基層政府農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行悖論與應(yīng)對之策
——基于“模糊-沖突”模型的分析*

黃建紅

(湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理與法學(xué)學(xué)院，湖南 長沙410128)

2021年“中央一號文件”提出全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展。鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系正在逐步形成并不斷完善，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的各項政策也在基層逐步落實中。然而政策文本制度與現(xiàn)實執(zhí)行層面的反差讓我們意識到基層政府農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行過程中存在著各種各樣的困境[1]。在基層政府農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行實踐中，我們經(jīng)常發(fā)現(xiàn)這樣一種政策執(zhí)行悖論：一方面是基層政府農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行得熱火朝天，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)商機無限，農(nóng)村發(fā)展蒸蒸日上；另一方面是農(nóng)民等政策參與者置身事外而冷靜觀望，甚至因為“分利秩序”[2]不均衡而產(chǎn)生農(nóng)村矛盾，造成了政策資源的嚴重浪費。為什么會出現(xiàn)此種表面上看起來有利有益的事而實際中卻確實存在執(zhí)行悖論的狀況？鄉(xiāng)村全面振興發(fā)展的各項政策如何才能真正地貫徹與落實？如何提升基層政府農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行效果？如何讓農(nóng)民真正從農(nóng)業(yè)政策中獲益？本研究基于W縣Q鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化政策執(zhí)行過程的實地調(diào)研,在借鑒理查德·馬特蘭德(Richard Matland)的模糊-沖突模型理論的基礎(chǔ)上，對基層政府農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行過程進行分析，探討農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行悖論的生成機理并提出應(yīng)對之策，以攻堅克難全面提升基層政府農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行效果,促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的頂層設(shè)計在基層更好盡快落地生根,全力助推鄉(xiāng)村振興發(fā)展。

一、文獻綜述

政策執(zhí)行是指通過建立各種組織機構(gòu)，運用各種政策資源，采用相應(yīng)的執(zhí)行手段，將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H效果，從而實現(xiàn)既定政策目標的活動過程[3]。關(guān)于政策執(zhí)行研究主要有兩種基本途徑：一是自上而下的研究途徑。此途徑主要關(guān)注政策制定者，政策執(zhí)行過程被看成是一個自上而下的指揮鏈條，上級負責(zé)政策的制定，下級忠實地執(zhí)行上級命令，形成上令下行的執(zhí)行關(guān)系。代表人物主要有薩巴蒂爾(Sabatier)和梅茲梅尼安(Mazmanian)，他們提出了三組一般性的因素(問題的可控性、構(gòu)建執(zhí)行的法律框架能力和影響執(zhí)行的非法律性的變量)，這三組因素決定了成功執(zhí)行的可能性[4]。中國有學(xué)者提出，在自上而下“高位推動”[5]的多層級政策執(zhí)行過程中，因為委托代理關(guān)系與信息不對稱條件下形成的失衡，上級政策在逐級執(zhí)行過程中容易出現(xiàn)執(zhí)行偏差與異化[6]。二是自下而上的研究途徑。此途徑比較關(guān)注基層公共服務(wù)提供者，希望能拓展基層的自主權(quán)或者賦予目標團體自由活動的空間，使其能夠采取適當?shù)拇胧?，建立起一個適應(yīng)政策執(zhí)行環(huán)境的政策執(zhí)行過程。這一途徑以韋瑟利(Weatherley)和利普斯基(Lipsky)的《基層官僚與制度創(chuàng)新》一文為代表，街頭官僚會運用手中的自由裁量權(quán)對公共資源進行再分配[7]。中國學(xué)者們提出，在“上有政策，下有對策”的策略下，基層組織有可能采取“權(quán)宜性執(zhí)行”[8]“變通性執(zhí)行”[9]等方式，從而導(dǎo)致基層政策執(zhí)行偏離政策初衷。區(qū)分自上而下與自下而上的研究途徑極大推動了人們對政策執(zhí)行的認識，但單一執(zhí)行路徑在研究多層級、多對象的復(fù)雜情境時，具有相對的局限性。學(xué)者們試圖構(gòu)建一個宏大而完整的“綜合型”模型，建立能夠結(jié)合自上而下與自下而上研究模式的整合分析框架，嘗試發(fā)現(xiàn)影響政策執(zhí)行的多重因素。如理查德·馬特蘭德的模糊-沖突模型不再將視野局限于上層決策者或基層執(zhí)行者，而是依據(jù)一項政策的模糊和沖突程度，提出了四種政策執(zhí)行類型，進而解釋政策執(zhí)行在現(xiàn)實中呈現(xiàn)的不同狀態(tài)[10]。

