領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計大數(shù)據(jù)應(yīng)用策略

◆蔡紹湖/恩施土家族苗族自治州審計局

近年來，全國審計機關(guān)大力開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計，積極探索和創(chuàng)新審計工作方法，不斷深化審計工作內(nèi)容，為推進黨中央生態(tài)文明決策部署落實發(fā)揮了重要作用。隨著資源環(huán)境保護工作深入發(fā)展和國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略實施，資源環(huán)境監(jiān)管手段“信息化+大數(shù)據(jù)”不斷加強，充分運用大數(shù)據(jù)技術(shù)創(chuàng)新監(jiān)督方式，提高大數(shù)據(jù)審計能力，既是領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計順應(yīng)科技強審的必由之路，也是推進審計全覆蓋實現(xiàn)的重要支撐。本文結(jié)合審計實踐，分析大數(shù)據(jù)應(yīng)用在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計中存在的問題，探討改進策略。

一、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計大數(shù)據(jù)應(yīng)用現(xiàn)狀

（一）數(shù)據(jù)可利用水平較低。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計涉及行業(yè)領(lǐng)域廣、專業(yè)化程度高，各行業(yè)主管部門工作內(nèi)容和管理方式存在明顯差異，信息化技術(shù)應(yīng)用水平不一，給領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)大數(shù)據(jù)審計帶來嚴峻挑戰(zhàn)。一是技術(shù)性障礙。各行業(yè)主管部門結(jié)合自身的工作需要，先后建設(shè)了大量的信息管理系統(tǒng)。由于各部門執(zhí)行的技術(shù)規(guī)范不統(tǒng)一，相應(yīng)的信息管理系統(tǒng)帶有明顯的行業(yè)特色和歷史印記，加之各系統(tǒng)開發(fā)運用的技術(shù)方法不同，數(shù)據(jù)的處理標準不一致，部分數(shù)據(jù)只能在特定的系統(tǒng)搭載，導(dǎo)致審計人員獲取數(shù)據(jù)后無法直接開展數(shù)據(jù)分析。二是制度性障礙。行業(yè)主管部門有各不相同的管理方式和工作要求，信息管理系統(tǒng)開發(fā)主體、管理權(quán)限的級次差異，導(dǎo)致數(shù)據(jù)共享開放程度低，審計機關(guān)無法獲取上級行業(yè)主管部門開發(fā)和管理的信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)。有的行政管理事務(wù)信息化程度較低，未形成系統(tǒng)信息數(shù)據(jù)，審計人員獲取的數(shù)據(jù)不完整，難以形成數(shù)據(jù)鏈。三是系統(tǒng)性障礙。各行業(yè)主管部門分處自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護不同環(huán)節(jié)，部門的功能職責不同，對資源環(huán)境信息數(shù)據(jù)的需求不一，信息管理系統(tǒng)形成的數(shù)據(jù)要素各不相同，加之同一部門同一事項的不同管理環(huán)節(jié)的信息化程度不同，導(dǎo)致數(shù)據(jù)間的關(guān)聯(lián)性較差，數(shù)據(jù)可利用水平較低。

