鄉(xiāng)村振興專項資金審計質(zhì)量提升路徑

◆張浩/賀州學(xué)院審計處

2021年3月，黨中央、國務(wù)院公開發(fā)布了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》，提出2025年實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興全面推進(jìn)，促進(jìn)共同富裕。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中，審計監(jiān)督對確保鄉(xiāng)村振興專項資金使用的安全性、合規(guī)性和有效性將發(fā)揮積極作用?，F(xiàn)階段，鄉(xiāng)村振興專項資金在使用和管理過程中仍存在諸多不足與短板。根據(jù)2019年審計署公告顯示：“全國涉農(nóng)項目專項資金有32.73億元被閑置、11.9億元被擠占、6566.78萬元被騙取套取或違規(guī)獲取”。這些暴露出來的問題凸顯了加強鄉(xiāng)村振興審計監(jiān)督的迫切性。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中投資項目種類繁多，牽涉部門多且涉及的政策規(guī)章制度交織，這為鄉(xiāng)村振興專項資金審計的實施帶來諸多困難。如何在有限的審計資源下克服困難提高審計質(zhì)量是一個頗具挑戰(zhàn)性的課題。

一、鄉(xiāng)村振興專項資金審計的內(nèi)涵

要厘清鄉(xiāng)村振興專項資金審計的內(nèi)涵，首先要明確鄉(xiāng)村振興專項資金的定義。從公共管理的角度來看，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施就是公共權(quán)力（政府）為促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展而提供一系列公共服務(wù)和產(chǎn)品的過程，如：為改善鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活條件而修建道路、便橋等基礎(chǔ)設(shè)施；為提高農(nóng)民收入而開展技能培訓(xùn)、推廣技術(shù)、安置就業(yè)等活動；為促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展而扶持種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)等。這些活動都需要龐大的財政資金來支撐。由此，可以給出鄉(xiāng)村振興專項資金的定義：鄉(xiāng)村振興專項資金是由政府統(tǒng)籌安排的專門用于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)、農(nóng)民技能培訓(xùn)等與鄉(xiāng)村振興相關(guān)的資金。審計機關(guān)作為審計主體接受公權(quán)力的委托對鄉(xiāng)村振興專項資金進(jìn)行審計，鑒證資金使用的真實性、合法性，評價資金的使用績效，并將審計結(jié)果向公眾公開。具體來講，鄉(xiāng)村振興專項資金審計就是通過賬目復(fù)核、盤點、計算、調(diào)查等方法，審查鄉(xiāng)村振興專項資金使用過程中的挪用、閑置、浪費、侵占等問題，分析問題產(chǎn)生的根源，提出審計建議，跟蹤整改結(jié)果，以保障鄉(xiāng)村振興專項資金使用的合法合規(guī)，提高資金的使用績效。

二、目前鄉(xiāng)村振興專項資金審計存在的問題和困境

（一）缺乏統(tǒng)一的鄉(xiāng)村振興專項資金績效標(biāo)準(zhǔn)

績效審計是鄉(xiāng)村振興專項資金審計的重要一環(huán)。在審計過程中不僅要審查資金的使用是否真實合規(guī)，還要對資金的使用績效進(jìn)行評價。但是，目前尚未有一套類似于財務(wù)指標(biāo)評價體系的鄉(xiāng)村振興專項資金績效評價標(biāo)準(zhǔn)。審計人員通常根據(jù)本地的實際情況以及個人經(jīng)驗來評價專項資金的使用績效，存在一定的主觀性。而且，由于不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同，對績效指標(biāo)的選取和閾值會有差別，一個地區(qū)的評價標(biāo)準(zhǔn)可能并不適合另一個地區(qū)，這為政府相關(guān)部門和上級審計機關(guān)利用各地區(qū)的績效審計結(jié)果帶來困擾，降低審計成果的利用效率。