基層政府農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行是發(fā)生在一個復(fù)雜的上下互動關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，其利益相關(guān)者經(jīng)常保持分歧而且沖突的目標，在自上而下的多層級壓力型體制下與自下而上的多元主體利益訴求中推動著公共政策的執(zhí)行過程。本文借鑒理查德·馬特蘭德的模糊-沖突模型，從多層級執(zhí)行困境與多元利益主體博弈中著手構(gòu)建整合性概念架構(gòu)，以此來解釋基層政府農(nóng)業(yè)政策為何出現(xiàn)冷熱兩重天的執(zhí)行悖論，進一步拓展基層政府農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行問題的學(xué)理分析，以期精準提升基層政府農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行效果。

二、分析框架：模糊-沖突模型

模糊-沖突模型從政策的本質(zhì)特征入手，提煉出了模糊性和沖突性兩個政策維度。政策的模糊性主要是指政策文本的模糊性，包括政策目標、政策手段等方面。邁克·希爾和彼特·休普指出：“文本本身含有可能性和局限性、矛盾和空間，在實踐中政策的實現(xiàn)依賴于妥協(xié)和在特定情況下適應(yīng)這種妥協(xié)?！盵11]政策沖突性主要是指多個組織認為某一政策與它們的利益直接相關(guān)，但它們彼此之間存在觀點差異，此種差異導(dǎo)致政策執(zhí)行結(jié)果難以達到。從這兩個維度出發(fā)，理查德·馬特蘭德以“資源、權(quán)力、情境、聯(lián)盟力量”為支配性要素，建構(gòu)了模糊-沖突模型，并區(qū)分了四種不同的政策執(zhí)行過程(表1)[12]。

表1 模糊-沖突模型

行政性執(zhí)行為低模糊-低沖突型，支配性要素為資源。行政性執(zhí)行的政策目標清晰，信息從上到下流動，執(zhí)行手段明確，其關(guān)鍵要素為在執(zhí)行過程中是否能夠得到充足的資源，“資源”要素的多少決定其執(zhí)行效果的強弱。政治性執(zhí)行為低模糊-高沖突型，支配性要素為權(quán)力。政治性執(zhí)行的目標明確，但在執(zhí)行明確的政策目標過程中，因為利益關(guān)系而存在內(nèi)在沖突，其關(guān)鍵要素為權(quán)力，成功的執(zhí)行取決于是否擁有足夠的權(quán)力強制其他參與者服從，強制和激勵機制發(fā)揮主導(dǎo)作用。實驗性執(zhí)行為高模糊-低沖突型，支配性要素為情境。實驗性執(zhí)行的結(jié)果主要取決于政策參與者積極性等“情境”要素的影響，微觀執(zhí)行環(huán)境中目標群體的積極性高低影響著政策執(zhí)行的最終效果。象征性執(zhí)行為高模糊-高沖突型，支配性要素為聯(lián)盟力量。象征性執(zhí)行由于高度的模糊性和沖突性導(dǎo)致執(zhí)行結(jié)果因地而異，“聯(lián)盟力量”的強弱決定著將抽象目標落實為具體行動的過程。

借鑒理查德·馬特蘭德的模糊-沖突模型，以W縣Q鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化政策的執(zhí)行過程為案例來分析基層政府農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行悖論。首先，從農(nóng)業(yè)政策的模糊性來說，我們可以發(fā)現(xiàn)，一方面傾向于自上而下路徑的農(nóng)業(yè)政策一般強調(diào)命令、控制和統(tǒng)一，政策目標比較明晰，下級逐級執(zhí)行上級政府的命令，政策模糊性低；另一方面傾向于自下而上路徑的農(nóng)業(yè)政策則帶有更多不確定性，政策模糊性高，模糊性的表達可以讓政策參與者有一定的自主權(quán)，因此更強調(diào)政策執(zhí)行過程中的微觀層面，如參與者積極性、政策目標群體及其利益關(guān)系等。其次，從農(nóng)業(yè)政策的沖突性來說，主要是指參與政策執(zhí)行的利益相關(guān)者目標的一致性，利益集團的目標互不兼容就會產(chǎn)生利益沖突，不同的政策參與者積極性高低不一，各種社會力量之間的利益博弈，均成為政策目標實現(xiàn)之路上的沖突與障礙。更有學(xué)者提出政府部門與利益相關(guān)者共謀形成“利益共同體”造成了農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行中的利益博弈與分化，形成了新的分利秩序，對農(nóng)業(yè)政策目標實現(xiàn)造成了干擾[13]。

