡議“通過數(shù)字化實現(xiàn)能效現(xiàn)代化”，以求探索數(shù)字化對能效的潛在影響以及對決策者的影響。國際能源署還建立全球能效交流資源庫，組織一系列主題活動，制定有關政策手冊(如2010年《能效治理手冊》(第2版)、2018年《轉型期的可再生能源政策》等)，以促進利益相關者的參與和最佳實踐的交流，實現(xiàn)能效提升，推動能源立法現(xiàn)代化。

二、國家和地區(qū)層面的能源立法現(xiàn)代化

在國家和地區(qū)層面，主要能源生產或消費國家和地區(qū)，特別是對外能源依賴程度較高的國家和地區(qū)，在20世紀末已經開啟能源立法現(xiàn)代化進程。我們以二十國集團、經濟合作與發(fā)展組織、國際能源署和《能源憲章條約》成員或支柱的美國、歐盟和日本能源政策法律現(xiàn)代化的情況為代表來討論。

美國的能源生產、消費以及溫室氣體排放均居世界前列，對國際能源秩序有著巨大影響。聯(lián)邦參議院能源和自然資源委員會經手討論的標題中含有“現(xiàn)代化”的法案達400多項，參眾兩院1999年以來討論并通過成為法律的能源法案(包括合并入其他法案的)有285項。其中，2005年《能源政策法》，2007年《能源獨立與安全法》《更多水、更多能源和更少廢物法》，2008年《綜合自然資源法》《食品、節(jié)約和能源法》，2015年《能效促進法》，2017年《網外電力促進法》《能源部研究與創(chuàng)新法》《吊扇節(jié)能協(xié)調法》《核能創(chuàng)新能力法》《電力和安全系統(tǒng)法》《核能創(chuàng)新和現(xiàn)代化法》和2018年《美國水基礎設施法》是較為主要的法律。聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會、能源部、環(huán)境保護署制定的能源附屬法規(guī)重點關注普遍能源服務、溫室氣體減排、能源互聯(lián)網建設等領域。2019年美國各州的能源立法趨勢是，根據(jù)聯(lián)邦法律以及在不與之沖突的前提下，旨在解決能源存儲和網絡安全、減少溫室氣體排放、修訂清潔能源標準以及檢查電動汽車激勵措施或充電基礎設施的法案穩(wěn)步增加。而且，美國兩黨聯(lián)邦國會議員自2012年起一直在推動制定《能源政策現(xiàn)代化法》。

歐盟整體上嚴重依賴能源進口，能源供求結構相當脆弱。在2011年《2050年能源路線圖》中，歐盟提出根據(jù)法治原則建立一個新能源體系。新體系將建立在下列10個條件之上：全面實施歐盟《2020年能源戰(zhàn)略》；能源系統(tǒng)和全社會都大幅提高能效；繼續(xù)特別注意可再生能源開發(fā)；加大對研發(fā)和技術創(chuàng)新的公共和私人投資，加快低碳解決方案的商業(yè)化；2014年前實現(xiàn)完全統(tǒng)一的歐盟市場；能源價格更好地反映成本，尤其是整個能源系統(tǒng)所需要的新投資；在歐洲各國之間以及歐洲與鄰近國家之間形成新的緊迫感和集體責任感；堅持傳統(tǒng)能源或新能源的安全和保障；國際能源關系采取更廣泛、更協(xié)調的方法；為成員國和投資者提供具體的能源路線圖。歐盟于2019年7月2日通過《能源憲章條約現(xiàn)代化協(xié)商指令》，積極參與《能源憲章條約》現(xiàn)代化工作，提出諸多建議和意見。

日本更是嚴重依賴能源進口，供求結構比歐盟更加脆弱。2002年6月制定《能源政策基本法》，不僅在形式上結束了20世紀所制定的《石油業(yè)法》《電力事業(yè)法》《天然氣事業(yè)法》《原子能基本法》《節(jié)約能源法》等能源單行法“群龍無首”的現(xiàn)象，而且在實質上開啟了能源立法現(xiàn)代化進程。為履行其國際承諾和義務特別是《巴黎協(xié)定》項下義務，做好應對化石能源資源枯竭后的超長期應對措施，應對不斷變化的能源條件等，日本政府根據(jù)《能源政策基本法》第12條的授權，于2018年7月制定了《能源戰(zhàn)略規(guī)劃》(第5版)。該規(guī)劃著眼于實現(xiàn)本國《2030年長期能源供需展望》，設計2050年能源情境。2050年能源情境由精致“3E+S”、科學審查機制以及低碳能源體系中成本/風險識別與動態(tài)化三個部分組成?！?E+S”指安全性前提下的能源安全、經濟效率和環(huán)境上適宜，是日本能源政策法律的首要目標和追求。戰(zhàn)略規(guī)劃要求針對每種選擇所面臨的問題以及優(yōu)先考慮事項，制定解決以下五個方面問題的政策：可再生能源、核電、火電、熱力系統(tǒng)和運輸系統(tǒng)以及節(jié)能和分布式能源系統(tǒng)。

三、我國圍繞《能源法》的能源立法現(xiàn)代化路徑

我國不僅是能源消費、能源進口、溫室氣體排放三項第一大國，而且在能源生產、能源境內外投資兩個領域也排名前列。作為全球生態(tài)文明建設的重要參與者、貢獻者、引領者，我國更需要立足于創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，根據(jù)“四個革命、一個合作”的國家能源安全戰(zhàn)略觀，順應國際氣候政治的趨勢，落實“雙碳”目標，對能源立法予以現(xiàn)代化，實現(xiàn)能源領域的高質量發(fā)展，服務于“一帶一路”倡議的實施和能源領域的人類命運共同體建設。在能源政策法律文件中，規(guī)則、規(guī)范和制度的設計，需要避免出現(xiàn)科技盲、經濟盲和法盲的情況。面臨圍繞多元能源供應安全和節(jié)能減排這兩個核心議題的錯綜復雜且具有動態(tài)性的諸多能源問題，既需要不同學科、不同視角和不同方法對具體或綜合問題的單項研究，也需要在單項研究的基礎上進行跨學科的綜合視角和集成方法的整合性討論，從而科學地推動我國能源立法現(xiàn)代化。

