法國國家公園管理經(jīng)驗(yàn)及啟示

□ 楊成玉 葛濱

國家公園是指由國家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理、邊界清晰、以保護(hù)具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的、實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。作為全球創(chuàng)設(shè)國家公園保護(hù)區(qū)最早的國家之一，100 多年來，法國以其管理體系保護(hù)國土上獨(dú)特的自然財(cái)富。目前，法國共劃設(shè)11 個(gè)國家公園，總面積達(dá)5.68 萬平方千米。在我國初設(shè)國家公園及后續(xù)管理過程中，法國國家公園體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)做法值得深入研究。

法國國家公園的管理原則

不斷以國內(nèi)立法形式，完善國家公園的管理規(guī)章。早在19 世紀(jì)，法國民間就提出了創(chuàng)設(shè)國家公園的倡議。1913年，法國水資源和森林管理局在伊澤爾省維內(nèi)翁河上游創(chuàng)建了“貝拉爾公園”，但兩次世界大戰(zhàn)迫使該公園取得正式法律地位的進(jìn)程屢屢中斷。1960 年，法國國民議會(huì)通過立法，在法國本土創(chuàng)設(shè)國家公園，并賦予其最高級(jí)別保護(hù)區(qū)地位。1963 年，法國第一個(gè)國家公園——瓦納色國家公園在薩瓦省正式劃設(shè)。2006 年，法國政府頒布《環(huán)境法》修正案，將國家公園進(jìn)行重新定位，同時(shí)制定了國家公園憲章、土地使用規(guī)劃準(zhǔn)則等，形成了沿用至今的國家公園管理原則框架。

清晰界定保護(hù)級(jí)別，劃分各部門管理權(quán)限。根據(jù)2006 年法國《環(huán)境法》修正案，所有國家公園均被劃分為兩個(gè)區(qū)域，即有嚴(yán)格自然保護(hù)規(guī)定的“核心區(qū)”和吸納市鎮(zhèn)當(dāng)局作為可持續(xù)發(fā)展伙伴的“共建區(qū)”?！昂诵膮^(qū)”通常被世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）列為二級(jí)以上保護(hù)區(qū)，“共建區(qū)”最高保護(hù)級(jí)別僅為五級(jí)。法國中央政府負(fù)責(zé)劃定國家公園“核心區(qū)”邊界，確定有資格參與公園“共建區(qū)”市鎮(zhèn)當(dāng)局的管轄范圍，授權(quán)公園所在省份省政府執(zhí)行有效期15年的公園管理憲章。同時(shí)，由所在市鎮(zhèn)當(dāng)局聯(lián)合建立公園日常行政管理機(jī)構(gòu)。公園“共建區(qū)”如需擴(kuò)展或改變邊界，均須當(dāng)?shù)厥墟?zhèn)議會(huì)投票通過。目前，全部國家公園“核心區(qū)”與“共建區(qū)”面積分別占總面積的46%、54%。

制定管理憲章目標(biāo)，領(lǐng)地管理開發(fā)嚴(yán)格按憲章執(zhí)行。各國家公園的管理憲章規(guī)定了該公園保護(hù)自然、文化和景觀遺產(chǎn)的目標(biāo)，以及公園領(lǐng)土可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)方針，主要包括“核心區(qū)”監(jiān)管方式和措施、通過協(xié)商確定的“共建區(qū)”保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)則、公園與所在市鎮(zhèn)當(dāng)局的管理執(zhí)行協(xié)定以及與當(dāng)?shù)厮綘I部門的開發(fā)伙伴關(guān)系等，既是“核心區(qū)”的監(jiān)管指南，又是“共建區(qū)”的管理和開發(fā)契約。憲章一經(jīng)國家公園所在地地方議會(huì)投票通過，該地區(qū)未來頒布的領(lǐng)土整治計(jì)劃、城市規(guī)劃、市鎮(zhèn)地圖、地方廣告條例以及任何與環(huán)境有關(guān)的規(guī)劃和管理細(xì)則，就必須與國家公園憲章的保護(hù)目標(biāo)和指導(dǎo)方針相一致。