三、案例研究：基層政府農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行過程分析

黨中央始終把農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題作為工作的重中之重，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。為研究農(nóng)業(yè)政策是如何落地生根的執(zhí)行過程，筆者及調(diào)研團隊成員曾于2016年8月和2021年7月多次進入W縣Q鎮(zhèn)進行農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化政策執(zhí)行情況實地調(diào)研，采取了田野觀察、深度訪談、參與會議、查找文件等方法。本文的相關(guān)資料主要來自于調(diào)研組座談會、參與式觀察、半結(jié)構(gòu)式訪談以及對基層干部、村民組長、合作社社長、村民代表等深度個案訪談所形成的田野日記等一手資料，輔之收集的相關(guān)政策文件、政府網(wǎng)站、媒體報道等二手資料。

本文采取個案研究法和類型學(xué)分析，借鑒理查德·馬特蘭德的模糊-沖突模型來分析W縣Q鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化政策執(zhí)行過程?！皞€案研究實質(zhì)上是通過對某個(或幾個)案例的研究來達到對某一類現(xiàn)象的認識，而不是達到對一個總體的認識?！盵14]個案研究通過深入現(xiàn)場，充分挖掘案例資料，可以呈現(xiàn)更豐滿的分析，以利于構(gòu)建中國情境的本土理論[15]。本文將個案研究與類型學(xué)分析相結(jié)合，將研究對象進行高度抽象的分組歸類，以便更好地剖析研究對象的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，構(gòu)建“個案分析—理論抽象”的分析框架，從而提升問題研究的拓展性和代表性。

(一)低模糊-低沖突：科層制結(jié)構(gòu)下的行政性執(zhí)行

務(wù)農(nóng)重本，國之大綱。中共中央國務(wù)院每年都會頒發(fā)關(guān)于“三農(nóng)”問題的“一號文件”，構(gòu)建農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的頂層設(shè)計。我國政府部門是典型的自上而下的科層制結(jié)構(gòu)體系，“職責(zé)同構(gòu)”的政府間關(guān)系，每一基本環(huán)節(jié)都接受來自上一層的指示，政策執(zhí)行以垂直的方式得到指令，信息從上至下流動。為了貫徹落實中央的政策方針，在中央“一號文件”下達后，省級政府會根據(jù)本省的具體情況發(fā)布省委“一號文件”，緊接著市級政府出臺市委“一號文件”，逐級頒布相關(guān)政策，最后由基層政府根據(jù)本區(qū)域的資源稟賦與實際狀況負責(zé)落地生根與具體實施(表2)。

表2 W縣部分農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化政策匯總表

通過對W縣Q鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化政策執(zhí)行過程進行考察，我們發(fā)現(xiàn)，國家的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化政策文件是通過自上而下的途徑逐級下發(fā)，最終由基層政府進行貫徹與落實，將中央的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化政策進行實踐轉(zhuǎn)化。各級政府給基層政府下達了很多指標，但對于這些自上而下部署的“硬任務(wù)”，基層政府往往沒有足夠的資源來完成全部的“硬目標”。如Q鎮(zhèn)分管農(nóng)業(yè)的副鎮(zhèn)長表示，Q鎮(zhèn)一年接收包括中央、省、市、縣等農(nóng)業(yè)政策文件共有53份，涵蓋農(nóng)田水利項目、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目、農(nóng)業(yè)科技項目、科技特派員項目、移民開發(fā)項目、創(chuàng)業(yè)富民項目、精準扶貧項目等，其他還涉及耕地地力補貼、水稻集中育秧補貼、農(nóng)田重金屬治理、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、動植物防疫等。這些項目均需要依法依規(guī)、按照上級工作部署進行申報和實施。但是由于任務(wù)重、時間緊等原因，有時候不可能每個項目都全力以赴貫徹落實，一般根據(jù)本地資源打造幾個特色項目(訪談記錄：20160810)。因此，基層政府在資源緊缺的情況下，一般不會進行資源分配較為均衡的面上推進戰(zhàn)略，而是根據(jù)自己的實際資源稟賦與地理資源優(yōu)勢，選擇幾個最有特色的樣板典型進行資源高度集中投入，以做出特色、打造“標桿”，順利完成政策目標任務(wù)。