（二）鄉(xiāng)村振興專項資金審計難以做到全覆蓋

鄉(xiāng)村振興項目資金來源復(fù)雜，通常是各級財政補助撥款、銀行貸款、地方債，以及民營投資（PPP模式）交織。鄉(xiāng)村振興資金的使用又涉及到社會經(jīng)濟(jì)各個層面，涵蓋了基本建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、文化旅游、教育、農(nóng)林漁牧、產(chǎn)業(yè)園等多個領(lǐng)域，審計監(jiān)督很難面面俱到。審計機關(guān)關(guān)注的重點是財政撥款和國有資金的管理使用，不會觸及民間信貸以及民營資本的資金管理使用。另外，面對數(shù)量巨大的審計業(yè)務(wù)，審計機關(guān)基于現(xiàn)有審計資源和審計成本的考量，會按重要性程度有選擇性地覆蓋審計范圍，無法全面監(jiān)督鄉(xiāng)村振興專項資金的管理和使用。

（三）審計目標(biāo)與審計力量不對等

在審計項目中，審計機關(guān)發(fā)揮的職能越全面，審計的目標(biāo)也就越多，這也意味著更多的審計力量投入。各級政府對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施都高度重視，要求審計機關(guān)在鄉(xiāng)村振興項目審計中發(fā)揮更多的職能，如鑒證、監(jiān)督、咨詢、評價等（詳見表1）。這凸顯了審計目標(biāo)的全面性，但同時要求配置更多審計力量。受制于編制等原因，審計機關(guān)的審計人員數(shù)量有限。各審計機關(guān)多采取臨時抽調(diào)人員的方式來彌補審計力量的不足，但臨時抽調(diào)人員的專業(yè)素質(zhì)參差不齊，在一定程度上會影響審計目標(biāo)的實現(xiàn)。

（四）審計結(jié)果公開不夠全面，社會關(guān)注度不高

審計結(jié)果公開是審計整改落實的有力武器。審計結(jié)果公開維護(hù)了社會大眾對審計結(jié)果的知情權(quán)，更重要的是將審計監(jiān)督與社會監(jiān)督結(jié)合起來形成強大的監(jiān)督合力，促使被審計單位主動、迅速地落實審計整改措施，增強了審計機關(guān)的威懾力和權(quán)威性。目前審計機關(guān)對鄉(xiāng)村振興專項資金審計的相關(guān)信息公開還不夠全面，不夠詳細(xì)，特別是缺乏審計動態(tài)的即時更新。這導(dǎo)致了社會公眾對審計公告缺乏興趣，關(guān)注度不高。不利于社會大眾對關(guān)系切身利益的鄉(xiāng)村振興資金情況的了解，不利于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，不利于打造服務(wù)型政府。

三、鄉(xiāng)村振興專項資金審計困境的成因

（一）對專項資金的使用績效關(guān)注度不夠

目前，鄉(xiāng)村振興專項資金審計還是著重于專項資金的真實性與合規(guī)性，對專項資金的使用績效關(guān)注度不高，即對專項資金是否真正發(fā)揮了鄉(xiāng)村振興作用以及發(fā)揮了多大作用不夠關(guān)心，導(dǎo)致與績效相關(guān)的審計準(zhǔn)則和實施指南不完善。此外，地方政府如果不重視鄉(xiāng)村振興專項資金的績效審計，審計職能作用將難以有效充分發(fā)揮。

（二）鄉(xiāng)村振興項目審計成本高

為了確保審計質(zhì)量，審計機關(guān)應(yīng)對鄉(xiāng)村振興項目開展更深更廣的審計查證工作，特別要對專項資金鏈條上的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行全過程全覆蓋審計。但隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面部署實施，鄉(xiāng)村振興的內(nèi)涵越來越豐富，伴隨而來的是項目形態(tài)多樣，項目資金來源復(fù)雜，資金鏈條長。投資項目涉及工商農(nóng)林牧漁等多行業(yè)，牽涉農(nóng)村農(nóng)業(yè)、財政、自然資源等各管理部門。大規(guī)模鄉(xiāng)村振興項目的投入和資金運用增加了全過程跟蹤審計的難度。在這種情況下對鄉(xiāng)村振興專項資金從來源到管理、再到分配使用、直到最后竣工驗收進(jìn)行全過程跟蹤審計，勢必需要投入更多的審計資源，從而極大地提高審計監(jiān)督成本。