（二）數(shù)據(jù)應(yīng)用能力不足。自領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計全面鋪開以來，各級審計機關(guān)通過以會代訓、以審代訓等方式，積累了一定的審計工作經(jīng)驗，但與大數(shù)據(jù)利用的要求相比，數(shù)據(jù)應(yīng)用能力建設(shè)較為薄弱。一是缺乏支撐大數(shù)據(jù)應(yīng)用的平臺。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計涉及數(shù)據(jù)的類型和標準五花八門，審計機關(guān)目前應(yīng)用范圍較廣、經(jīng)驗較為成熟的Oracle、SQL Server等數(shù)據(jù)庫技術(shù)，難以滿足自然資源資產(chǎn)變化軌跡跟蹤、圖像識別等技術(shù)要求。新建針對性強的數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，投資大、周期長，且使用壽命難以保障，利用模塊化的數(shù)據(jù)平臺開展集中分析和研判短期難以實現(xiàn)。二是缺乏大數(shù)據(jù)應(yīng)用人才隊伍。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計起步晚，各地各級審計機關(guān)有關(guān)自然資源資產(chǎn)審計的工作方式方法還在進一步探索之中，審計內(nèi)容的廣度和深度不一致，審計過程中涉及的大量專業(yè)軟件和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，審計人員打不開、看不懂、用不了等問題在基層審計機關(guān)普遍存在。審計人員勝任工作所需專業(yè)知識儲備存在差異，大數(shù)據(jù)技術(shù)在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計中的應(yīng)用水平不平衡，財政財務(wù)收支審計大數(shù)據(jù)應(yīng)用的推廣模式難以復(fù)制。三是數(shù)據(jù)運用方法有待改進。大數(shù)據(jù)具有海量性、多樣性、時效性及可變性等特征，大數(shù)據(jù)審計包含了查詢分析、統(tǒng)計分析、多維分析、挖掘分析等多種分析技術(shù)。在審計實踐中，往往以單個審計事項為切入點，歸集相關(guān)數(shù)據(jù)，開展查詢、對比和關(guān)聯(lián)分析，未完成大數(shù)據(jù)集合和橫縱向模型建立，跨行業(yè)、跨領(lǐng)域數(shù)據(jù)的綜合比對和關(guān)聯(lián)分析較少，數(shù)據(jù)運用沒有打破“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”的禁錮，大數(shù)據(jù)審計處于初始階段。

（三）大數(shù)據(jù)應(yīng)用思維有偏差。一是大數(shù)據(jù)應(yīng)用認識有偏差。在審計實踐中，大數(shù)據(jù)審計作為輔助手段，往往被動接受被審計單位提供的數(shù)據(jù)，審計機關(guān)未將大數(shù)據(jù)審計環(huán)境建設(shè)與提升國家治理現(xiàn)代化水平有機結(jié)合，對政務(wù)數(shù)據(jù)標準不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)不完整、不好用甚至不可用以及“不愿”“不敢”和“不會”共享開放等問題關(guān)注甚少。審計在促進數(shù)據(jù)質(zhì)量改善和流轉(zhuǎn)便捷，形成覆蓋全面的大數(shù)據(jù)資源，為大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用奠定基礎(chǔ)的作用發(fā)揮不明顯。二是大數(shù)據(jù)對審計結(jié)論的支撐力不夠。在當前領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計大數(shù)據(jù)應(yīng)用中，審計人員往往通過大量碎片化的數(shù)據(jù)，分析、查找資源環(huán)境毀損的違法問題，審計意見中大篇幅陳述了資源環(huán)境毀損的違法事實，以此反映被審計領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間生態(tài)環(huán)境建設(shè)水平，評價被審計領(lǐng)導(dǎo)干部履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責任情況的等級，沒有很好地運用數(shù)據(jù)從總體上分析判斷被審計領(lǐng)導(dǎo)干部及所在地區(qū)各主管部門的職責履行情況，突出了審計發(fā)現(xiàn)的問題，弱化了被審計領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間所處的歷史條件，審計結(jié)論有失偏頗。這種方式偏離了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計的監(jiān)督定位，審計結(jié)論不客觀，影響了審計對生態(tài)文明建設(shè)整體推進和服務(wù)干部監(jiān)督管理的作用發(fā)揮。

二、推進領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計大數(shù)據(jù)應(yīng)用的發(fā)展思路

（一）樹立總體把握審計思維。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計圍繞自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護兩個方面開展，自然資源資產(chǎn)承載經(jīng)濟社會發(fā)展，相較重開發(fā)、輕保護的粗放型經(jīng)濟發(fā)展方式，從嚴落實生態(tài)環(huán)境保護政策導(dǎo)致社會生產(chǎn)短期成本增加，要進一步激發(fā)自然資源節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善的內(nèi)生動力。要立足地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展程度和資源稟賦，堅守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護紅線，通過審計對違法案件發(fā)生數(shù)量和資源消耗總量等情況的變化趨勢分析，從自然資源資產(chǎn)管理利用的體制機制、生態(tài)環(huán)境保護的人文環(huán)境和經(jīng)濟社會發(fā)展資源消耗比重等方面來揭示問題，引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部進一步樹立有序開發(fā)、合理利用、重點保護的綠色發(fā)展觀，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展。