(二)低模糊-高沖突：政治錦標賽下的政治性執(zhí)行

低模糊-高沖突一般指政策參與者有明確界定的目標，但如何實現(xiàn)政策目標，政策參與者意見不一致，因而容易引發(fā)沖突。為了加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，近幾年黨中央、國務(wù)院發(fā)頒布了一系列強農(nóng)富農(nóng)惠農(nóng)的多項農(nóng)業(yè)政策，通過財政再分配政策將越來越多的資源投入到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中，實現(xiàn)國家資源自上而下的輸入，完成農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民現(xiàn)代化發(fā)展的治理目標。但在實際的政策執(zhí)行過程中，如何進行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化以推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等方面，各種方式各行其道。因為“政治錦標賽”[16]下政績工程的需要，基層政府在各種考核指標的驅(qū)動下，傾向于將各種農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化優(yōu)惠政策與專項資金優(yōu)先給實力比較強大和資源較多的農(nóng)業(yè)企業(yè)。如Q鎮(zhèn)根據(jù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的總體定位，大力推進標準化生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、企業(yè)化管理、市場化運作，力爭2016年前全面建成蔬菜產(chǎn)業(yè)示范園，實現(xiàn)年總產(chǎn)蔬菜5.5萬噸、年總產(chǎn)值3.5億元的規(guī)劃目標。目前，園內(nèi)道路、水利、電力等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)基本成形，建成標準化蔬菜基地約1萬畝，入園企業(yè)17家，年產(chǎn)蔬菜1.7萬噸，年產(chǎn)值8 500萬元，整體形成3萬畝“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范基地——蔬菜大觀園”(調(diào)查記錄：Q鎮(zhèn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)政策文件20160807)。于此，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展指標考核的壓力下，需要扶植一些先進和典型，以順利完成農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化政策目標，有可能將真正的農(nóng)民排斥在利益共享群體之外。在與筆者談到出現(xiàn)這種狀況的原因時，一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部很無奈。他表示：“國家政策的出發(fā)點是好的，但現(xiàn)在農(nóng)民的素質(zhì)很難跟上，無法承接大型農(nóng)業(yè)項目發(fā)展”(訪談記錄：20160825)。許多強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策的本意是讓農(nóng)民富裕起來，但農(nóng)民先天稟賦的內(nèi)在決定因素造就其難以直接與國家資源對接，基層為了完成工作目標，只得尋找精英分子來迂回變通，進行替代性執(zhí)行。

(三)高模糊-低沖突：積極慣性下的實驗性執(zhí)行

如果一個政策表現(xiàn)出較高的模糊性和較低的沖突性，那么政策執(zhí)行結(jié)果將在很大程度上取決政策參與者的積極性等情境狀況的影響。每年中央“一號文件”頒布之后，隨著電視、報紙以及各種新媒體掀起宣傳熱潮，引起了廣大民眾對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的高度關(guān)注。任何公共政策的實施最終落腳點在政策目標群體——基層尤其是個人的行動。目標群體的個體行為表現(xiàn)及其行動結(jié)果的集合，是政策執(zhí)行效果的最終具象化形態(tài)。經(jīng)過最開始農(nóng)業(yè)政策宣傳的火熱階段之后，農(nóng)業(yè)本身的脆弱性以及高投入回報慢等特征，讓大部分的政策參與者積極性挫敗，農(nóng)民漸漸對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化政策的回應(yīng)熱度不斷減弱，與媒體宣傳的熱火朝天相比，許多農(nóng)業(yè)項目在農(nóng)村基層實際執(zhí)行過程中卻不斷遇冷。訪談中Q鎮(zhèn)一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示，現(xiàn)在的農(nóng)民很實在，有收益他們才會干，投入太大，暫時又看不到效益，他們就會打退堂鼓，因此農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?、農(nóng)業(yè)科技化等在農(nóng)村實施會有一段時間的觀望期(訪談記錄：20210715)?；鶎愚r(nóng)業(yè)干部擔(dān)憂：“現(xiàn)在農(nóng)村里年輕人都不種田了，農(nóng)業(yè)向大戶發(fā)展是必然趨勢。國家項目補貼的目的是扶上馬送一程，然后獨立發(fā)展。但目前很多大戶們都是依靠農(nóng)業(yè)補貼項目生存，難以獨立抵抗市場及自然的風(fēng)險，一旦失去項目支持，前景發(fā)展堪憂”(訪談記錄：20210723)。一位種糧大戶談到：“目前農(nóng)業(yè)項目投入進去很難馬上看到效益，種糧、種菜、搞養(yǎng)殖賺不了幾個錢，我這幾年承包了幾百畝田，算上人工工資、土地租金再加上天氣災(zāi)害等，利潤太低還不如外出打工”(訪談記錄：20210725)?？梢姡瑢⒄呶募D(zhuǎn)化為實際結(jié)果的行動過程往往有著極為復(fù)雜且難以厘清的多重內(nèi)在邏輯。雖然基層政府積極發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目，但因為部分產(chǎn)業(yè)項目陷入無效或低效的狀態(tài)，作為政策對象的農(nóng)民缺乏參與的積極性，很多農(nóng)業(yè)項目難以獲得長足的可持續(xù)性發(fā)展，各種農(nóng)業(yè)項目成為了應(yīng)付上級檢查的權(quán)宜之策，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展難以獲得內(nèi)源性動力，出現(xiàn)了“積極的慣性”現(xiàn)象，即基層政府雖然極力推進產(chǎn)業(yè)項目，表現(xiàn)出發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的積極性，但因為組織的慣性，也導(dǎo)致了部分產(chǎn)業(yè)陷入無效狀態(tài)[17]。

