基層船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)檔案業(yè)務(wù)外包問題及應(yīng)對措施

文/廣西壯族自治區(qū)貴港船舶檢驗(yàn)中心 黃鏵

近年來，越來越多的單位通過業(yè)務(wù)外包的方式向社會(huì)購買檔案服務(wù)，以解決檔案管理中人少事多、效率低下等問題?；鶎哟皺z驗(yàn)機(jī)構(gòu)檔案管理也普遍面臨著檔案數(shù)量持續(xù)增加、專兼職檔案人員少，管理效率跟不上檢驗(yàn)業(yè)務(wù)發(fā)展需要的困擾。哪些業(yè)務(wù)可以外包，業(yè)務(wù)外包存在什么風(fēng)險(xiǎn)以及如何規(guī)避，這是船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)順利開展檔案業(yè)務(wù)外包工作的前提和基礎(chǔ)，也是業(yè)務(wù)外包實(shí)踐的難點(diǎn)所在。

一、檔案業(yè)務(wù)外包發(fā)展趨勢

檔案業(yè)務(wù)外包是指機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織（統(tǒng)稱各單位）將檔案管理業(yè)務(wù)全部或部分交由具有相關(guān)資質(zhì)的檔案外包機(jī)構(gòu)來開展，以達(dá)到利用外部專業(yè)資源優(yōu)勢、降低檔案管理成本、提高檔案工作效率質(zhì)量的目的。隨著檔案事業(yè)的發(fā)展及政府購買服務(wù)的推廣，檔案業(yè)務(wù)外包的作用和行業(yè)發(fā)展得到國家和社會(huì)重視：2013年，全國檔案局長館長會(huì)議指出，向社會(huì)購買事務(wù)性管理服務(wù)，是解決各級檔案部門人少事多問題的出路之一；2014年，《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下檔案工作的意見》明確提出：“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購買。規(guī)范并支持檔案中介機(jī)構(gòu)、專業(yè)機(jī)構(gòu)參與檔案事務(wù)”。近年來，檔案行政管理部門也加強(qiáng)了對檔案中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)監(jiān)督和指導(dǎo)，規(guī)范檔案外包行業(yè)發(fā)展；2020年，國家檔案局發(fā)布《檔案服務(wù)外包工作規(guī)范》系列標(biāo)準(zhǔn)，完善檔案外包服務(wù)內(nèi)容、工作流程等相關(guān)事宜，為規(guī)范檔案服務(wù)外包相關(guān)各方的工作行為提供了依據(jù)；廣東、武漢等各地檔案行政管理部門也不斷出臺(tái)措施規(guī)范檔案外包工作，對檔案外包機(jī)構(gòu)實(shí)行備案制，解決好檔案中介機(jī)構(gòu)在檔案事務(wù)中的準(zhǔn)入問題，改善了檔案業(yè)務(wù)外包和中介服務(wù)制度環(huán)境，為機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和其他社會(huì)組織購買檔案外包服務(wù)提供了更多資源。

近年來，檔案服務(wù)外包社會(huì)需求快速增長，產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，各類單位以業(yè)務(wù)外包方式向社會(huì)購買檔案服務(wù)日益普遍，成為檔案管理發(fā)展的趨勢。檔案業(yè)務(wù)外包從類型看，可以分為專業(yè)型和保障型兩種，前者是指圍繞檔案的收集、整理、保管鑒定和利用等以及圍繞檔案管理工作等一系列檔案核心事務(wù)的管理服務(wù)，具有較強(qiáng)的檔案專業(yè)特點(diǎn)，通常包括檔案整理、檔案數(shù)字化、信息化系統(tǒng)建設(shè)維護(hù)、檔案寄存、檔案管理咨詢、人員培訓(xùn)、檔案開發(fā)利用、修復(fù)、檔案銷毀等業(yè)務(wù)；后者通常包括檔案室清潔衛(wèi)生、消殺毒、庫房溫濕度控制設(shè)備維護(hù)等后勤保障事務(wù)性的業(yè)務(wù)。從外包業(yè)務(wù)范圍看，可以選擇將檔案管理整體業(yè)務(wù)外包，也可以選擇只外包檔案管理中的某些環(huán)節(jié)。行政機(jī)關(guān)事業(yè)單位普遍只選擇部分檔案管理業(yè)務(wù)進(jìn)行外包，整體外包一般只有企業(yè)單位采用。

