中國營商環(huán)境治理：尋求技術(shù)邏輯與制度邏輯的平衡

宋林霖 陳志超（天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，天津 300387）

一、問題提出

習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)，法治是最好的營商環(huán)境［1］。這一論斷為優(yōu)化市場環(huán)境、支持市場主體平等競爭、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展指明方向，即打造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的法治化營商環(huán)境。聚焦中國營商環(huán)境治理過程，政府主動(dòng)對標(biāo)世界銀行指標(biāo)體系，廣泛運(yùn)用各類現(xiàn)代治理工具重塑業(yè)務(wù)流程。提升營商環(huán)境分?jǐn)?shù)，縮短與前沿指標(biāo)的差距，壓縮時(shí)間、減少成本等技術(shù)化治理，這有助于政府在突破傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)部門設(shè)置、政務(wù)事項(xiàng)跨區(qū)域跨層級(jí)辦理、優(yōu)化要素供給服務(wù)體系等機(jī)制方面取得治理成效。然而，這種聚焦機(jī)制和流程的“應(yīng)試”路徑在跨域協(xié)同治理、政策連續(xù)穩(wěn)定等方面明顯存在治理限度，難以真正倒逼政府職能轉(zhuǎn)變。在下一步改革中，有為政府與有效市場的和諧共振不僅需要局部技術(shù)治理的反向倒逼，從本質(zhì)上還需要釋放整體制度建設(shè)的正向內(nèi)驅(qū)力。政府如何構(gòu)建營商環(huán)境制度體系、理順新常態(tài)背景下的政商關(guān)系，是營商環(huán)境優(yōu)化治理有序開展的迫切要求。

當(dāng)前，學(xué)界回應(yīng)與探討營商環(huán)境治理能力相關(guān)議題，主要沿著市場化、法治化的邏輯脈絡(luò)展開。前者聚焦市場主體需求［2-4］，提倡為市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供公平高效有序且富有活力的市場環(huán)境；后者關(guān)注法治政府建設(shè)［5-7］，強(qiáng)調(diào)法治化營商環(huán)境是國家治理現(xiàn)代化的重要契機(jī)與核心要點(diǎn)。面向市場需求與法治政府建設(shè)的研究著重調(diào)試政府職能轉(zhuǎn)變的范圍及強(qiáng)度，雖然是研究營商環(huán)境治理能力的重要方面，但由于缺乏對中國營商環(huán)境治理的內(nèi)在邏輯分析，難以有效地回應(yīng)營商環(huán)境治理產(chǎn)生的問題?；诖?，本文嘗試構(gòu)建中國營商環(huán)境治理的分析框架，探尋營商環(huán)境建設(shè)的基本面向與邏輯演進(jìn)，進(jìn)而提出中國營商環(huán)境的治理策略。

二、分析框架：營商環(huán)境治理的技術(shù)邏輯與制度邏輯

（一）技術(shù)邏輯

技術(shù)邏輯是中國營商環(huán)境治理的引領(lǐng)型規(guī)則，更是一套簡單而高效的治理工具，它瞄準(zhǔn)了營商環(huán)境治理的功能性和實(shí)用性。聚焦技術(shù)邏輯，營商環(huán)境治理強(qiáng)調(diào)以營商環(huán)境評價(jià)指標(biāo)為主要治理對象，以減少手續(xù)、時(shí)間、成本為目標(biāo)，是致力于提高公眾獲得感的終端策略，主要包括以下兩個(gè)方面的內(nèi)容。一是治理的技術(shù)化，基于借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合中國營商環(huán)境現(xiàn)狀，全國上下統(tǒng)一一套標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)力推行營商環(huán)境測評。在營造國際一流的營商環(huán)境方面，按照中央部署，國家發(fā)展和改革委員會(huì)（以下簡稱“國家發(fā)改委”）會(huì)同相關(guān)部委深入研究、分析世界銀行營商環(huán)境評價(jià)指標(biāo)體系，找出北京市和上海市營商環(huán)境建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，保持高位指標(biāo)、提升低位指標(biāo)，有針對性地改善和優(yōu)化營商環(huán)境；并通過案例形式，積極與世界銀行營商環(huán)境小組專家成員進(jìn)行溝通與交流，保證評估結(jié)果全面、準(zhǔn)確地反映指標(biāo)城市營商環(huán)境的真實(shí)情況。同時(shí)，國家發(fā)改委摸索創(chuàng)建引領(lǐng)中國特色的價(jià)值取向、符合中國改革口徑的營商環(huán)境評價(jià)指標(biāo)體系，基于摸底全國各地市營商環(huán)境治理水平、比較與定位我國營商環(huán)境建設(shè)水平的高線與低線，通過“對標(biāo)先進(jìn)—?jiǎng)?chuàng)新試點(diǎn)—復(fù)制推廣”的方式，鼓勵(lì)有條件的地方進(jìn)一步瞄準(zhǔn)最高標(biāo)準(zhǔn)、最高水平開展“先行先試”，有力監(jiān)督營商環(huán)境治理效率、保障營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化。二是技術(shù)化的治理，聚焦治理手段層面，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)增強(qiáng)治理的精細(xì)化與形式化。實(shí)踐界運(yùn)用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等科學(xué)技術(shù)，深度融合優(yōu)化營商環(huán)境的機(jī)制創(chuàng)新，將國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)置于數(shù)字化浪潮的大背景下展開。例如，浙江省“最多跑一次”、江蘇省“不見面審批”、上海市“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”等改革充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)思維，破除政府?dāng)?shù)據(jù)共享的“數(shù)據(jù)煙囪”與“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象，將高效性技術(shù)治理嵌入營商環(huán)境治理的“技術(shù)操作者”，致力于追求高效、可復(fù)制推廣并可考核驗(yàn)證的治理流程，滿足高效性、便利性的治理需求。