(四)高模糊-高沖突：亞癱瘓狀態(tài)下的象征性執(zhí)行

當模糊性和沖突性均高時，基層政府象征性執(zhí)行政策，執(zhí)行結(jié)果取決于農(nóng)民等基層社會聯(lián)盟力量。為了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，加強農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體成為了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要載體。中央政府文件強調(diào)需要形成“培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的政策體系，積極培育專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”[18]。為了貫徹中央強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，全面推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，各地基層政府都出臺了關(guān)于培育扶持農(nóng)民合作社與家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體相關(guān)補貼措施，對驗收合格的農(nóng)民合作社與達到一定面積規(guī)模的家庭農(nóng)場各級財政進行相應(yīng)的配套補貼，以穩(wěn)定提高農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化、組織化、社會化水平。但在具體的政策執(zhí)行過程中，一方面，政策的模糊性較高，具體的財政補貼流程是什么，很多農(nóng)戶并不清楚，聽說要準備很多書面上的材料，感覺手續(xù)合同比較復(fù)雜不愿意申請。Q鎮(zhèn)一村民說：“看電視新聞報道農(nóng)村的惠農(nóng)政策很多，但實際上怎么搞，我們都不熟悉套路。不像你們讀書人，我們都是粗人，更是“電盲”(不懂電腦)，太勞神費力的話就不愿意去弄了”(訪談記錄：20210716)。另一方面，由于國家制度安排、基層政策與普通村民在政策目標上存在沖突，許多新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體無法達到國家政策要求的標準，導(dǎo)致政策執(zhí)行過程中存在偏差。如Q鎮(zhèn)種植專業(yè)合作社社長表示：“因為聽說土地流轉(zhuǎn)到一起成立合作社就有補貼，我就牽頭成立了種植合作社，剛開始大家積極性挺高的，但其實所規(guī)定的很多要求我們根本就達不到，最后沒有辦法，大家還是自己種自己的地，只是形式上土地流轉(zhuǎn)到一起，不過多了一塊牌子而已”(訪談記錄：20210718)。這樣大量合作社有其名而無其實，不少淪為“空殼社”，處于亞癱瘓狀態(tài)，平常都只是“在墻上掛掛”，以方便在迎接檢查的關(guān)鍵時刻有照片為證，惠農(nóng)政策無法真正落到實處，成為了一種浪費公共資源的象征性執(zhí)行。

四、基層政府農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行悖論的行動邏輯

政策執(zhí)行是將政策目標轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實的唯一途徑，政策執(zhí)行有效與否事關(guān)政策的成敗?；鶎诱r(nóng)業(yè)政策執(zhí)行更是面臨著復(fù)雜的府際關(guān)系和組織網(wǎng)絡(luò)以及多元參與者的利益博弈與沖突。通過對W縣Q鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化政策執(zhí)行過程的案例研究，借鑒理查德·馬特蘭德的模糊-沖突模型分析框架，對相關(guān)要素進行適用性的修正來構(gòu)建基層政府農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行模糊-沖突矩陣，以期對基層政府農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行中出現(xiàn)冷熱兩重天的悖論現(xiàn)象進行模型解釋(表3)，嘗試提煉出基層政府農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行悖論的內(nèi)在邏輯，以豐富和完善基層農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行的理論資源和本土建構(gòu)。

