我國海洋塑料垃圾治理機制研究

徐東旭

（大連海洋大學海洋法律與人文學院，遼寧 大連 116023）

《2021年中國海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報》指出，塑料是我國海洋垃圾的主要類型，海面漂浮垃圾、海灘垃圾和海底垃圾中，塑料垃圾占比分別為92.9%、75.9%和83.3%。新時代，要重視海洋生態(tài)環(huán)境建設，加強海洋污染治理，為構(gòu)建海洋命運共同體貢獻中國力量。當前，我國海洋塑料垃圾污染問題較為嚴重，國家高度重視海洋塑料垃圾治理。但是，我國對海洋塑料垃圾的關(guān)注明顯晚于發(fā)達國家，治理過程面臨重重阻力，許多工作需要進一步落實。本文結(jié)合我國海洋塑料垃圾治理現(xiàn)狀，明確其不足之處并提出對策，以期完善我國海洋塑料垃圾治理機制，更好地保護海洋生態(tài)環(huán)境，促進海洋命運共同體建設。

1 海洋塑料垃圾概述

聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署指出，海洋垃圾是指海洋或海岸中長期存在、人為制造、丟棄、傾倒或者排放的固體廢棄物。海洋塑料垃圾這一概念并未有明確規(guī)定，其可以理解為上述概念的塑料制品范圍。海洋塑料垃圾通?？煞譃? 類。一是宏觀塑料，包括漁網(wǎng)或者從船上掉落的塑料制品等。二是微塑料，即直徑小于5 mm 的塑料制品，如塑料吸管。三為納米塑料，通常為肉眼不可見（直徑比藻類細胞小1 000倍）的塑料，相對于微塑料而言，納米塑料更容易穿透生物膜。

2 我國海洋塑料垃圾治理現(xiàn)狀

當前，我國海洋塑料垃圾污染問題嚴重，因此我國對海洋塑料垃圾治理做了諸多有益嘗試。我國將塑料污染作為整體環(huán)境問題，在相關(guān)法律法規(guī)中予以規(guī)制，以《中華人民共和國環(huán)境保護法》作為上層法律，輔以固體廢物、空氣、水資源等方面的法律。《中華人民共和國環(huán)境保護法》第六條規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營者的相關(guān)責任并規(guī)定了公民保護生態(tài)環(huán)境的法律義務。此外，《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》同樣進行了規(guī)定。以上述法律為根基，中國環(huán)境政策日益成熟，在生態(tài)補償、綠色發(fā)展等理念的指導下，防范海洋塑料垃圾污染的相關(guān)環(huán)境政策接連出臺，“限塑令”“禁塑令”從生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)控制塑料垃圾進入海洋生態(tài)環(huán)境，《廢塑料污染控制技術(shù)規(guī)范》（HJ 364—2022）從消費終端控制海洋塑料垃圾的產(chǎn)生，政策逐漸細化，比如，快遞包裝行業(yè)要求按照國家標準采用生物降解塑料，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的地膜要保障產(chǎn)品質(zhì)量和可回收性。2018年，國家發(fā)展和改革委員會提出調(diào)整“限塑令”，針對不同領(lǐng)域、不同行業(yè)的塑料垃圾采取不同的政策措施。

新時代，國家高度重視對包括海洋塑料垃圾在內(nèi)的塑料污染全鏈條治理。近年來，國家發(fā)展和改革委員會、生態(tài)環(huán)境部等部門協(xié)調(diào)聯(lián)動，部署多項舉措，深入推進海洋塑料垃圾監(jiān)管與治理。作為海洋塑料垃圾治理的主力軍，我國沿海地區(qū)對海洋塑料垃圾治理進行了積極探索，形成一批好的經(jīng)驗做法。較為典型的是浙江省臺州市，其啟動了海洋塑料垃圾的“藍色循環(huán)”方案，目的是促進海洋塑料垃圾的循環(huán)利用。在此種模式下，企業(yè)與政府協(xié)同發(fā)力，組織沿海漁民對海洋塑料垃圾進行回收，回收后的廢舊塑料統(tǒng)一運轉(zhuǎn)至企業(yè)進行加工再生，然后生產(chǎn)手機殼等高附加值產(chǎn)品，最后將產(chǎn)品利潤反哺于漁民。