（二）樹立縱向聯(lián)動審計思維。領(lǐng)導(dǎo)干部履行自然資源管理和生態(tài)環(huán)境保護責任依托于各職能部門，各職能部門的具體業(yè)務(wù)工作受上級主管部門指導(dǎo)管理，有關(guān)項目、資金安排的決策權(quán)又在地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，容易出現(xiàn)敷衍性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、口號式執(zhí)行和停滯式執(zhí)行等政策“梗阻”。審計需要自上而下、多級次的縱向聯(lián)動，充分利用同系統(tǒng)的數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)性，打破組織界限，貫通數(shù)據(jù)來源、信息反饋和決策結(jié)果，在定量分析的基礎(chǔ)上進行定性分析，準確把握系統(tǒng)性、傾向性問題的內(nèi)在因果，進而系統(tǒng)分析和客觀評價被審計領(lǐng)導(dǎo)干部責任落實情況。

（三）樹立橫向貫通審計思維。在行政管理學中，行政領(lǐng)導(dǎo)者在整個行政管理系統(tǒng)中處于主導(dǎo)地位，通常有貫徹執(zhí)行、計劃決策、組織指揮、協(xié)調(diào)溝通、監(jiān)督控制和選人用人等主要職能。在審計過程中，應(yīng)當關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部在有關(guān)自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護的重點任務(wù)落實、重要政策執(zhí)行、重大項目和資金管理使用中，履行貫徹執(zhí)行、計劃決策、組織指揮、協(xié)調(diào)溝通、監(jiān)督控制職能情況，運用先進技術(shù)手段解決數(shù)據(jù)連接難題，將多部門的數(shù)據(jù)進行融合，打破部門之間的孤立狀態(tài)，組建貫通決策、計劃、執(zhí)行和監(jiān)督的數(shù)據(jù)鏈，分析領(lǐng)導(dǎo)干部在區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)中自我角色定位，并判斷其主導(dǎo)作用是否充分發(fā)揮，進而給予客觀公正的評價等次。

三、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計大數(shù)據(jù)應(yīng)用創(chuàng)新路徑

（一）大力推動數(shù)據(jù)治理能力提升。國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略實施以來，地方政府紛紛響應(yīng)聯(lián)動、積極謀劃布局，國土資源、環(huán)境保護等綜合監(jiān)管平臺建設(shè)項目不斷上馬，數(shù)據(jù)資源體系日趨完善，但是數(shù)據(jù)重生產(chǎn)輕管理、重數(shù)量輕質(zhì)量等問題不同程度存在，自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)部門的信息化手段和數(shù)據(jù)資源優(yōu)勢未能充分發(fā)揮，同時也制約領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計對大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用的探索。在審計過程中，應(yīng)當將自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護數(shù)據(jù)治理能力納入審計范圍，從數(shù)據(jù)標準、制度建設(shè)、數(shù)據(jù)管理和數(shù)據(jù)共享等方面著力，推進數(shù)據(jù)更新、運行、利用、服務(wù)體系建設(shè)，推動地方政府利用大數(shù)據(jù)技術(shù)提升治理能力現(xiàn)代化，也為審計機關(guān)運用大數(shù)據(jù)開展監(jiān)督打下堅實基礎(chǔ)。