表3 基層政府農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行悖論模型解釋

(一)自上而下政策執(zhí)行的行動特征

基層政府的重要職能之一，是貫徹執(zhí)行上級政府制定的政策以及各項指令和任務(wù)。在模糊性較低的自上而下的政策執(zhí)行中，一方面，如果是沖突性較低的行政性執(zhí)行，基層政府在科層制結(jié)構(gòu)逐級發(fā)包的層級壓力下，一般會根據(jù)地方資源稟賦，優(yōu)先選擇較為容易執(zhí)行的政策來塑造部分“樣板典型”，通過精準選擇“典型”和“標桿”進行榜樣宣傳來順利完成政策目標；另一方面，如果是政策參與者意見不一致，存在目標沖突的政治性執(zhí)行，在政治錦標賽的晉升激勵下，基層政府往往傾向于采用執(zhí)行政績更加顯著的方式進行迂回變通，通過尋找精英分子替代來完成政策目標，扶植一些“亮點工程”來示范政策的執(zhí)行效果。這樣在模糊性較低的自上而下的政策執(zhí)行過程中，基層政府由于層級壓力與政績考核一般通過樹立樣板的典型性執(zhí)行和扶植精英的替代性執(zhí)行，來達到農(nóng)業(yè)政策全面落實到位的政策目標，顯現(xiàn)出農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行的如火如荼與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展繁榮之勢。

(二)自下而上政策執(zhí)行的行動特征

政策目標群體的政治和經(jīng)濟資源狀況以及支持度等都會影響政策執(zhí)行的效果。在模糊性較高的自下而上的政策執(zhí)行中，作為承接政策資源的目標群體，一方面，在參與政策執(zhí)行的利益相關(guān)者目標沖突較低的領(lǐng)域，因為政策目標群體難以從政策執(zhí)行中獲得相關(guān)利益，政策參與者積極性不高，只能采用權(quán)宜之計和靈活的策略，呈現(xiàn)出“積極的慣性下”應(yīng)付性執(zhí)行狀態(tài)，農(nóng)業(yè)政策難以獲得可持續(xù)性執(zhí)行與落實；另一方面，在利益沖突性較高的政策領(lǐng)域，由于政策目標群體難以達到國家政策要求的標準，導(dǎo)致農(nóng)民期望值與國家制度安排等政策目標不一致，許多農(nóng)業(yè)政策呈現(xiàn)為亞癱瘓狀態(tài)下的象征性執(zhí)行狀態(tài)，政策資源難以落地。因此，在模糊性較高的自下而上的政策執(zhí)行過程中，作為政策目標群體的農(nóng)民因為在政策執(zhí)行中獲益不多或者無法完成政策規(guī)定的過高要求導(dǎo)致參與度不夠，他們對農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行過程采取作壁上觀的冷靜姿態(tài)，面對基層政府行政推動迫不得已時就采取消極敷衍式的應(yīng)付性執(zhí)行，或者機械照搬式的象征性執(zhí)行。

(三)基層政府農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行悖論的解釋邏輯

基層政府農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行中為何出現(xiàn)冷熱兩重天的悖論現(xiàn)象？模糊-沖突模型分析框架提供了一定的解釋力。勞倫斯奧圖爾梳理了影響政策執(zhí)行的300多個變量，認為影響政策執(zhí)行效果的因素很多，總結(jié)出影響政策執(zhí)行的主要因素可以分為制度性因素和非制度性因素兩類[19]。其一，制度性因素是集體選擇的結(jié)果，模糊性低，具有相對穩(wěn)定性，在政策執(zhí)行過程中，我們可能更多關(guān)注模糊性較低的自上而下的行政性執(zhí)行和政治性執(zhí)行，它們屬于府際關(guān)系的制度安排和政策目標的制度安排等制度性因素，一般會借助“高位推動”來全力以赴落實到位。其二，自下而上模糊性較高的實驗性執(zhí)行和象征性執(zhí)行，它們屬于目標群體的回應(yīng)和執(zhí)行的資源條件等非制度性因素。非制度性因素更具變化性，在實際執(zhí)行過程中關(guān)注較少，當有限的資源面臨著多元參與者的利益博弈與沖突時，就只能以走形式的方式來應(yīng)付政策目標考核。因此，在基層政府農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行過程中，我們可以看到在模糊性較低的自上而下執(zhí)行路徑中，處于科層制結(jié)構(gòu)最底層的基層政府，在壓力型體制的政治錦標賽下，會動用一切資源與力量來落實與執(zhí)行上級的政策，往往通過樹立樣板的典型性執(zhí)行和突出亮點工程的替代性執(zhí)行來完成政策目標；而在模糊性較高的自下而上執(zhí)行路徑中，基層政策目標群體因為關(guān)注度不夠，參與感和主動權(quán)的缺失導(dǎo)致通過各種形式主義來消極敷衍式應(yīng)付性執(zhí)行和機械照搬式象征性執(zhí)行。就這樣，一方面基層政府經(jīng)由樹立典型與扶持精英形成了農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行得如火如荼與熱火朝天，而另一方面因為主動權(quán)與發(fā)言權(quán)缺失的基層農(nóng)民對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化政策執(zhí)行冷靜觀望甚至漠不關(guān)心，于是出現(xiàn)了基層政府農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行冷熱兩重天的悖論之狀況。