在整體治理圖景中，技術(shù)邏輯作為一種迫使制度快速、清晰凸顯缺陷的賦能者，是一種“工具型”的營商環(huán)境治理。地方政府偏向選擇針對性強(qiáng)、見效較快的技術(shù)治理邏輯，在放寬市場準(zhǔn)入、降低企業(yè)經(jīng)營成本、提高政務(wù)服務(wù)便利度、促進(jìn)市場公平競爭、提升國際化水平等方面的治理成效顯著，我國營商環(huán)境的全球排名高位提升。與此同時(shí)，中國營商環(huán)境評價(jià)也得到國際社會(huì)的認(rèn)可，世界銀行新的營商環(huán)境評價(jià)體系BEE（Business Enabling Environment）項(xiàng)目吸收中國改革經(jīng)驗(yàn)，借鑒中國營商環(huán)境評價(jià)的用水用氣指標(biāo)、事項(xiàng)聯(lián)辦方面的內(nèi)容，新增的“市場競爭”指標(biāo)與中國營商環(huán)境評價(jià)“政府采購”指標(biāo)的內(nèi)涵大同小異［8］。

由于技術(shù)治理僅僅優(yōu)化政府原有的服務(wù)生產(chǎn)方式，當(dāng)技術(shù)治理邏輯受到“短期行政績效改善”的預(yù)期驅(qū)動(dòng)時(shí)，技術(shù)治理成果難以固化、面臨易反彈的風(fēng)險(xiǎn)。由于技術(shù)邏輯引導(dǎo)下的政策制定偏向依賴治理技術(shù)化的需求，只能解決短期內(nèi)個(gè)性化的局部問題，一般較難持續(xù)，缺乏頂層的完善設(shè)計(jì)，無法改變科層運(yùn)作的制度體系。因此，技術(shù)治理難以超越工具主義觀念，需要深層界定技術(shù)治理與制度運(yùn)作的共生空間，及時(shí)找回與補(bǔ)足科層運(yùn)作底層制度邏輯的缺失，避免陷入技術(shù)循環(huán)［9］，進(jìn)而推進(jìn)政府營商環(huán)境治理的合理化、科學(xué)化。

（二）制度邏輯

制度邏輯是中國營商環(huán)境治理的根本性規(guī)律，是一套復(fù)雜而精密的科學(xué)體系，強(qiáng)調(diào)治理的內(nèi)在發(fā)展動(dòng)力和發(fā)展過程［10］。制度治理邏輯考慮制度設(shè)計(jì)的價(jià)值取向、制度風(fēng)險(xiǎn)、制度體系、制度執(zhí)行偏差等因素，強(qiáng)調(diào)以建立調(diào)節(jié)政府與市場關(guān)系的行為規(guī)范或規(guī)定為導(dǎo)向，以制度變革與機(jī)構(gòu)改革為內(nèi)容，以提效能、固根基、強(qiáng)體制為目標(biāo)，以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點(diǎn)，追求政府與市場良性互動(dòng)的過程化路徑。制度邏輯的功能需要聚焦兩個(gè)方面：一方面，系統(tǒng)完備的制度建設(shè)是固化改革效果、全面深化改革的重要工具。從中央政府到地方政府，從立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)到司法機(jī)關(guān)，營商環(huán)境建設(shè)圍繞企業(yè)開辦、行政收費(fèi)、誠信守法等方面，正在由點(diǎn)及面循序展開：中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025 年）》在宏觀層面確定營商環(huán)境的基本原則與方向；全國人大常委會(huì)積極立法修法，保障改革效果；國務(wù)院通過發(fā)布行政法規(guī)制訂具體方案、地方人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)、地方政府因地制宜出臺(tái)地方政府規(guī)章；最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布營商環(huán)境的典型案件。另一方面，科學(xué)規(guī)范的制度體系是推進(jìn)政企關(guān)系法治化與規(guī)范化的根本保障。政企關(guān)系既是經(jīng)濟(jì)關(guān)系，也是政治關(guān)系。理順與擺正政企關(guān)系并使之制度化是直接影響營商環(huán)境建設(shè)成效的關(guān)鍵變量。制度作為一種涉及社會(huì)、政治及經(jīng)濟(jì)行為的規(guī)則，基于制度邏輯的營商環(huán)境治理致力于明確政府和市場主體的行為邊界、行為規(guī)范與方式，有效調(diào)整各類市場主體之間的利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)營商環(huán)境的整體優(yōu)化。