關于評估或者預判的一條法律規(guī)則、一項法律制度或者一部法律能否在社會現(xiàn)實中“鮮活”而切實發(fā)揮作用，美國最高法院前大法官霍姆斯的如下斷言值得借鑒：“法律的生命一直不在于邏輯，而在于經驗?！币虼耍覈茉戳⒎ìF(xiàn)代化路徑需要立足于經驗。有價值的經驗往往需要從自己和他人的歷史中經過科學而認真的總結而獲得。國際的和他國的能源立法現(xiàn)代化過程和現(xiàn)狀，對于我國來說就是他人的歷史。圍繞《能源法》對我國能源立法進行現(xiàn)代化，在能源投資和市場全球化的客觀背景下，在我國是世界上最大能源進口國的前提下，既需要總結我國的教訓和考慮我國的國情，更需要借鑒國外的經驗，確保我國能源立法與關于能源的國際法具有兼容性。

首先，就立法的實體內容而言，《能源法》應該是具有科學性的能源立法，應該以政策性、原則性和框架性為主。在注重程序上的民主立法、科學立法和依法立法的同時，能源立法還必須在內容上注重尊重自然生態(tài)規(guī)律、遵循市場經濟規(guī)律和符合社會發(fā)展規(guī)律。立法內容不僅要立足于能源領域成熟的科學技術成果，而且應該促進能源科學技術的發(fā)展、為未來科學技術成果的應用預留合理空間。在能源立法中，可以對能源互聯(lián)網建設和運行作出規(guī)定，這有利于人們發(fā)現(xiàn)既有能源法律規(guī)定內容在科技、經濟和法律上存在的可行性問題。

其次，在立法的外在體系上，《能源法》應該以能源法律群建設為路徑。能源問題的錯綜復雜性和具體事宜的動態(tài)性，決定了制定一部《能源法典》的不可行性。放眼全球，鮮有國家制定《能源法典》，已經制定的國家?guī)淼闹皇墙逃?法國制定和實施《能源法典》實踐的失敗就是例證)；美國通過不時修改匯編性的《能源政策法》以求展現(xiàn)形式上的能源法典化的努力，也難言成功。借鑒日本以《能源政策基本法》為首的現(xiàn)代化能源政策法律體系的成功經驗，考察歐盟以《2050年能源路線圖》和《能源憲章條約現(xiàn)代化協(xié)商指令》推動其成員國能源政策法律體系化的歷程，我國需要形成以具有基本政策法屬性并具有綜合性、統(tǒng)領性和基礎性功能的《能源法》為首，以關鍵能源品種(如煤炭、石油天然氣、可再生能源、核能等)單行法和綜合性能源單行法(如《節(jié)約能源法》《氣候變化法》《能源安全法》等)為主體，以行政法規(guī)和部門規(guī)章進行配套，以地方性法律和地方政府規(guī)章為補充的，內容上能夠協(xié)調一致并具有較強邏輯體系的能源法律群。

最后，在能源監(jiān)管上，《能源法》的體制機制應該遵循市場規(guī)律。在能源監(jiān)管體制方面，中央政府層次的監(jiān)管部門應該形成以一個(最多兩個)能源主管部委為統(tǒng)籌性、綜合性和協(xié)調性中心，以其他能源相關部委為具體能源領域提供政府服務的體制系統(tǒng)，它們的職責必須做到配置合理、分工明確。在能源監(jiān)管機制方面，應該建立基于數(shù)字政府的政務平臺和協(xié)調機制，促使同級政府能源監(jiān)管部門之間、上下級政府能源監(jiān)管部門之間以及它們相互之間進行密切、主動的配合。能源監(jiān)管措施方面，法律規(guī)范應該形成由強制性、激勵性、選擇性等多種類規(guī)范組成的內在協(xié)調統(tǒng)一的能源監(jiān)管規(guī)范體系，確保法律規(guī)范的實施具有可行性、操作性、可裁判性。只有這樣，才能夠讓政府和市場協(xié)同發(fā)力，既預防市場失靈，又防止政府失靈，進而實現(xiàn)讓市場機制在能源資源、產品和服務配置中發(fā)揮基礎性作用乃至在能源市場正常情形下發(fā)揮決定性作用的監(jiān)管目標。

結 語

一個國家的能源立法不僅是國內立法問題，而且事關國際事項，對我國來說更是如此。現(xiàn)代化的能源立法，應該是融入生態(tài)文明理念和運用互聯(lián)網科技的能源立法，能夠反映當代能源問題中多元能源供應安全和節(jié)能減排這兩個核心議題的能源立法。社會性上的能源立法應該是政策與法律融合的現(xiàn)代化能源立法，立法內容上應該是力求科學性。在立法體系上，應該形成一個內容上能夠協(xié)調一致，并具有較強邏輯體系的能源法律群。在能源監(jiān)管體制機制方面，既能夠促進市場機制充分發(fā)揮其積極性作用，又應該讓政府僅能選擇適當?shù)沫h(huán)節(jié)或領域、選擇適當?shù)臅r機或期間、運用合理的措施或方法進行監(jiān)管的能源立法。我國需要借制定《能源法》的有利時機，在科學、深入、理性、充分的討論和研究基礎上，開啟能源立法現(xiàn)代化進程。