近些年，我國海洋塑料垃圾治理的跨國合作取得一定成效，其中較為典型的是中、日、韓三國合作。中日韓環(huán)境部長會議是三國推進跨國環(huán)境治理的一項重要會議，海洋環(huán)境污染治理議題一直是該會議的重中之重。其中，第二十一次中日韓環(huán)境部長會議強調(diào)，三國要從源頭上防止塑料垃圾排入海洋，各方應逐步推進削減使用塑料袋等舉措。當前，我國海洋塑料垃圾治理已經(jīng)取得一定成效，從立法體系構(gòu)建，政策實行、治理模式探索以及跨國、跨區(qū)域合作等方面均取得一定進展，但是在取得成績的同時，我國海洋塑料垃圾治理也存在諸多問題。

3 我國海洋塑料垃圾治理存在的問題

3.1 海洋塑料垃圾治理法律體系不健全

目前，我國在海洋塑料垃圾治理層面尚未出臺專門的法律。我國雖然以《中華人民共和國環(huán)境保護法》為上層法律，輔以多部專門法律，并出臺“限塑令”“禁塑令”等相關(guān)政策，但是還不能滿足我國海洋塑料垃圾治理需求?，F(xiàn)有立法存在諸多不足之處。首先，大部分法律規(guī)定過于原則與抽象，有關(guān)懲罰措施的條款不夠充分，這就導致執(zhí)行過程存在重重困難，難以對污染者進行懲戒，不能達到震懾效果。其次，對海洋塑料垃圾國際防治新規(guī)則和塑料產(chǎn)業(yè)環(huán)境影響評估的研究不足，尚未形成有效的應對措施與預案?？傮w來看，我國海洋塑料垃圾治理體系存在諸多不足之處，海洋垃圾治理之路并不平坦，完善相關(guān)法律體系是當前海洋塑料垃圾治理的重中之重。

3.2 治理主體責任不明晰

通常而言，海洋塑料垃圾治理需要多方主體進行合作，治理主體主要包括政府、社會組織、企業(yè)和公眾等。但就目前而言，企業(yè)、公眾對海洋塑料垃圾治理的潛力尚未激發(fā)，存在治理主體責任不明晰的問題。企業(yè)通常追求片面的經(jīng)濟效益，社會責任感較低，未能將海洋環(huán)境利益與自身利益很好地結(jié)合，部分企業(yè)甚至不顧國家法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，片面地生產(chǎn)、銷售有毒有害的塑料制品，致使有些塑料垃圾流入海洋，對海洋生態(tài)環(huán)境造成嚴重破壞。公眾對海洋塑料垃圾治理的關(guān)注度往往不夠，認為其是國家或者社會的任務，與自身無關(guān)，參與感不強；有些公眾想積極參與，但是參與渠道較少，這往往降低其參與的積極性?？傊Ｑ笏芰侠卫硎且豁椣到y(tǒng)性工程，需要各治理主體明確其責任，并充分調(diào)動自身的積極性和能動性，形成政府、社會組織、企業(yè)和公眾參與的合力，提升整體決策能力和資源配置效率。

3.3 國際合作開展效率較低

當前，國家、地區(qū)間主要依據(jù)國際公約開展海洋塑料垃圾治理合作。從20世紀開始，海洋塑料垃圾治理就受到國際社會的高度重視，國際社會相繼簽署了諸多全球性公約和區(qū)域性公約，前者有《聯(lián)合國海洋法公約》《國際防止船舶造成污染公約》《倫敦公約》等，后者有《保護東北大西洋環(huán)境公約》《赫爾辛基公約》等。國際公約明確國際社會應對海洋塑料垃圾進行治理，對促進國際交流合作有一定作用，但是公約通常都為一些原則性規(guī)定，實際可操作性不強，各國治理能力、治理意識也有較大的差異，因此國際合作開展效率較低。