制度邏輯具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性特點(diǎn)，遵循“系統(tǒng)型”營商環(huán)境治理路徑。當(dāng)前，營商環(huán)境治理進(jìn)路聚焦更容易實(shí)施、推進(jìn)的技術(shù)邏輯，制度邏輯面臨推進(jìn)力度小、難度大的問題。究其原因在于：一是壓力型體制運(yùn)作由彈性化轉(zhuǎn)向剛性化［11］。在中國營商環(huán)境治理過程中，以結(jié)果為導(dǎo)向考核政府任務(wù)完成情況。中國縱向政府間主要是一種隸屬關(guān)系［12］，各級(jí)政府為完成規(guī)定任務(wù)，選擇通過目標(biāo)設(shè)定、指標(biāo)分解與結(jié)果考核等方式順次傳達(dá)治理任務(wù)。短期內(nèi)地方政府營商環(huán)境治理取得的顯著成效，在很大程度上得益于硬性指標(biāo)的設(shè)置與綜合考評的方式。由于制度邏輯作為系統(tǒng)性的治理規(guī)律，需要較長時(shí)間規(guī)劃與設(shè)計(jì)制度路徑，治理成效難以短期內(nèi)顯現(xiàn)；由于制度邏輯治理成效不僅需要衡量制度制定的科學(xué)性，還需要衡量制度執(zhí)行的有效性，難以通過合適的指標(biāo)衡量制度治理邏輯成效，故此壓力型體制運(yùn)作下政府偏向技術(shù)化特征主導(dǎo)的治理路徑。二是作為“經(jīng)濟(jì)人”的地方政府有著追求利益的特征和傾向。營商環(huán)境制度建立與調(diào)試是對舊制度的革新，是刀刃向內(nèi)的革命，這在一定程度上減損部分既得利益者的利益。政府作為制定、執(zhí)行政策的主導(dǎo)者，很少基于自損利益的角度制定決策，繼而加大了制度邏輯頂層設(shè)計(jì)的難度。制度是人與人之間關(guān)系的一種約束和規(guī)范，社會(huì)生活中每個(gè)人必然與制度發(fā)生不可分割的聯(lián)系。除了政府以外，營商環(huán)境制度的建設(shè)還涉及市場、社會(huì)等多元主體的利益，在面對新舊制度交替時(shí)，多元主體將維護(hù)自身利益作為制度調(diào)適重點(diǎn)，制度是否獲得內(nèi)外部利益相關(guān)者的接受和認(rèn)可，是在價(jià)值意義上考量制度有效性的重要因素之一。

（三）尋求平衡：技術(shù)邏輯與制度邏輯的并行

制度邏輯強(qiáng)調(diào)從整體、全面等宏觀層面理解與解決問題，呈現(xiàn)全面化、系統(tǒng)化、連續(xù)性的特征；技術(shù)邏輯從屬于制度邏輯［13-14］，側(cè)重基于具體的、工具性層面理解問題，呈現(xiàn)單一化、碎片化、短期性的特征。二者呈現(xiàn)相互促進(jìn)、相互依存的“雙向性”關(guān)系（如圖1 所示）：制度規(guī)制技術(shù)，技術(shù)創(chuàng)新只能在制度框架內(nèi)進(jìn)行，致力于解決具體化問題，而無力解決根本性問題。盡管技術(shù)邏輯治理成效逐步顯現(xiàn)，但其持續(xù)性與穩(wěn)定性需要良好的制度保障。如果制度創(chuàng)新遲于技術(shù)創(chuàng)新，治理技術(shù)創(chuàng)新的成果難以固化，基于技術(shù)治理實(shí)現(xiàn)“技術(shù)烏托邦式”的理想社會(huì)期望致使改革陷入“越改越亂”的死循環(huán)；同時(shí)，技術(shù)倒逼制度，技術(shù)創(chuàng)新在一定程度上會(huì)加速制度建設(shè)的進(jìn)程，為制度創(chuàng)新提供更多的可能性機(jī)會(huì)窗口。當(dāng)然，在行政體制改革中，技術(shù)不可能成為指路明燈［15］，而制度邏輯顯然具有絕對的主導(dǎo)性邏輯，如果沒有良好的制度系統(tǒng)生態(tài)環(huán)境，那么再好的治理技術(shù)也難以發(fā)揮持續(xù)穩(wěn)定的作用。

圖1 中國營商環(huán)境治理的運(yùn)行邏輯

營商環(huán)境治理從技術(shù)邏輯引領(lǐng)轉(zhuǎn)向制度邏輯與技術(shù)邏輯并行，因此，指標(biāo)、部門、主體、需求等治理的主要內(nèi)容與方式也要發(fā)生轉(zhuǎn)變。一是營商環(huán)境測評由單一指標(biāo)擴(kuò)充為復(fù)合指標(biāo)。營商環(huán)境建設(shè)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多場域，營商環(huán)境指標(biāo)體系隨著營商環(huán)境持續(xù)建設(shè)而不斷豐富。技術(shù)邏輯下政府主動(dòng)對標(biāo)世界銀行指標(biāo)體系（世界銀行以190 個(gè)經(jīng)濟(jì)體為測評對象），在遴選與確定評價(jià)指標(biāo)時(shí)需要考慮數(shù)據(jù)的可測量性，所以改革照搬世界銀行營商環(huán)境評價(jià)指標(biāo)體系難以有效發(fā)揮“以評促改”的作用，營商環(huán)境建設(shè)不能僅僅以世界銀行指標(biāo)體系測評內(nèi)容為優(yōu)化基準(zhǔn)，需要基于現(xiàn)有評價(jià)指標(biāo)體系結(jié)合我國營商環(huán)境現(xiàn)狀與需求，構(gòu)建本土化、科學(xué)化的評價(jià)指標(biāo)體系。二是由單一部門治理轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗖块T協(xié)同治理。技術(shù)邏輯的單一部門治理是指世界銀行營商環(huán)境的十大指標(biāo)分別由國務(wù)院各部門牽頭，對標(biāo)得分弱項(xiàng)，營商環(huán)境提分速度增快；而構(gòu)建持續(xù)穩(wěn)定的營商環(huán)境，需要在單一部門優(yōu)化治理的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)多部門協(xié)同治理，實(shí)現(xiàn)“1+1＞2”的治理效果。三是以政府為主體優(yōu)化營商環(huán)境轉(zhuǎn)向政府、市場與社會(huì)的協(xié)同治理?；诩夹g(shù)邏輯的營商環(huán)境優(yōu)化是指政府作為單一治理主體應(yīng)采取與評價(jià)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)交流磋商等技術(shù)性治理的方式。作為一種主體多元、要素異質(zhì)的特殊公共產(chǎn)品，營商環(huán)境需要多主體共同營造與構(gòu)建，是多元的、復(fù)雜的公共治理結(jié)果。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的高度分化，市場主體、商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等主體提供服務(wù)與治理能力不斷提升，基于政府主導(dǎo)的多元主體協(xié)同治理是制度邏輯治理的主要表現(xiàn)形式。四是企業(yè)需求的轉(zhuǎn)變。營商環(huán)境的持續(xù)優(yōu)化應(yīng)關(guān)注企業(yè)需求的動(dòng)態(tài)性。在企業(yè)投資建設(shè)初期，企業(yè)需求聚焦貸款貼息、土地價(jià)格、稅收等企業(yè)運(yùn)營的需求；隨著企業(yè)嵌入多維度復(fù)雜環(huán)境，企業(yè)轉(zhuǎn)型、技術(shù)創(chuàng)新、資源需求等企業(yè)發(fā)展的需求以及戶口、醫(yī)療、教育等深層政策的需求繼而凸顯。