確保中央政府垂直管理，設(shè)立國家公園的專業(yè)化管理機(jī)構(gòu)。法國國家公園的管理機(jī)構(gòu)是設(shè)立于2006 年的法國國家公園管理局（PNF），是法國中央政府協(xié)調(diào)管理國家公園的公共機(jī)構(gòu)，于2017年并入法國生物多樣性保護(hù)署，隸屬于法國自然與生態(tài)環(huán)境部。PNF董事會(huì)由56 名成員組成，包括中央主管部委官員，以及國家公園所在大區(qū)、省、市鎮(zhèn)政府一把手。PNF直接指導(dǎo)各國家公園“核心區(qū)”的保護(hù)，并有權(quán)垂直介入各公園“共建區(qū)”管理委員會(huì)的日常工作。法國國家公園以PNF 為主要管理載體開展日常運(yùn)作，從而履行國家公園的基本功能。

法國國家公園的管理機(jī)制

法國國家公園以法國國家公園管理局（PNF）為主要管理載體開展日常運(yùn)作，從而履行國家公園的基本功能和管理機(jī)制。

嚴(yán)格控制項(xiàng)目審批和行政撥款。一是在項(xiàng)目審批方面，PNF 嚴(yán)格控制國家公園“核心區(qū)”的工程項(xiàng)目，評(píng)估大型工程對(duì)公園自身的發(fā)展及未來影響。在公園內(nèi)部的城鎮(zhèn)化區(qū)域，工程、建筑和增設(shè)設(shè)施須經(jīng)PNF 特別授權(quán)；在城鎮(zhèn)化區(qū)域外，原則上禁止任何施工。所有需進(jìn)行影響研究的大型工程均須得到PNF 科學(xué)委員會(huì)批準(zhǔn)?！肮步▍^(qū)”的項(xiàng)目審批規(guī)定與國家公園以外的法領(lǐng)土相同。二是在行政撥款方面，PNF 每年向中央政府申報(bào)國家公園運(yùn)維預(yù)算，根據(jù)法國國民議會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算案向領(lǐng)土全部或部分位于國家公園中心的市鎮(zhèn)當(dāng)局撥款。

強(qiáng)調(diào)公共設(shè)施和秩序維護(hù)，兼顧環(huán)保宣教和塑造品牌。PNF 須確保國家公園公共設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)，可要求在公園內(nèi)擁有土地的公共或私人業(yè)主開展維護(hù)，并對(duì)大型維護(hù)工程擁有超越土地所有權(quán)的執(zhí)行權(quán)力。2011年12月，法國政府頒布法令，在國家公園“核心區(qū)”組織和舉行公眾示威，以及機(jī)動(dòng)飛行物飛越公園區(qū)域，除申請(qǐng)當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)外，還需PNF 特別授權(quán)。

同時(shí)，PNF 負(fù)責(zé)制定國家公園宣教目標(biāo)，以提高法國公民對(duì)保護(hù)珍貴領(lǐng)土遺產(chǎn)的意識(shí)和動(dòng)力，并牽頭負(fù)責(zé)國家公園向公眾開放的格式化模板，定期在“核心區(qū)”舉辦櫥窗展覽，指導(dǎo)公園各級(jí)管理機(jī)構(gòu)為公眾提供符合保護(hù)遺產(chǎn)目標(biāo)的高質(zhì)量服務(wù)。此外，PNF還極為重視塑造國家公園品牌，認(rèn)證國家公園專營的產(chǎn)品和服務(wù)，為生產(chǎn)者或服務(wù)提供者授予注冊(cè)商標(biāo)，以此確保公園出產(chǎn)的食品、工藝產(chǎn)品，以及住宿和餐飲始終符合國家公園的可持續(xù)發(fā)展和自然保護(hù)目標(biāo)。

重視可持續(xù)旅游和農(nóng)業(yè)開發(fā)。作為《歐洲保護(hù)區(qū)可持續(xù)旅游憲章》的責(zé)任單位，PNF 指導(dǎo)國家公園的旅游開發(fā)，牽頭在園區(qū)內(nèi)劃設(shè)適合徒步旅行的自然區(qū)域，設(shè)置供游客使用的避難所，為殘障人士提供無障礙設(shè)施和旅行路線。據(jù)統(tǒng)計(jì)，法國國家公園每年接納游客人數(shù)約850 萬人。同時(shí)，農(nóng)業(yè)開發(fā)作為國家公園的重要功能，PNF 須確保國家公園內(nèi)農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)開發(fā)和經(jīng)營權(quán)。國家公園現(xiàn)擁有超過1.5萬個(gè)農(nóng)場，其中，9.3%采用有機(jī)農(nóng)業(yè)標(biāo)簽，高于全國3.5%的比例；出產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品51%在公園周邊區(qū)域進(jìn)行短物流銷售，遠(yuǎn)高于全國16%短物流的比例。PNF 每年在國家公園區(qū)域內(nèi)組織全國花卉草原競賽，以此鼓勵(lì)農(nóng)民以更環(huán)保的方式開發(fā)利用園區(qū)內(nèi)的農(nóng)耕。