在海洋塑料垃圾治理過程中，各國存在互相推諉責任、各自治理的現(xiàn)象。我國處于海洋塑料垃圾污染的高發(fā)地帶，周邊發(fā)展中國家通常注重自身的經(jīng)濟發(fā)展，海洋生態(tài)環(huán)境保護意識不夠，合作治理難度較大；發(fā)達國家又只顧及自身海洋生態(tài)環(huán)境的優(yōu)劣程度，往往不愿支持發(fā)展中國家對海洋生態(tài)環(huán)境進行治理。另外，各國海洋塑料垃圾治理政策也不盡相同。這些都為國際間開展深度合作帶來挑戰(zhàn)，使得國際合作開展效率較低，難以達成共識。

4 我國海洋塑料垃圾治理的對策

4.1 完善海洋塑料垃圾治理法律體系

我國海洋塑料垃圾治理相關(guān)法律存在多原則性規(guī)定、可操作性不強等問題，包括《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》，“限塑令”“禁塑令”等政策也存在諸多不足之處。對此，在中央立法層面，可在《中華人民共和國環(huán)境保護法》的現(xiàn)有框架下單獨設立一章，詳細規(guī)定海洋塑料垃圾治理的各項法條。此外，應對海洋塑料垃圾國際防治新規(guī)則和塑料產(chǎn)業(yè)環(huán)境影響進行評估，形成應對新舉措和預案，進而通過立法形式促進我國海洋塑料垃圾的治理。

4.2 建立多元參與的海洋生態(tài)環(huán)境治理模式

目前，海洋塑料垃圾治理主體責任不明晰，有必要探索建立多元參與的海洋生態(tài)環(huán)境治理模式。在此種模式下，政府、社會組織、企業(yè)和公眾共同參與海洋生態(tài)環(huán)境治理，最終建立市場化、多元化的生態(tài)補償機制。政府要發(fā)揮自身在海洋生態(tài)環(huán)境治理中的主導作用，社會組織要發(fā)揮自身的優(yōu)勢，企業(yè)要增強社會責任感，公眾要樹立綠色消費理念，協(xié)同參與海洋塑料垃圾治理。當前，要落實企業(yè)生產(chǎn)責任延伸制，促進海洋塑料垃圾的循環(huán)利用，拓寬海洋塑料垃圾的治理資金來源，提高海洋塑料垃圾的循環(huán)利用率。同時，要強化治理主體的責任意識，切實促進海洋塑料垃圾治理，保護海洋生態(tài)環(huán)境。

4.3 加強國際交流與合作

目前，海洋塑料垃圾治理相關(guān)國際公約尚不完善，我國應積極推動國際間新公約的建立，促進國際法的完善并率先遵守。我國曾參與多個國際公約的建立，并作為締約方，參與多項軟法的出臺。我國應加強與其他國家的交流與合作，吸取他國意見，并結(jié)合本國情況，完善當前的國際公約，建立新的國際公約。同時，要促進海洋命運共同體的形成，強調(diào)海洋塑料垃圾治理是各國的責任，各國不應只顧及自身利益，倡導發(fā)達國家扶持發(fā)展中國家，發(fā)展中國家在發(fā)展經(jīng)濟的同時，應注重環(huán)境保護，樹立綠色發(fā)展理念。唯有這樣，才能保護好海洋生態(tài)環(huán)境。

5 結(jié)語

海洋是人類共同的家園，是人類賴以生存的重要保障。目前，我國海洋塑料垃圾治理法律體系尚不健全，治理主體責任尚不明晰，國際合作開展效率較低。因此，有必要完善海洋塑料垃圾治理法律體系，明確治理主體責任，加強國際交流與合作，優(yōu)化海洋塑料垃圾治理機制，促進海洋生態(tài)環(huán)境保護。