三、現(xiàn)實(shí)檢視：中國營商環(huán)境治理的問題

（一）指標(biāo)適配程度較低，限于內(nèi)容與方法的調(diào)適滯后

構(gòu)建一套具有中國特色、符合中國治理實(shí)踐的營商環(huán)境評價(jià)指標(biāo)體系，是引導(dǎo)營商環(huán)境精準(zhǔn)化治理的核心工具，然而，營商環(huán)境既有指標(biāo)對提升政府治理能力的導(dǎo)向作用不明確，“以評促建”的有效性不明顯。一是指標(biāo)測評對象尚未區(qū)分政府行政層級(jí)，難以精準(zhǔn)衡量層級(jí)政府改革效果。根據(jù)中央—省—市—縣—鄉(xiāng)等五個(gè)層級(jí)政府的特色梯度式職責(zé)體系，每個(gè)層級(jí)政府的營商環(huán)境治理職責(zé)也不盡相同，低層級(jí)政府因職權(quán)范圍相對較小，改革的速度與力度明顯高于高層級(jí)政府。而多數(shù)營商環(huán)境指標(biāo)測評注重將先進(jìn)地市的改革成效納入測評范圍，較少根據(jù)縣域營商環(huán)境改革效果調(diào)試指標(biāo)。二是以改革存量為測評內(nèi)容，忽視區(qū)域發(fā)展的體量差異。中國幅員遼闊，各地在經(jīng)濟(jì)總量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、產(chǎn)業(yè)層次等方面存在明顯的差異性，政府營商環(huán)境治理水平與能力也參差不齊。目前，營商環(huán)境評價(jià)指標(biāo)均以地區(qū)發(fā)展的存量為評價(jià)內(nèi)容，即衡量同一時(shí)間段內(nèi)政府過去優(yōu)化與積累起來的改革成效，而這種“起點(diǎn)相異、終點(diǎn)相同”的存量測評，在同一時(shí)間內(nèi)、以同樣的標(biāo)準(zhǔn)要求原先營商環(huán)境治理水平較低、增量較多的地區(qū)，不能完全反映該地區(qū)營商環(huán)境優(yōu)化效果的增量，這在一定程度上消解了該地區(qū)營商改革的積極性與主動(dòng)性。三是單向的自上而下填報(bào)問卷，增加數(shù)據(jù)獲取的復(fù)雜性?！秲?yōu)化營商環(huán)境條例》明確要求：“開展?fàn)I商環(huán)境評價(jià)，不得影響各地區(qū)、各部門正常工作，不得影響市場主體正常生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)或者增加市場主體負(fù)擔(dān)。”然而，政府部門在獲取企業(yè)數(shù)據(jù)時(shí)，不同部門獲取同一企業(yè)關(guān)于企業(yè)性質(zhì)、經(jīng)營范圍、員工數(shù)量、注冊資金、占地面積等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，存在對企業(yè)調(diào)研問卷與走訪問詢的重復(fù)率高的問題。既增加了政府獲取數(shù)據(jù)、整理數(shù)據(jù)、刪減數(shù)據(jù)的行政成本，也增加了企業(yè)填報(bào)數(shù)據(jù)、重復(fù)性交流的負(fù)擔(dān)。