（二）進一步強化項目統(tǒng)籌。當前，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計與經(jīng)濟責任審計在組織形式上，基本實現(xiàn)了統(tǒng)籌實施，但因?qū)徲媯?cè)重點不同、審計理念差異等原因，在審計實施過程中兩者未緊密聯(lián)系，特別是信息數(shù)據(jù)的綜合利用方面各行其是。應(yīng)當將領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計與經(jīng)濟責任審計有機結(jié)合，把“綠水青山就是金山銀山”理念貫穿社會經(jīng)濟發(fā)展的始終。緊扣領(lǐng)導(dǎo)干部職責履行，通過經(jīng)濟責任審計數(shù)據(jù)、自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，實現(xiàn)兩種責任審計工作內(nèi)容統(tǒng)籌實施，在關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部重大經(jīng)濟事項決策科學性、合規(guī)性的同時，審查有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護政策的落實情況；在關(guān)注重大投資項目和產(chǎn)業(yè)布局的規(guī)范性、效益性的同時，審查自然資源承載能力和生態(tài)環(huán)境保護措施是否切合實際；審查重大生態(tài)環(huán)保項目和配套設(shè)施建設(shè)、資源環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)等資金投放的充分必要性。促進領(lǐng)導(dǎo)干部正確把握生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局。

（三）創(chuàng)新大數(shù)據(jù)審計組織模式。專業(yè)知識儲備足和大數(shù)據(jù)應(yīng)用能力強的復(fù)合型人才的缺乏，在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計領(lǐng)域尤為突出，優(yōu)化審計資源配置十分重要。在審計過程中，需要將有限的技術(shù)人才集中使用，分區(qū)域組建“智慧大腦”，強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，合理配置審計隊伍，采用“集中分析+分散核查”審計模式，運用扁平化的組織模式，優(yōu)化資源配置，靠前指揮，通過高效的數(shù)據(jù)搜集和快速反應(yīng)，充分發(fā)揮專業(yè)技術(shù)人才優(yōu)勢，共享信息資源紅利。依托全域數(shù)據(jù)整合，實現(xiàn)信息資源的有序共享與高效利用，推動審計思維由分散審計向協(xié)同審計轉(zhuǎn)變，增強審計內(nèi)容把控的整體性、審計事項實施的針對性，為提高審計工作效率和質(zhì)量提供堅強保障。充分運用聯(lián)席會議等部門間議事協(xié)調(diào)機制，建立審計機關(guān)與各主管部門間的貫通協(xié)作，積極尋求技術(shù)和資源支持。根據(jù)審計項目計劃安排和工作需要，及時歸集相關(guān)數(shù)據(jù)，提前組織開展審計項目基本情況的數(shù)據(jù)分析，為明確審計方向、細化審計內(nèi)容、改進審計方法提供保障。

（四）多維度開展數(shù)據(jù)分析。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計與其他審計的最大不同點，在于無法通過某一種方式或資料，全面、直觀掌握區(qū)域自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護的整體水平和實時狀況。在審計過程中，除了常用的調(diào)取相關(guān)主管部門資金預(yù)算安排、項目投資計劃數(shù)據(jù)和相關(guān)檔案資料等審計方法外，還可以收集電力消耗、企業(yè)注冊登記、稅收、金融等方面的數(shù)據(jù)，通過“聚焦-發(fā)散-再聚焦”的數(shù)據(jù)分析，盡可能延伸數(shù)據(jù)分析觸角，再以Arc-GIS、遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)地面接收與處理系統(tǒng)等專業(yè)技術(shù)輔助，運用多種方法，從不同角度開展數(shù)據(jù)分析，探尋隱藏在數(shù)據(jù)中的資源環(huán)保問題，實現(xiàn)審計工作與信息數(shù)據(jù)的深度融合，進一步提高數(shù)據(jù)資料的真實性、時效性和可靠性。

（五）抓好大數(shù)據(jù)審計人才隊伍建設(shè)。結(jié)合審計工作中遇到的堵點、難點，定期開展資源環(huán)保領(lǐng)域?qū)I(yè)知識培訓，由相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)人才講授技術(shù)應(yīng)用、行業(yè)知識、案例分析等，拓展審計人員資源環(huán)保相關(guān)知識面，優(yōu)化知識結(jié)構(gòu)，增強知識儲備與實際工作方法、工作技巧的聯(lián)系，提升審計人員工作勝任能力，進而提高領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計工作水平，為更好發(fā)揮國家審計對生態(tài)文明建設(shè)的推動作用夯實根基。