二、船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)檔案業(yè)務(wù)外包需求分析

船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)檔案包括船舶檢驗(yàn)技術(shù)檔案、文書、會(huì)計(jì)、人事檔案等種類，以紙質(zhì)檔案為主，數(shù)量以船舶檢驗(yàn)技術(shù)檔案為最多。以某船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)（公益一類事業(yè)單位）為例，船舶檢驗(yàn)技術(shù)檔案以船為單位歸檔，不同檢驗(yàn)種類歸檔的資料多達(dá)120多項(xiàng)，每船檔案大多數(shù)從700頁到1700頁之間。船舶從建造完成到報(bào)廢一般周期為30年左右，運(yùn)營期間每年至少檢驗(yàn)一次，會(huì)產(chǎn)生新的資料歸檔。隨著檢驗(yàn)業(yè)務(wù)的增加，檔案數(shù)量逐年增長和檔案服務(wù)工作范圍日益擴(kuò)大，而受機(jī)構(gòu)人員編制等因素影響，檔案人員并不一定總能夠隨著檔案業(yè)務(wù)量的增加而同步增加，這就出現(xiàn)檔案業(yè)務(wù)工作量與檔案管理人員不匹配的矛盾；特別是船舶行業(yè)，是經(jīng)濟(jì)波動(dòng)相關(guān)性較強(qiáng)的周期性行業(yè)，在經(jīng)濟(jì)景氣周期內(nèi)新建造船舶數(shù)量大幅增長，短期內(nèi)需要將大量資料整理歸檔，人手不足容易造成積壓；這些導(dǎo)致檔案管理服務(wù)跟不上檢驗(yàn)業(yè)務(wù)開展需要、不適應(yīng)服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況。另外，為適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代的要求，船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)檔案信息化建設(shè)將會(huì)加速推進(jìn)，檔案資源“存量數(shù)字化、增量電子化”是關(guān)鍵的信息化建設(shè)步驟，需要對紙質(zhì)等原有存在的檔案（存量檔案）進(jìn)行數(shù)字化加工形成掃描件電子格式檔案，而船舶設(shè)計(jì)圖紙檔案是A1等幅面的大型圖紙居多，需要專業(yè)大型掃描設(shè)備，日常單位辦公用A4幅面的掃描儀并不適用，如單位自主完成掃描等檔案信息化基礎(chǔ)工作，單靠現(xiàn)有檔案管理人員和技術(shù)設(shè)備基本無法完成，需要大量資金投入購置專業(yè)設(shè)備和增加專業(yè)技術(shù)人才，而這些設(shè)備和人員又面臨數(shù)字化后閑置的問題。除此以外，檔案資料的銷毀處理，如果數(shù)量大的，也需要專業(yè)設(shè)備來處理。因而，船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)檔案業(yè)務(wù)外包是緩解自身檔案管理人力資源和設(shè)備不足的現(xiàn)實(shí)需求。

檔案外包機(jī)構(gòu)以提供檔案技術(shù)和管理為主要業(yè)務(wù)，在資金、人力、技術(shù)等方面具有社會(huì)化、集約化、專業(yè)化優(yōu)勢。船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)將檔案整理、數(shù)字化等業(yè)務(wù)外包給檔案外包機(jī)構(gòu)，利用其熟練的技術(shù)人員和專業(yè)設(shè)備，可以在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成大量檔案資料的收集、編目、裝訂等檔案整理工作，保證資料能及時(shí)歸檔，完成檔案掃描等紙質(zhì)檔案數(shù)字化轉(zhuǎn)換工作，加快單位檔案信息化建設(shè)，解決檔案管理過程中人力資源緊張和技術(shù)力量、設(shè)備緊缺的問題；并且由于其服務(wù)內(nèi)容專業(yè)性和業(yè)務(wù)規(guī)?；攸c(diǎn)，外包的成本將會(huì)低于單位完全自主進(jìn)行的各項(xiàng)檔案業(yè)務(wù)成本，又能相對高效、快捷、規(guī)范地完成相關(guān)檔案業(yè)務(wù)，提升單位檔案業(yè)務(wù)效率和水平。從經(jīng)濟(jì)上、技術(shù)上看船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)檔案業(yè)務(wù)合理化外包，都有著現(xiàn)實(shí)可行性。

三、船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)檔案業(yè)務(wù)外包的風(fēng)險(xiǎn)和消極影響