（二）信息共享效率較低，困于部門本位與數(shù)據(jù)確權(quán)的難題

社會(huì)的不斷進(jìn)步引致公共事務(wù)日漸復(fù)雜，由此政府跨部門提供服務(wù)的特征日益明顯?；诜止ず蛯I(yè)化的科層制組織面臨治理挑戰(zhàn)，政府積極探索府院聯(lián)動(dòng)、府際協(xié)同等跨部門合作。部門協(xié)同實(shí)踐初見端倪，但尚未形成高效應(yīng)對跨部門治理任務(wù)的深度協(xié)同，政府跨部門數(shù)據(jù)共享面臨技術(shù)障礙與部門利益不一致的問題，其根源在于數(shù)據(jù)共享的頂層設(shè)計(jì)不足、存在法治壁壘，導(dǎo)致信息不開放、不共享的“縱橫分割”問題突出。一是政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)利歸屬判定不清，權(quán)利義務(wù)關(guān)系失衡。在政府?dāng)?shù)據(jù)共享的過程中，數(shù)據(jù)在政府內(nèi)部“提供”與“使用”中均存在失衡問題?！疤峁┬袨椤钡氖Ш獗憩F(xiàn)在現(xiàn)階段數(shù)據(jù)共享在信息系統(tǒng)建設(shè)中發(fā)揮指導(dǎo)性作用，并沒有政府?dāng)?shù)據(jù)共享相關(guān)的具體操作細(xì)則，部門在提供數(shù)據(jù)時(shí)具有較大裁量空間；“使用行為”的失衡聚焦數(shù)據(jù)使用的限度，當(dāng)處于數(shù)據(jù)共享階段時(shí)，數(shù)據(jù)提供者難以監(jiān)管、跟蹤數(shù)據(jù)，無法有效控制與保障數(shù)據(jù)利用的合法性、合理性。二是多元主體數(shù)據(jù)對接與共享的技術(shù)困境。政府在共享數(shù)據(jù)時(shí)注重隱私與機(jī)密數(shù)據(jù)的安全性問題，但在硬件設(shè)施方面，由于跨層級(jí)、跨部門政府之間的數(shù)據(jù)安全管理能力與水平存在差異，且尚未建立高效化、科學(xué)化的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)與服務(wù)系統(tǒng)，縱向政府層級(jí)間的“數(shù)據(jù)壁壘”與橫向政府部門間的“數(shù)據(jù)煙囪”難以實(shí)現(xiàn)專業(yè)化數(shù)據(jù)挖掘與分析。盡管多數(shù)地方政府基于國家政策指導(dǎo)開放轄區(qū)內(nèi)政務(wù)數(shù)據(jù)系統(tǒng)，但所開放的數(shù)據(jù)多為產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市部門治理的階段性靜態(tài)數(shù)據(jù)，較難實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)性、動(dòng)態(tài)性復(fù)雜數(shù)據(jù)的抓取與共享。在協(xié)同機(jī)制方面，跨域政府在數(shù)據(jù)共享時(shí)受“權(quán)力邊界”與“目標(biāo)差異”的影響，僅依賴“自上而下”縱向組織的傳統(tǒng)金字塔式科層模式難以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享主體高效的溝通與學(xué)習(xí)，亟待加強(qiáng)政府部門數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)協(xié)同機(jī)制建設(shè)。

（三）主體參與有限，源于需求識(shí)別與表達(dá)渠道的單一

營商環(huán)境建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，需由政府、市場、社會(huì)組織等多主體共同營造，具有公共性。盡管擴(kuò)大公眾有效參與已經(jīng)成為當(dāng)代中國政治文明建設(shè)的方略，但營商環(huán)境治理中的多元主體參與的形式化和碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重，多元主體參與治理的廣度與深度不足。營商環(huán)境參與主體存在“高認(rèn)同、低參與”問題的深層原因表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是政府的治理行為存在一定程度的失序現(xiàn)象。營商環(huán)境建設(shè)涉及市場準(zhǔn)入、政府監(jiān)管、稅收改革等內(nèi)容，治理體系建設(shè)涉及黨委、政府、社會(huì)組織、企業(yè)、公眾等不同層面，治理主體行為需要依托法律制度統(tǒng)一部署。雖然各地均在推進(jìn)營商環(huán)境治理，但大多為滿足政府自身要求的改革，企業(yè)、公眾、社會(huì)組織等主體的改革需求尚未被政府識(shí)別，決策權(quán)與主導(dǎo)權(quán)仍然掌握在政府手中，企業(yè)、社會(huì)組織等主體在治理中處于弱勢與被動(dòng)地位，對于一些涉及體制建設(shè)方面的重大治理問題，還普遍存在規(guī)避多元主體參與的現(xiàn)象。二是多元主體直接參與營商環(huán)境的渠道較為缺乏。我國營商環(huán)境多元主體參與表現(xiàn)為政銀合作、政企合作、政社合作等形式，但政銀合作主要是通過面對面對接、會(huì)商機(jī)制等方式為政府搭臺(tái)，缺乏解決企業(yè)融資難的長效保障機(jī)制。商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織在營商政策制定、市場主體需求表達(dá)等方面缺乏話語權(quán)，僅有少數(shù)政府支持的“樞紐型”社會(huì)組織參與社會(huì)治理事務(wù)，多數(shù)社會(huì)組織尚未參與到營商環(huán)境治理中。公眾參與營商環(huán)境治理的意識(shí)淡薄，市場熱線、信箱、接待日等途徑常常淪為“走過場”的形式化參與，實(shí)際效果不容樂觀。個(gè)體工商戶、小型企業(yè)等小微企業(yè)較少參與政府舉辦的政企座談會(huì)、聽證會(huì)，參與政策制定的渠道有限、表達(dá)能力不足、行業(yè)話語分量不夠，難以對地方政府運(yùn)作產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性約束。

