政策供給視角下穩(wěn)定脫貧的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)及其系統(tǒng)性治理

糜 皛 （蘇州科技大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共管理學(xué)院，江蘇蘇州215009）

甄 悅 劉歡歡（燕山大學(xué)公共管理學(xué)院，河北秦皇島066004）

一、引言

在全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、歷史性地消除絕對(duì)貧困之后，我國(guó)進(jìn)入鞏固拓展脫貧成果的新時(shí)期，其核心便是預(yù)防返貧風(fēng)險(xiǎn)、確保穩(wěn)定脫貧?？傮w而言，自國(guó)家精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施以來(lái)，以政府為主導(dǎo)的超常規(guī)式扶貧舉措成為實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧的重要保障，成功解決了絕對(duì)貧困問(wèn)題，但政府政策供給的目的不止于此，更在于實(shí)現(xiàn)脫貧地區(qū)和脫貧群眾的穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。由于脫貧脆弱性的客觀存在，如何保障減貧效果的穩(wěn)定可持續(xù)，便成為“后脫貧攻堅(jiān)時(shí)代”亟待解決的重要議題：從政策制定來(lái)看，政府自上而下的政策供給難免出現(xiàn)規(guī)劃不全面、不到位等政策偏差問(wèn)題；從政策執(zhí)行來(lái)看，在政策實(shí)施中出現(xiàn)了政策供給對(duì)象內(nèi)部資源分配不均衡、引發(fā)矛盾沖突等問(wèn)題；從政策評(píng)估來(lái)看，政策供給主體內(nèi)部權(quán)責(zé)關(guān)系不對(duì)等，出現(xiàn)扶貧項(xiàng)目措施失效等問(wèn)題；從政策監(jiān)控來(lái)看，由于實(shí)際情況的復(fù)雜性，出現(xiàn)多種政策供給間銜接不暢等問(wèn)題?？梢?jiàn)，政策供給是影響脫貧穩(wěn)定性的重要因素，供給偏差會(huì)造成穩(wěn)定脫貧風(fēng)險(xiǎn)，尤其是結(jié)構(gòu)性偏差會(huì)造成結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)?？梢哉f(shuō)，我國(guó)在解決了“單一要素風(fēng)險(xiǎn)”問(wèn)題的同時(shí)，尚且存在阻礙脫貧穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展的各要素之間關(guān)系不匹配的“結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)”。所謂結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，就是指在某個(gè)系統(tǒng)中，由于各部分要素之間關(guān)系的相互影響、相互作用，導(dǎo)致各要素之間不匹配、占比的不合理、結(jié)合方式相沖突或消解，從而造成某種損失發(fā)生的可能性。如若不能對(duì)穩(wěn)定脫貧的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效治理，將對(duì)鞏固拓展脫貧成果、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興造成基礎(chǔ)性挑戰(zhàn)。

二、穩(wěn)定脫貧的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)：文獻(xiàn)回顧與問(wèn)題提出

實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧是當(dāng)前我國(guó)鞏固脫貧成果過(guò)程中需要解決的基礎(chǔ)性議題，與之相關(guān)的政策供給體系中存在的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)因素已受到學(xué)界的關(guān)注。在常態(tài)化防貧進(jìn)程中，通過(guò)精準(zhǔn)研判穩(wěn)定脫貧風(fēng)險(xiǎn)來(lái)進(jìn)一步鞏固脫貧成果成為當(dāng)前研究中的前瞻性問(wèn)題?？傮w來(lái)看，目前學(xué)者們直接就穩(wěn)定脫貧結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)展的研究尚且較少，更多地聚焦于影響穩(wěn)定脫貧的某個(gè)或某類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別及其治理研究。本文試圖梳理國(guó)內(nèi)外關(guān)于穩(wěn)定脫貧風(fēng)險(xiǎn)及其治理的相關(guān)文獻(xiàn)，以在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步分析判斷穩(wěn)定脫貧的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

通過(guò)學(xué)術(shù)史梳理可以發(fā)現(xiàn)，由于理論和實(shí)踐方面的多種原因，風(fēng)險(xiǎn)和不確定性已成為社會(huì)科學(xué)的核心問(wèn)題，系統(tǒng)的社會(huì)科學(xué)風(fēng)險(xiǎn)研究自20 世紀(jì)60年代末期開(kāi)始，從早期的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知、風(fēng)險(xiǎn)溝通、不確定性決策，到風(fēng)險(xiǎn)與平等、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)、脆弱性與恢復(fù)性，到最新的風(fēng)險(xiǎn)與適應(yīng)、綜合風(fēng)險(xiǎn)治理等［1］。國(guó)外關(guān)于穩(wěn)定脫貧風(fēng)險(xiǎn)及其治理問(wèn)題的研究與“貧困陷阱”（貧困循環(huán)、貧困脆弱性）密切相關(guān)。馬爾薩斯（Malthus）于1798 年提出的“人口陷阱理論”標(biāo)志著“貧困陷阱”問(wèn)題開(kāi)始進(jìn)入學(xué)術(shù)視野。20 世紀(jì)40 年代末到60 年代中期發(fā)生了該理論的第一次大討論：納克斯（Nurkse）提出“貧困惡性循環(huán)”理論，納爾遜（Nelson）提出“低水平均衡陷阱”理論，繆爾達(dá)爾（Myrdal）提出“循環(huán)積累因果關(guān)系”理論等。20 世紀(jì)90 年代進(jìn)入新研究階段，學(xué)者們從人力資本、教育、技術(shù)等多方面開(kāi)展了深入研究，認(rèn)為政府干預(yù)可以引導(dǎo)一個(gè)國(guó)家跳出貧困陷阱［2］，但每一種“政策干預(yù)”都可能導(dǎo)致新的問(wèn)題［3］。從國(guó)內(nèi)研究來(lái)看，學(xué)者們關(guān)于“穩(wěn)定脫貧風(fēng)險(xiǎn)”研究的興起與脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)密切相關(guān)，其關(guān)注和相關(guān)討論主要聚焦以下兩個(gè)方面：