關(guān)注科研檢測和生物多樣性保護(hù)。PNF 組織國家科研機(jī)構(gòu)在國家公園內(nèi)進(jìn)行動(dòng)植物監(jiān)測和瀕危物產(chǎn)清點(diǎn)。絕大多數(shù)監(jiān)測聚焦野生動(dòng)物，其中，50%的監(jiān)測活動(dòng)對(duì)象為鳥類。2009 年起，PNF 在法西南部梅康圖爾國家公園開展瀕危動(dòng)植物基因搜集與存儲(chǔ)，開世界先河。2017 年起，生物多樣性保護(hù)成為國家公園重要管理職責(zé)。目前PNF 重點(diǎn)保護(hù)的法領(lǐng)土特有動(dòng)物包括棕石斑魚、臆羚、留尼汪圓尾鹱等。

對(duì)我國國家公園建設(shè)的啟示

2021年10月，我國正式設(shè)立三江源、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園，旨在打造重要的原真性、完整性保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)，體現(xiàn)全球價(jià)值、國家象征、國民認(rèn)同的治理理念。筆者認(rèn)為，該理念與法國劃設(shè)國家公園的初衷存在相似之處。

保護(hù)上加強(qiáng)對(duì)管理權(quán)的統(tǒng)籌。實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的完整管理，須推進(jìn)國家公園邊界和實(shí)際管理權(quán)的統(tǒng)一與規(guī)范管理，在信息共享、規(guī)劃協(xié)調(diào)、行動(dòng)同步三方面加強(qiáng)央地各級(jí)管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)園區(qū)內(nèi)集體土地的管理，完善地役權(quán)制度，設(shè)計(jì)適合商品林、茶山、牧場等生產(chǎn)性土地的保護(hù)地役權(quán)，發(fā)揮其對(duì)集體和農(nóng)戶個(gè)體收益的保護(hù)，并限制過度開發(fā)。

完善特許經(jīng)營制度。借鑒法國國家公園體制改革經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)以特許經(jīng)營的品牌體系方式進(jìn)行規(guī)范、高效管理，力爭建成與國家公園品牌增值體系相銜接的完整特許經(jīng)營制度，包括產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)體系、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系、國際認(rèn)證體系、品牌管理和推廣體系等，以此全面激發(fā)社會(huì)企業(yè)民間組織的資金、技術(shù)和人才優(yōu)勢，為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、手工業(yè)、服務(wù)業(yè)經(jīng)營者進(jìn)入國家公園特許經(jīng)營體系提供便利。

實(shí)施強(qiáng)有力的規(guī)劃調(diào)控。依法編制國家公園可持續(xù)開發(fā)利用規(guī)劃，嚴(yán)禁以旅游規(guī)劃、特色小鎮(zhèn)等發(fā)展類規(guī)劃替代。國家公園內(nèi)的各類開發(fā)利用活動(dòng)，應(yīng)以提高公眾對(duì)國家公園的利用率和認(rèn)可率、維系自然和文化遺產(chǎn)的原有價(jià)值為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)防自然資源資產(chǎn)過度利用。同時(shí)，建立國家級(jí)定期評(píng)估機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)國家公園開發(fā)利用的動(dòng)態(tài)監(jiān)測，加大違規(guī)查處力度。

加強(qiáng)國民認(rèn)同感培育。大力健全國家公園公益宣教機(jī)制，提高全社會(huì)對(duì)國家公園的認(rèn)識(shí)、理解與支持，使國家公園成為我國培養(yǎng)國民認(rèn)同感和自豪感、建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國的標(biāo)志性成果。推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品國際互認(rèn)，以國家公園為載體展示“綠水青山就是金山銀山”的中國智慧和“共同構(gòu)建人與自然生命共同體”的中國方案。