（三）信息公開制度的不完善制約了審計公告的全面性

從制度的層面來看，《中華人民共和國審計法》第十六條規(guī)定：審計機關(guān)和審計人員對在執(zhí)行職務(wù)中知悉的國家秘密、工作秘密…，不得泄露或者向他人非法提供。但對保密事項及保密程度并未明確定義，審計信息公開的范圍、問題披露的深度、數(shù)據(jù)公開的程度不好把握，這就使得審計人員進(jìn)行信息公開時有所取舍。從現(xiàn)實的層面來看，長期以來審計報告只報送同級黨委政府和上級審計機關(guān)審閱，沒有形成向社會公開的習(xí)慣，服務(wù)意識不強；此外，我國審計結(jié)果公告的固有格式和表述方式限制了公告的內(nèi)容，公開的數(shù)據(jù)都經(jīng)過了提煉取舍，概括性強但不夠詳細(xì)，缺乏深入解讀。

（四）審計力量的供給與整合不足

一方面，國家審計力量不足。地方審計人員通常為財會審計專業(yè)，但鄉(xiāng)村振興項目涉及農(nóng)業(yè)、工程建設(shè)、國土規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)等多方面內(nèi)容。因此，在開展鄉(xiāng)村振興項目審計時，審計組要納入農(nóng)業(yè)、工程、測繪、計算機、法律等多方面的人才，現(xiàn)實中審計機關(guān)復(fù)合型審計人員比較短缺，很難保證審計質(zhì)量。另一方面，外部審計力量沒有得到很好的整合。社會審計與單位內(nèi)部審計力量的整合尚處于摸索階段，并沒有實質(zhì)的進(jìn)展。主要原因：單位內(nèi)部審計獨立性不強，其審計職能作用發(fā)揮有限；由于涉及政府敏感信息、擔(dān)憂審計質(zhì)量、缺乏理論支撐和參考案例等原因，審計機關(guān)將鄉(xiāng)村振興專項資金審計項目外包有所顧慮。

四、提升鄉(xiāng)村振興專項資金審計質(zhì)量的路徑

（一）建立健全鄉(xiāng)村振興項目專項資金績效審計指標(biāo)體系

績效審計旨在對被審計單位經(jīng)濟(jì)活動的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性做出客觀的評價，評價需要以績效指標(biāo)體系作為參照。對鄉(xiāng)村振興專項資金的使用績效進(jìn)行評價，需要建立健全一套與鄉(xiāng)村振興項目相適應(yīng)的績效審計指標(biāo)體系。這套體系可以參考財政部頒布的《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》，從資金撥付的真實性、資金管理的合規(guī)性、資金投入的經(jīng)濟(jì)性、資金使用的效率性、資金產(chǎn)出的效果性五個維度來構(gòu)建。同時，考慮到鄉(xiāng)村振興項目形態(tài)內(nèi)容及目標(biāo)的千差萬別，在設(shè)計指標(biāo)時要對不同類型的鄉(xiāng)村振興項目進(jìn)行分類分析，先提煉出鄉(xiāng)村振興專項資金的共性指標(biāo)，比如經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)和效率性指標(biāo)；再依據(jù)各類型項目的自有特征設(shè)計與其相適應(yīng)的專門指標(biāo)，比如效果性指標(biāo)。此外，上級審計機關(guān)可以聯(lián)合下級各審計機關(guān)針對不同類型的鄉(xiāng)村振興項目特點制定鄉(xiāng)村振興項目專項資金績效審計指標(biāo)庫。在實施鄉(xiāng)村振興專項資金績效審計時，結(jié)合項目特征選取相匹配的指標(biāo)構(gòu)建專用的審計指標(biāo)體系。