五、應(yīng)對之策：基層政府農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行效果提升路徑

基層政府是中國行政區(qū)域最底層的政權(quán)組織體系，它直接面向農(nóng)業(yè)、身處農(nóng)村、面對農(nóng)民開展工作，處于“三農(nóng)”問題的核心?；鶎诱r(nóng)業(yè)政策執(zhí)行自上而下面臨著上級科層制結(jié)構(gòu)性壓力，自下而上面臨著農(nóng)民多元化利益訴求之間的博弈。上面各種政策的天花板不能隨意突破，下面各種利益訴求的地板不斷提升，雙重壓力下如何整合上下資源，協(xié)調(diào)多元利益主體，破解基層政府農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行中官僚主義與形式主義之困，確保各項農(nóng)業(yè)政策順利實施與全面執(zhí)行？根據(jù)基層政府農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行悖論模糊-沖突模型解釋框架，需要從資源整合、利益均衡、農(nóng)民參與、多元聯(lián)動等方面來深化改革，以激發(fā)基層活力，全面提升基層政府農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行效果，推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實施。

(一)資源整合：保障基層政府資源相對充足

基層是執(zhí)政之基，力量之源。目前基層政府權(quán)力小、責(zé)任大，人數(shù)少、任務(wù)多?！吧厦媲l線，下面一根針”，各種執(zhí)行任務(wù)和責(zé)任層層下壓，但處于行政體制最底層的基層既無人事權(quán)，也無財政權(quán)，缺乏將農(nóng)業(yè)政策全面貫徹落實的各項資源，許多政策要么束之高閣，要么被動應(yīng)付，無法付諸實踐，造成政策資源的浪費。充足的資源是有效執(zhí)行的直接因素。隨著政府公共服務(wù)職能重心逐漸下移，基層的工作任務(wù)和工作壓力也逐漸增長，如何為基層政府定位賦權(quán)，確立其獨立性、重要性，保障其充足的各項資源，破解“小馬拉大車”之現(xiàn)狀，是農(nóng)業(yè)政策有效執(zhí)行的前提。基層政府農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行的各項資源，不僅包括人(合格勝任的基層執(zhí)行主體)、財(充足的財物資源投入)、物(優(yōu)質(zhì)的物質(zhì)設(shè)備供給)等“硬件資源”，還包括知識(豐富的基層工作經(jīng)驗)、信息(有效且信息對稱)、技術(shù)(解決問題的有效方式)等“軟件資源”[20]。因此，依法賦予基層政府人事考核權(quán)與審批服務(wù)權(quán)等各項權(quán)限，建立權(quán)力清單、責(zé)任清單和服務(wù)清單，進一步明確基層政府的權(quán)、責(zé)、利，配套相對充足的硬件和軟件資源，并給予足夠的物質(zhì)和精神激勵，基層政府農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行效果將全面提升。

(二)利益均衡：建立完善的利益表達機制

“政策制定往往只是博弈的開始，執(zhí)行才是真正的難點所在。”[21]在基層政府農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行過程中，往往涉及各相關(guān)利益主體的博弈?；鶎诱嚓P(guān)注以突出的政績工程來完成政策目標，農(nóng)業(yè)企業(yè)主要在乎以國家農(nóng)業(yè)政策的傾斜來獲取最大的經(jīng)濟利益，農(nóng)民則寄希望于從農(nóng)業(yè)項目中獲得貨幣收入的最大化[22]。利益博弈造成利益配置失衡，制度安排中現(xiàn)實與理想的錯位，使得出現(xiàn)了各種替代性執(zhí)行，嚴重影響農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行效果。農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行需要建立完善的利益均衡機制。首先，建立利益引導(dǎo)機制，時刻把基層農(nóng)民的利益放在首位，幫助各利益相關(guān)主體樹立正確的利益觀念，不能以自利性目標取代公共目標，不能只關(guān)注自身利益而忽視公共利益。其次，建立利益約束機制，用法律和制度來規(guī)范和約束各相關(guān)利益主體的行為，確保公共利益的最大化，以保證農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化整體目標的最終實現(xiàn)。再次，建立利益調(diào)節(jié)機制，對于一些合理的利益訴求通過補償進行利益調(diào)節(jié)，增進社會公平，減少基層社會矛盾的發(fā)生。