（四）服務(wù)選擇偏好，囿于政府改革與壓力體制的慣性

市場主體作為營商環(huán)境的直接受益者，營商環(huán)境優(yōu)化效果主要體現(xiàn)在政府的政策供給契合市場主體需求。在地方政府的自主性運(yùn)作下，營商治理存在“關(guān)注重點(diǎn)納稅企業(yè)的需求，忽視小微企業(yè)的發(fā)展需求”“偏向企業(yè)準(zhǔn)入的需求，忽視企業(yè)經(jīng)營與退出的需求”的問題。引致地方政府選擇性服務(wù)的原因歸于兩個(gè)方面：一是地方政府追求投資拉動(dòng)GDP 快速增長的“經(jīng)濟(jì)理性”。20 世紀(jì)80 年代開始的地方官員圍繞GDP 增長的“晉升錦標(biāo)賽”機(jī)制，是地方政府不遺余力采取經(jīng)濟(jì)增長行為的基本性和長期性的動(dòng)力源泉［16］。在“數(shù)字論英雄”的考核體制下，無論是作為“扶持之手”來發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，還是作為“掠奪之手”來增加地方財(cái)政，地方政府治理均以提升GDP為導(dǎo)向［17］。隨著中央政策的調(diào)適，地方政府的“增長”競爭格局發(fā)生了轉(zhuǎn)變，但并未完全擺脫“唯GDP”的歷史偏好，將政策扶持與招商重點(diǎn)瞄準(zhǔn)生產(chǎn)規(guī)模大、資金實(shí)力雄厚、品牌影響力大的大型企業(yè)，缺乏支持以中小型企業(yè)為服務(wù)供給主體的政策，忽視產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈和市場集群中發(fā)揮啟承或鏈接等關(guān)鍵作用的小型微利企業(yè)的需求。二是中國政府存在調(diào)整自身結(jié)構(gòu)要素的改革慣性。改革是政府應(yīng)對一切治理問題的首選方略，且逐漸演變?yōu)橐环N變革、創(chuàng)新、進(jìn)步的方式。在持續(xù)推進(jìn)行政體系理性化的過程中，地方政府進(jìn)入“改革”的路徑依賴。從行政審批制度改革、市場監(jiān)管改革等方面看，由于改革的慣性和客觀的結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)，中國政府改革實(shí)踐主要圍繞市場準(zhǔn)入的調(diào)整與優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)、政府職能等政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)要素展開。而企業(yè)的需求并不是靜態(tài)的。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)形態(tài)、企業(yè)生命周期、行業(yè)發(fā)展成熟度等方面的演變均可能產(chǎn)生新的需求，如果政府過多地關(guān)注內(nèi)部結(jié)構(gòu)要素，對于企業(yè)破產(chǎn)制度等企業(yè)關(guān)切的內(nèi)容關(guān)注較少，就無法從根本上解決企業(yè)發(fā)展面臨的深層次問題。

四、尋求治理的邏輯平衡：完善中國營商環(huán)境治理的對策

營商環(huán)境問題并非我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中所凸顯出來的獨(dú)有的中國問題，而是在全球范圍內(nèi)各個(gè)國家及經(jīng)濟(jì)體在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過程中普遍存在的世界性客觀難題［18］。而優(yōu)化營商環(huán)境是一項(xiàng)涉及眾多領(lǐng)域制度改革的系統(tǒng)工程，需要平衡治理的邏輯。在我國，政府作為制度供給和制度創(chuàng)新的實(shí)施主體，也是優(yōu)化營商環(huán)境最主要的治理主體，應(yīng)在構(gòu)建包括市場主體保護(hù)制度、市場環(huán)境制度、政務(wù)服務(wù)制度、市場監(jiān)管制度在內(nèi)的綜合制度體系中，尋求技術(shù)邏輯與制度邏輯的平衡，進(jìn)而完善中國營商環(huán)境的治理對策。

（一）加強(qiáng)政府與市場關(guān)系的法治化建設(shè)，構(gòu)建公平公正的市場主體保護(hù)制度

自市場作為資源配置的主要手段開始，政府與市場關(guān)系的爭論從未中斷，不乏合作論、博弈論、對立論等諸多觀點(diǎn)，這既是理解現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的主線，也是理解中國改革開放的主線。營商環(huán)境優(yōu)化作為轉(zhuǎn)變政府職能的重大舉措［19］，主要是指處理好政府與市場之間的關(guān)系。黨的十九屆四中全會(huì)指出：“厘清政府與市場、政府與社會(huì)關(guān)系，改善營商環(huán)境，激發(fā)各類市場主體活力?！保?0］營商環(huán)境作為制度的集合體，政府與市場的良性互動(dòng)需要沿用法治化路徑，用制度固化技術(shù)的方式保障二者關(guān)系的融貫性與穩(wěn)定性，持續(xù)完善制度建設(shè)并避免出現(xiàn)僵化的制度。一是建構(gòu)系統(tǒng)完善的非破產(chǎn)市場主體的退出制度。當(dāng)前，我國企業(yè)破產(chǎn)退出機(jī)制比較完善，而非破產(chǎn)退出機(jī)制則相對匱乏。非破產(chǎn)退出機(jī)制在減少存量方面，需要確立清算優(yōu)先的相關(guān)制度，并根據(jù)市場主體現(xiàn)狀實(shí)行強(qiáng)制除名或擬制清算等方式，強(qiáng)化行政監(jiān)督與司法規(guī)制力度，保障市場主體有序退出；在抑制增量方面，設(shè)立市場主體停業(yè)登記制度，慎用吊銷營業(yè)執(zhí)照等嚴(yán)格的行政處罰手段減少非正常經(jīng)營企業(yè)，發(fā)揮市場退出機(jī)制在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用［21］。二是構(gòu)建市場主體訴求表達(dá)制度，保障各類企業(yè)平穩(wěn)運(yùn)行。市場主體對政策是否有穩(wěn)定預(yù)期，關(guān)鍵在于政府與市場構(gòu)建運(yùn)行合作機(jī)制。穩(wěn)定預(yù)期是指穩(wěn)定的市場運(yùn)營所處環(huán)境、相關(guān)政策、規(guī)則與程序，不因領(lǐng)導(dǎo)的更替而改變、不因領(lǐng)導(dǎo)的注意力轉(zhuǎn)移而改變，定期組織監(jiān)管對象交流、座談、培訓(xùn)，關(guān)注市場主體期盼，積極回應(yīng)企業(yè)訴求，大力扶持、服務(wù)轄區(qū)企業(yè)。