（一）達(dá)不到外包預(yù)期目的風(fēng)險(xiǎn)。船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)對檔案外包行業(yè)了解較少，缺乏經(jīng)驗(yàn)，還不能熟練地將這種新型服務(wù)與自身檔案管理業(yè)務(wù)需求相結(jié)合，再加上本身檔案人員不足問題，容易導(dǎo)致外包工作監(jiān)管不到位，影響外包質(zhì)量和檔案安全的問題。檔案外包機(jī)構(gòu)在技術(shù)、設(shè)備上可能十分專業(yè)，然而具體的業(yè)務(wù)工作人員卻不一定全都是檔案專業(yè)人員，專業(yè)素質(zhì)難以保證，外包人員只求盡快完成工作，對工作質(zhì)量敷衍了事；船舶檢驗(yàn)技術(shù)檔案有專門的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，外包人員并不能準(zhǔn)確掌握這些標(biāo)準(zhǔn)，不了解業(yè)務(wù)需求，執(zhí)行出現(xiàn)偏差，工作達(dá)不到要求標(biāo)準(zhǔn)等等，外包質(zhì)量得不到保障，致使外包的實(shí)際結(jié)果與預(yù)期結(jié)果不相符。

（二）檔案實(shí)體安全和信息保密風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)際進(jìn)行檔案業(yè)務(wù)外包時(shí)，船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)往往關(guān)注工作進(jìn)度和質(zhì)量，容易忽視檔案的安全問題。檔案外包機(jī)構(gòu)人員為了盡快完成工作，在整理、拆裝、掃描過程中不注意保護(hù)檔案，有可能造成檔案資料損毀、丟失等問題，一旦發(fā)生會(huì)對船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)檔案管理造成難以彌補(bǔ)的損失。檔案外包機(jī)構(gòu)為降低成本，甚至有可能臨時(shí)聘請兼職人員參與整理，業(yè)務(wù)技能、職業(yè)道德水準(zhǔn)良莠不齊，保密意識(shí)不強(qiáng)，容易忽視檔案信息的保密性，有可能有意無意間將檔案信息泄露出去，尤其是檔案數(shù)字化、信息化建設(shè)過程中，電子檔案信息復(fù)制性、傳播性強(qiáng)，導(dǎo)致信息傳播難控，更容易出現(xiàn)信息安全問題。

（三）削弱檔案人員積極性和能力的弊端。相關(guān)檔案業(yè)務(wù)外包后，船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)檔案管理人員一定程度上缺少相應(yīng)業(yè)務(wù)技術(shù)的學(xué)習(xí)實(shí)踐機(jī)會(huì)，如檔案數(shù)字化、信息化業(yè)務(wù)外包后，固然利用了外部中介機(jī)構(gòu)人才、設(shè)備和技術(shù)的資源，但也導(dǎo)致檔案管理人員沒有動(dòng)力和機(jī)會(huì)去提高本就薄弱的檔案信息化建設(shè)的知識(shí)、技術(shù)，進(jìn)而在檔案信息化業(yè)務(wù)方面有更強(qiáng)的外包依賴性。從長遠(yuǎn)來說，對單位信息化建設(shè)的主動(dòng)權(quán)有可能產(chǎn)生不良影響。個(gè)別檔案管理人員認(rèn)為，有檔案業(yè)務(wù)外包兜底，在平時(shí)的檔案業(yè)務(wù)工作中即使不能及時(shí)整理歸檔，累積相當(dāng)?shù)臄?shù)量后，單位也會(huì)通過外包的形式來消化積壓的檔案資料，導(dǎo)致不重視日常檔案業(yè)務(wù)工作效率，降低工作的責(zé)任心和積極性，出現(xiàn)檔案管理工作過程中應(yīng)付了事、得過且過的心態(tài)。