(三)農(nóng)民參與：疏通有效的信息溝通渠道

政策執(zhí)行過程實質(zhì)上是一個有效的信息流通過程，信息非對稱和溝通渠道受阻，會嚴重影響政策執(zhí)行。疏通有效的信息溝通渠道，提升政策參與者的積極性，首先要激發(fā)農(nóng)民的參與熱情。農(nóng)業(yè)政策能否有效執(zhí)行，關(guān)鍵在于與政策相關(guān)的目標群體對該政策的接受程度。“由于公共行政的保密性，使得公民與公共行政機構(gòu)之間的距離越來越大，因而加大了政府與公眾之間的隔膜，使公民與政府處于一種緊張、陌生、甚至誤解的狀態(tài)下?！盵23]因為信息的不對稱性，許多農(nóng)民對農(nóng)業(yè)政策只是一知半解，缺乏參與熱情，甚至對政策執(zhí)行過程產(chǎn)生抵觸心理。其次，優(yōu)化農(nóng)民參與機制?；鶎诱畱?yīng)建立各種與農(nóng)民全方位溝通的渠道，通過聽證會、農(nóng)民懇談會、現(xiàn)場辦公會、專家咨詢服務(wù)等方式，提高農(nóng)民群體對與自身利益相關(guān)的農(nóng)業(yè)政策的參與程度，在政策執(zhí)行過程中最大限度地體現(xiàn)農(nóng)民的利益訴求，消除農(nóng)民對政策的疑慮和抵觸情緒，以促進政策的順利實施。最后，健全農(nóng)民參與激勵機制。以鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁為紐帶，用好各項扶持政策，鼓勵引導(dǎo)鄉(xiāng)村精英投身鄉(xiāng)村振興發(fā)展，培養(yǎng)造就新農(nóng)民。

(四)多元聯(lián)動：創(chuàng)建價值共享的動力機制

中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程主要以“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”為總體政策方針，通過不斷增加財政支農(nóng)資金的數(shù)量，積極發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，在國家干預(yù)下通過行政力量推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。各種涉農(nóng)資金自上而下從中央到省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，最后落實到村組，層層按財政體制撥付，完全由不同的政府部門掌握，而受益主體農(nóng)民卻沒有發(fā)言權(quán)。各種惠農(nóng)項目傳統(tǒng)方式為“政府立項—招投標—施工—監(jiān)管—驗收”，一切由政府主導(dǎo)，村民沒有主動權(quán)。于是在各種現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展項目的推進中，出現(xiàn)好心為民，農(nóng)民卻不領(lǐng)情的狀況。為此，應(yīng)積極創(chuàng)建價值共享的動力機制，充分發(fā)揮好農(nóng)民的主體作用，把農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的主動權(quán)交給農(nóng)民，通過政府、市場、社會和農(nóng)民多元聯(lián)動，開創(chuàng)“共謀、共建、共管、共享”新局面，讓農(nóng)民更多參與并從中獲益，增強農(nóng)民建設(shè)鄉(xiāng)村的主人翁意識與責(zé)任感，激發(fā)基層群眾積極參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的內(nèi)生動力，共同譜寫新時代鄉(xiāng)村全面振興新篇章。

六、結(jié)語

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面實施之際，各種農(nóng)業(yè)政策開始在農(nóng)村全面落地開花，然而各項農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行開始陷入褒貶不一、冷熱不均的行政執(zhí)行悖論中，一方面是基層政府各項農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行的如火如荼與熱火朝天，另一面卻是農(nóng)民等基層政策參與者對農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行漠不關(guān)心與冷靜觀望，如果找不到政策執(zhí)行阻滯的真正原因，就難以走出基層政府政策執(zhí)行難的“魔咒”。本文借鑒理查德·馬特蘭德的模糊-沖突模型理論，對基層政府農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化政策執(zhí)行過程進行分析，解釋了農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行悖論產(chǎn)生的根源，以對癥下藥破除基層政府農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行的梗阻，譜寫鄉(xiāng)村發(fā)展新篇章。然而，受限于個案研究的代表性，本文更多地從自上而下與自下而上的政策模糊性角度進行分析，而對政策沖突性的解釋力度不夠，仍需通過拓展案例范圍，以及引入其他分析方法進一步加以研究。這也是此議題未來的努力方向。