（二）采用問題導(dǎo)向?qū)徲嬆Ｊ?，突出審計重點

鄉(xiāng)村振興項目建設(shè)屬于公共投資，存在資金鏈條長、項目數(shù)量多、管理復(fù)雜等特點。基于地方區(qū)域的審計資源局限性，全過程全要素的審計覆蓋難以實現(xiàn)。為提升審計質(zhì)量，可以采取問題導(dǎo)向?qū)徲嬆Ｊ?，其?nèi)在的邏輯是在審計計劃立項中優(yōu)先選擇資金量較大的重點項目，在具體項目審計過程中優(yōu)先審查問題疑點較多的重點要素和重點流程。以鄉(xiāng)村振興建設(shè)項目為例，審計機關(guān)首先對年度鄉(xiāng)村振興建設(shè)項目進(jìn)行摸底調(diào)查，確保所有投資項目均在覆蓋范圍內(nèi)，以此為基礎(chǔ)制作審計項目清單；然后，對項目清單進(jìn)行評估，確定項目的重要程度。評估要素根據(jù)鄉(xiāng)村振興建設(shè)項目的特點和屬性來確定，比如資金來源的層次和復(fù)雜度、投資規(guī)模、影響人群數(shù)量、政府關(guān)注度等。具體的評估方法可以采用專家打分等方式給評估要素賦以權(quán)重，最后加權(quán)平均確定每個項目的重要程度。地方審計機關(guān)應(yīng)結(jié)合自身的審計資源，適當(dāng)選取重要程度靠前的項目列入年度審計計劃，審計內(nèi)容的確定也可以照此模式處理。

（三）多管齊下，全面整合審計力量

面對不斷增長的審計任務(wù)和復(fù)雜的審計環(huán)境，需要增強整體的審計力量和審計資源質(zhì)量。首先，全面提升審計人員的業(yè)務(wù)能力和理論水平。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的穩(wěn)步推進(jìn)，國家出臺了新的政策法規(guī)，由脫貧攻堅轉(zhuǎn)向綠色發(fā)展產(chǎn)業(yè)融合，涉農(nóng)項目的形態(tài)和內(nèi)涵也日益豐富。引導(dǎo)審計人員加強學(xué)習(xí)國家的大政方針，理解中央和地方鄉(xiāng)村振興相關(guān)的政策文件，掌握新制度和新目標(biāo)，增強審計判斷力，全面評估審計風(fēng)險；同時，加強審計人員業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，加大對鄉(xiāng)村振興項目審計優(yōu)秀案例的經(jīng)驗交流，加強數(shù)字平臺操作訓(xùn)練與創(chuàng)新能力培養(yǎng)。其次，要積極培植審計新生力量。通過與高校審計專業(yè)聯(lián)合培養(yǎng)、增加實習(xí)崗位、擴(kuò)大社會招聘等方式，招攬優(yōu)秀的人才加入審計隊伍。再次，可以探索實行業(yè)務(wù)外包整合外部審計資源，以緩解審計力量的不足與不斷增長的業(yè)務(wù)量之間的矛盾。在整合外部審計資源時要堅持以下三點原則：一是保密原則。選擇不涉及敏感信息且工作量大重復(fù)性高的業(yè)務(wù)進(jìn)行外包，與外包方簽訂保密合同，對涉密行為追究法律責(zé)任。二是成本效益原則。業(yè)務(wù)外包決策時要充分考量成本因素，經(jīng)過核算外包成本效益比率確實優(yōu)于審計機關(guān)自審時才考慮外包。三是質(zhì)量優(yōu)先原則。審計機關(guān)要全過程監(jiān)督指導(dǎo)外包業(yè)務(wù)，認(rèn)真復(fù)核審理，確保審計質(zhì)量。

（四）加大審計結(jié)果公告力度，增強審計工作影響力

審計結(jié)果公告有助于社會充分了解鄉(xiāng)村振興專項資金使用的情況和審計機關(guān)的工作成果，是提高鄉(xiāng)村振興審計工作質(zhì)量的重要舉措。加大審計結(jié)果公告力度，增強審計工作影響力，可以從以下兩個方面著手：一方面，完善國家審計結(jié)果公告的相關(guān)制度，通過修訂完善相關(guān)法律制度，對審計結(jié)果公告的格式、內(nèi)容、時效等方面做出明確規(guī)定，并對不按規(guī)定發(fā)布審計結(jié)果公告的行為進(jìn)行問責(zé)；另一方面，審計機關(guān)要主動拓寬和深化審計信息的公開，在現(xiàn)有的制度范圍內(nèi)，對審計內(nèi)容能公開盡量公開，包括但不限于審計的范圍、資金的來源、金額、流向，違法違規(guī)詳細(xì)情況、整改情況等。