四、檔案業(yè)務(wù)外包規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)影響的措施

（一）謹(jǐn)慎選擇外包業(yè)務(wù)。船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)在選擇檔案業(yè)務(wù)外包前，應(yīng)結(jié)合國家的法律法規(guī)要求、業(yè)務(wù)發(fā)展需要和檔案管理的特點(diǎn)、自身資源和風(fēng)險(xiǎn)控制能力、成本費(fèi)用進(jìn)行綜合考慮，分析外包的必要性與可行性，對檔案進(jìn)行價(jià)值鑒定和涉密程度研判，明確外包范圍和方式。在確保檔案實(shí)體和信息安全的前提下，船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)可以選擇將檔案管理某些環(huán)節(jié)，如針對積壓檔案整理、信息化建設(shè)等短期需要大量人力手工操作、重復(fù)性和專業(yè)性強(qiáng)的業(yè)務(wù)外包。而一些環(huán)節(jié)并不適合外包，如由于檔案中介機(jī)構(gòu)地理位置并不總是靠近單位辦公地，在每次檢驗(yàn)活動(dòng)之前，驗(yàn)船師基本都需要查閱之前的檔案了解船舶相關(guān)狀況，頻繁往返托管機(jī)構(gòu)，從檔案的安全性和利用便利性出發(fā)，不適宜選擇檔案寄存托管外包；涉密檔案原則上由單位檔案員或保密員自行完成歸檔管理，不能隨意外包。

（二）考察評估外包機(jī)構(gòu)。在外包前應(yīng)進(jìn)行必要的市場調(diào)研和業(yè)務(wù)考察，了解外包公司的基本信息、相關(guān)資質(zhì)和業(yè)務(wù)范圍、技術(shù)實(shí)力、從業(yè)人員的職業(yè)資格和專業(yè)技能、從事類似業(yè)務(wù)項(xiàng)目的案例、業(yè)界口碑信譽(yù)等，評估了解每一類檔案服務(wù)的基本成本構(gòu)成和合理價(jià)格范圍, 挑選幾家外包機(jī)構(gòu)進(jìn)行綜合對比選擇。但不宜以報(bào)價(jià)高低作為篩選外包機(jī)構(gòu)的唯一或最主要的標(biāo)準(zhǔn)及依據(jù)，而忽視了外包機(jī)構(gòu)的專業(yè)水平、業(yè)務(wù)能力、服務(wù)信譽(yù)等因素，最終造成外包業(yè)務(wù)質(zhì)量達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)要求或與預(yù)期目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)，反倒失去了外包的優(yōu)勢。應(yīng)盡量從中選擇經(jīng)過檔案行政管理部門備案，且其工作人員經(jīng)過檔案業(yè)務(wù)培訓(xùn)并有檔案崗位培訓(xùn)證書，有類似業(yè)務(wù)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)、有良好行業(yè)信譽(yù)的外包機(jī)構(gòu)。同一個(gè)外包項(xiàng)目只宜選擇一家外包機(jī)構(gòu)，利于外包過程中的溝通協(xié)作和統(tǒng)一監(jiān)管。如確因工作需要，將涉密檔案外包進(jìn)行整理或數(shù)字化加工的，外包機(jī)構(gòu)還必須具備甲級或乙級涉密檔案數(shù)字化加工的資質(zhì)。

（三）簽訂外包業(yè)務(wù)合同。要嚴(yán)格遵循《檔案服務(wù)外包工作規(guī)范》（DA/T 68.1-2020）有關(guān)規(guī)定，與檔案外包機(jī)構(gòu)簽訂檔案服務(wù)合同和安全保密協(xié)議，明確外包項(xiàng)目的內(nèi)容、質(zhì)量要求和標(biāo)準(zhǔn)、期限、數(shù)量、價(jià)格、保密等要求以及雙方的權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任等內(nèi)容。合同的服務(wù)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)方面，應(yīng)當(dāng)規(guī)定外包機(jī)構(gòu)最低的服務(wù)要求及如果未滿足標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)實(shí)施的補(bǔ)救措施。合同也可適當(dāng)增加一些彈性規(guī)定，但應(yīng)限于外包機(jī)構(gòu)可根據(jù)船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)檔案具體業(yè)務(wù)靈活采用適當(dāng)?shù)募夹g(shù)手段、業(yè)務(wù)方法技能方面；最好還要有外包后續(xù)服務(wù)條款，類似“商品的保質(zhì)期和售后服務(wù)”，以確保在外包工作結(jié)束后發(fā)現(xiàn)的遺留問題仍由外包機(jī)構(gòu)繼續(xù)負(fù)責(zé)處理。總之，完善的合同是保障外包質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，簽訂合同條款盡量仔細(xì)考慮各種影響外包業(yè)務(wù)質(zhì)量和安全的風(fēng)險(xiǎn)隱患，盡可能通過具體合同條款來降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。