（二）傳播典型城市的改革經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建良性穩(wěn)定的市場環(huán)境制度

改革經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與推廣是推動(dòng)整體服務(wù)水平提升的重要途徑。一是梳理北京市、上海市等各地行之有效的營商環(huán)境改革方案，總結(jié)可以復(fù)制推廣的優(yōu)化經(jīng)驗(yàn)，以點(diǎn)帶面，提升我國營商環(huán)境的整體水平。以“獲得電力”指標(biāo)為例，我國“獲得電力”指標(biāo)位居高位，電力服務(wù)水平整體提升迅速，因此，由國家發(fā)改委、國家能源局牽頭，組織各地區(qū)電網(wǎng)企業(yè)總結(jié)與推廣自身典型做法，認(rèn)真落實(shí)2019 年年底前在全國各直轄市、省會(huì)城市推廣抵押小微企業(yè)用電報(bào)裝的“三零”服務(wù)、壓縮辦電時(shí)限等任務(wù)，打造良好的用電營商環(huán)境。例如，北京市和上海市推出“零上門、零審批、零投資”的“三零”服務(wù)，廣東省深圳市采取“今天提申請，明天用上電”的極速報(bào)裝等服務(wù)。二是地方政府主動(dòng)學(xué)習(xí)、復(fù)制借鑒營商環(huán)境改革舉措。其他地市應(yīng)保持積極的學(xué)習(xí)心態(tài)，針對營商環(huán)境優(yōu)化的弱項(xiàng)，深入學(xué)習(xí)先進(jìn)城市的改革經(jīng)驗(yàn)，以應(yīng)對日益增多的公共問題與政策能力不足［22］引發(fā)的政策困局。例如，天津市濱海新區(qū)行政審批局成立一年內(nèi)，平均每個(gè)月有上百家地方政府派代表考察學(xué)習(xí)。同時(shí)，地方政府需要因地制宜地借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，辨別共性中的個(gè)性，確保制度的適應(yīng)性。地方政府對營商環(huán)境的建設(shè)要凸顯特色，各地在對比與借鑒的過程中要有選擇性。例如，河北省出臺(tái)《關(guān)于復(fù)制北京上海優(yōu)化營商環(huán)境改革舉措實(shí)施方案》，將從大力壓縮企業(yè)開辦時(shí)間、提高電力接入效率、提升財(cái)產(chǎn)登記便利度、優(yōu)化繳納稅費(fèi)服務(wù)質(zhì)量、打造跨境貿(mào)易便利化流程等七個(gè)方面學(xué)習(xí)北京市和上海市的典型做法。

（三）完善政績考核的評價(jià)體系，構(gòu)建高效便捷的政務(wù)服務(wù)制度

以民為本、高效履職的服務(wù)型政府是營商環(huán)境優(yōu)化的題中應(yīng)有之義，其治理成效的真實(shí)性與適用性亟須通過建立科學(xué)合理的政績評價(jià)機(jī)制，破解“只改指標(biāo)、不改制度，只改程序、不改權(quán)力”政績激勵(lì)的現(xiàn)實(shí)悖論。一是健全政企溝通制度與政務(wù)服務(wù)“好差評”制度［23］。在邁向高質(zhì)量發(fā)展的大潮中，良好的營商環(huán)境必須把握好公眾利益與需求，根據(jù)政治情境變化調(diào)整政績中的橫向權(quán)力關(guān)系，以權(quán)力“減法”、服務(wù)“加法”激發(fā)市場“乘法”，加強(qiáng)不同主體間的對話溝通，需要政府、社會(huì)組織、公眾等多元主體結(jié)合自身的價(jià)值取向，形成全方位、立體式的評價(jià)體系。市場主體以滿意度為評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、政府和第三方機(jī)構(gòu)以改革績效目標(biāo)為導(dǎo)向進(jìn)行評價(jià)，建立獎(jiǎng)懲制度，提升部門人員工作積極性，逐漸完善營商環(huán)境評價(jià)機(jī)制。二是構(gòu)建具有中國特色的營商環(huán)境評價(jià)指標(biāo)體系。營商環(huán)境評價(jià)指標(biāo)體系是改善營商環(huán)境的關(guān)鍵，為地方政府樹立營商環(huán)境優(yōu)化標(biāo)尺。因此，指標(biāo)體系的構(gòu)建在借鑒與參照國際認(rèn)可度較高的指標(biāo)體系后，應(yīng)基于我國建設(shè)的實(shí)際情況，以政府管理與服務(wù)的效率為核心，建立一套導(dǎo)向明確、指標(biāo)科學(xué)、符合自身發(fā)展要求的評價(jià)指標(biāo)體系。