（四）加強(qiáng)外包業(yè)務(wù)監(jiān)督。船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)采取檔案服務(wù)外包時(shí)，檔案管理主體責(zé)任并不發(fā)生轉(zhuǎn)移或改變，不能“一包了之”，要始終嚴(yán)格履行檔案管理第一責(zé)任人的職責(zé)，做好外包業(yè)務(wù)過程監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防控，確保檔案服務(wù)外包質(zhì)量和檔案完整與安全。如檔案整理、數(shù)字化加工等外包服務(wù)應(yīng)安排在本單位場所內(nèi)進(jìn)行，不能將檔案交由檔案外包服務(wù)機(jī)構(gòu)帶離本單位辦公場所，工作現(xiàn)場還要安裝監(jiān)控設(shè)備，以便出現(xiàn)問題時(shí)找到根源和責(zé)任人。進(jìn)行數(shù)字化加工的，還要對相關(guān)設(shè)備進(jìn)行檢查，確保外包機(jī)構(gòu)不能留存任何數(shù)字化信息。外包機(jī)構(gòu)人員進(jìn)場開展業(yè)務(wù)前，要對參與人員身份進(jìn)行登記，核實(shí)其專業(yè)技術(shù)資格。必要時(shí)，要求外包機(jī)構(gòu)對工作人員針對外包業(yè)務(wù)進(jìn)行專門的培訓(xùn)，確保外包工作人員清楚掌握開展此次業(yè)務(wù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)，以便有章可循，減少服務(wù)的隨意性；安排專人進(jìn)行全程跟蹤和質(zhì)量控制，防止檔案在外包過程中發(fā)生丟失、損壞或泄密等安全事故，發(fā)現(xiàn)問題要及時(shí)協(xié)調(diào)解決，避免事后檢查發(fā)現(xiàn)錯(cuò)漏再要求返工，把不可控因素降到最低。要按相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和合同約定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行抽樣或全部檢查，對階段性或全部工作進(jìn)行驗(yàn)收，確保外包機(jī)構(gòu)按照合同約定進(jìn)行，外包達(dá)到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求。

（五）提高檔案管理業(yè)務(wù)技能。船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)檔案管理業(yè)務(wù)主體和根本是自身的檔案管理人員，檔案業(yè)務(wù)外包是利用外部資源為檔案管理業(yè)務(wù)服務(wù)，也是反映自身檔案管理業(yè)務(wù)存在的不足和改進(jìn)方向，仍然要加強(qiáng)單位檔案管理人員的業(yè)務(wù)知識(shí)技能學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，只有精通檔案管理和船舶檢驗(yàn)相關(guān)知識(shí)和技術(shù)，掌握國家相關(guān)檔案政策規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，熟悉檔案外包工作流程，才能在監(jiān)管外包機(jī)構(gòu)提供服務(wù)時(shí)做到全程管理，提供有益指導(dǎo)，才能提升檔案管理業(yè)務(wù)水平，避免形成對業(yè)務(wù)外包的依賴性，在業(yè)務(wù)外包過程中掌握主導(dǎo)權(quán)。

（六）重視外包業(yè)務(wù)的后續(xù)服務(wù)和總結(jié)。外包業(yè)務(wù)在通過驗(yàn)收后并不意味著工作就全部結(jié)束了，后續(xù)服務(wù)也是一個(gè)不容忽略的環(huán)節(jié)，在業(yè)務(wù)外包過程中產(chǎn)生的一些問題往往在外包業(yè)務(wù)完成移交船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)后才會(huì)發(fā)現(xiàn)，尤其是外包業(yè)務(wù)抽樣驗(yàn)收的情況下更是如此，需要外包機(jī)構(gòu)持續(xù)跟進(jìn)解決。要重視與外包機(jī)構(gòu)的持續(xù)溝通協(xié)作，督促其落實(shí)后續(xù)服務(wù)，處理好相關(guān)遺留問題。在外包項(xiàng)目結(jié)束后，要總結(jié)好的措施做法及教訓(xùn)，以便日后持續(xù)改進(jìn)外包工作，減少選擇外包機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。

檔案業(yè)務(wù)外包是政府購買服務(wù)在檔案管理工作中的應(yīng)用，為船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)解決檔案管理人力資源不足等矛盾提供新的方向和途徑。船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及檔案工作的需要，在檔案管理工作中引入業(yè)務(wù)外包方式，利用外部專業(yè)資源促進(jìn)檔案工作降低成本，提高效率和水平，為船舶檢驗(yàn)核心業(yè)務(wù)的發(fā)展服務(wù)。