（四）健全線上線下競爭生態(tài)，構(gòu)建規(guī)范有序的市場監(jiān)管制度

市場監(jiān)管是政府在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中履行的一項(xiàng)重要職能。伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同時(shí)期，政府從注重事前審批向注重事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)型［24］，市場監(jiān)管的領(lǐng)域與重點(diǎn)也隨之變化。在面對新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)等新經(jīng)濟(jì)時(shí)，市場監(jiān)管需要持續(xù)完善線上線下競爭生態(tài)，做到規(guī)范與發(fā)展并重。一是明確線上市場各類主體責(zé)任。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下，科學(xué)化的市場監(jiān)管需要處理好包容審慎監(jiān)管與嚴(yán)格規(guī)范監(jiān)管之間的關(guān)系。界定監(jiān)管責(zé)任主體是提升監(jiān)管質(zhì)量的關(guān)鍵點(diǎn)。線上監(jiān)管由于變化快、無界性、隱蔽性等特點(diǎn)，僅由政府進(jìn)行監(jiān)管與執(zhí)法難以實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量監(jiān)管［25］，平臺(tái)鏈接賣方和買方，平臺(tái)企業(yè)作為買賣雙方的中間商，依靠收取入場費(fèi)、傭金、廣告費(fèi)等獲得收入，可將原本屬于政府監(jiān)管職責(zé)的對線上交易的規(guī)則制定權(quán)和對經(jīng)營者的監(jiān)管權(quán)部分轉(zhuǎn)移至平臺(tái)企業(yè)，落實(shí)平臺(tái)企業(yè)對平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營者資質(zhì)、商品質(zhì)量等審核把關(guān)和監(jiān)督責(zé)任。二是建立線下一體化綜合監(jiān)管體系。從市場主體角度出發(fā)，聚焦餐飲、物流、醫(yī)療等場景，通過整合各方面監(jiān)管要求和標(biāo)準(zhǔn)制定綜合監(jiān)管合規(guī)手冊、制定統(tǒng)一檢查單、同一類市場主體統(tǒng)籌開展檢查、針對每個(gè)場景中市場主體開展“風(fēng)險(xiǎn)+信用”綜合評價(jià)，建立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、信用監(jiān)管、分級(jí)分類監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管、科技監(jiān)管、共治監(jiān)管等監(jiān)管制度，著力構(gòu)建以“風(fēng)險(xiǎn)+信用”為基礎(chǔ)、以“分級(jí)分類+協(xié)同”為關(guān)鍵、以“科技+共治”為驅(qū)動(dòng)的新型監(jiān)管體系。

五、結(jié)論

營商環(huán)境治理表現(xiàn)為政府對微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體的進(jìn)入、退出、資質(zhì)、價(jià)格以及涉及國民健康、生命安全、可持續(xù)發(fā)展等行為進(jìn)行合理規(guī)制的活動(dòng)，是逐步降低政企間制度性交易成本、提高社會(huì)整體福利水平的系統(tǒng)過程。本文基于“技術(shù)—制度”視角構(gòu)建分析中國營商環(huán)境治理的新框架，技術(shù)邏輯治理強(qiáng)調(diào)主動(dòng)對標(biāo)世界銀行指標(biāo)體系、指標(biāo)城市聚焦得分弱項(xiàng)、政府政策磋商、數(shù)據(jù)核驗(yàn)的技術(shù)化路徑，通過找差距、補(bǔ)短板、勤溝通，完善流程簡化的配套機(jī)制，革新管理方式與規(guī)范行政流程，凸顯成本較低、風(fēng)險(xiǎn)較小、可逆性較高、治理收益較快等優(yōu)勢。而營商環(huán)境治理不僅要應(yīng)對短期的、具體的挑戰(zhàn)，還涉及系統(tǒng)的、整體的國家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略。制度邏輯治理強(qiáng)調(diào)對制度的重視，驅(qū)使治理機(jī)制或沿著相同路徑前進(jìn)或發(fā)生路徑偏離，為技術(shù)主導(dǎo)傾向的盲目樂觀降溫。

聚焦中國營商環(huán)境治理路徑，治理方式與治理重點(diǎn)并非一成不變，需要根據(jù)治理需求與治理能力進(jìn)行適度調(diào)試。以先進(jìn)地區(qū)對標(biāo)世界銀行指標(biāo)體系、較弱地區(qū)對標(biāo)先進(jìn)地區(qū)改革為導(dǎo)向，以提升營商環(huán)境的便利化為目標(biāo)，以短期見效為價(jià)值取向的技術(shù)治理方式對應(yīng)工具型營商環(huán)境。以打造企業(yè)全生命周期發(fā)展所需要的全方位、系統(tǒng)性生態(tài)環(huán)境為改革導(dǎo)向，以營造高效、公平、法治、可預(yù)期的營商環(huán)境為目標(biāo)，以改善政商關(guān)系為價(jià)值取向的制度邏輯治理方式對應(yīng)系統(tǒng)型營商環(huán)境?，F(xiàn)階段，營商環(huán)境治理正由技術(shù)邏輯引導(dǎo)的工具型治理向技術(shù)邏輯與制度邏輯并行的治理轉(zhuǎn)變，需要基于現(xiàn)有制度環(huán)境，避免新規(guī)則和新制度在“制度真空”中出現(xiàn)；同時(shí)，以社會(huì)協(xié)同、新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，強(qiáng)化在重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)一步突破的關(guān)鍵進(jìn)路，進(jìn)而以市場主體的類型為劃分依據(jù)的細(xì)分式、具體化營商環(huán)境研究既是值得深入討論的問題，也是營商環(huán)境領(lǐng)域研究的長期任務(wù)。