一是在穩(wěn)定脫貧風(fēng)險(xiǎn)的邏輯原理研究方面。學(xué)者們提出穩(wěn)定脫貧存在“扶貧—脫貧—返貧”的惡性循環(huán)，在理論設(shè)計(jì)上，由于各地區(qū)發(fā)展的特殊性及脫貧的攻堅(jiān)式模式，導(dǎo)致政策供給出現(xiàn)規(guī)劃偏差、匹配失衡等問(wèn)題，尤其是面對(duì)各種次生社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)背后深層次的原因生成邏輯,臨時(shí)性的應(yīng)急治理只能是治標(biāo)不治本［4］。在實(shí)踐運(yùn)行中，對(duì)農(nóng)村資源輸入力度的不斷加強(qiáng)，出現(xiàn)政策供給主體與客體、目標(biāo)與績(jī)效、方式與執(zhí)行之間耦合關(guān)系差等問(wèn)題，公共政策差異化的利益對(duì)象和政策非連續(xù)性容易導(dǎo)致公共政策間張力的出現(xiàn)［5］，具體體現(xiàn)在資源分配不均衡、幫扶力度遞減傾向［6］等方面，嚴(yán)重威脅穩(wěn)定脫貧成果。追根溯源，一方面在政策執(zhí)行過(guò)程中，政府體制化的管理及扶貧的政治化［7］、超常規(guī)的扶貧壓力致使政府短時(shí)間內(nèi)集中精力達(dá)到績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，而考核之外的政策關(guān)注力度不足；另一方面，在資源分配過(guò)程中，逐漸形成了目標(biāo)、主體、客體及方式相統(tǒng)一的立體化內(nèi)涵體系［8］，由于信息傳遞、獲取的不同質(zhì)，導(dǎo)致精準(zhǔn)施策目標(biāo)與效果不匹配，加之資源分配采取“企業(yè)+合作社+農(nóng)戶(hù)”等形式，迫使扶貧資源市場(chǎng)化發(fā)展。

二是在穩(wěn)定脫貧的風(fēng)險(xiǎn)治理研究方面。學(xué)者們認(rèn)為，穩(wěn)定脫貧風(fēng)險(xiǎn)是影響脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)成色的重要因素乃至最大障礙，對(duì)于穩(wěn)定脫貧風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)和治理，提出要堅(jiān)持“系統(tǒng)思維”，實(shí)現(xiàn)從“政府包攬”向政府主導(dǎo)、社會(huì)共同治理轉(zhuǎn)變，正確處理好政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者之間的關(guān)系，創(chuàng)新協(xié)同扶貧模式［9］；要堅(jiān)持“整體性治理”［10］，強(qiáng)調(diào)政府各個(gè)部門(mén)之間的協(xié)調(diào)整合，以合作治理理念為導(dǎo)向充分考慮扶貧政策與其他政策的有效銜接。由于穩(wěn)定脫貧涉及不同層次的風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)別，要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行精準(zhǔn)分層，依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)層級(jí)治理的需要來(lái)構(gòu)建分層治理機(jī)制，系統(tǒng)整合各類(lèi)資源，實(shí)現(xiàn)各層級(jí)風(fēng)險(xiǎn)的有效治理［11］。構(gòu)建多元主體協(xié)同合作共治返貧模式，風(fēng)險(xiǎn)的治理需要不同類(lèi)別的主體共同參與，通過(guò)多元主體間協(xié)調(diào)合作，減少政府命令式執(zhí)行，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共同促進(jìn)社會(huì)利益的實(shí)現(xiàn)［12］。風(fēng)險(xiǎn)治理是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，需要及時(shí)調(diào)整扶貧政策供給的目標(biāo)和改進(jìn)政策制定和實(shí)施方式，從而鞏固已取得的脫貧成果，治理的動(dòng)態(tài)性對(duì)可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展至關(guān)重要［13］。

綜上所述，學(xué)界對(duì)穩(wěn)定脫貧問(wèn)題的關(guān)注與中國(guó)扶貧實(shí)踐進(jìn)展密切相關(guān)，尤其自脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)收官以來(lái)更是逐漸將重心轉(zhuǎn)移到影響脫貧穩(wěn)定性的風(fēng)險(xiǎn)治理問(wèn)題上，無(wú)論是對(duì)穩(wěn)定脫貧風(fēng)險(xiǎn)的邏輯原理還是風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制的研究，均開(kāi)展了較為廣泛的討論。然而，既有研究更多關(guān)注了穩(wěn)定脫貧風(fēng)險(xiǎn)的單一要素，由于缺少對(duì)政策供給過(guò)程中出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的聚焦，所以無(wú)法為政府行動(dòng)提供足夠系統(tǒng)且精準(zhǔn)的方向。因此，針對(duì)穩(wěn)定脫貧的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)何以識(shí)別、如何挖掘穩(wěn)定脫貧政策供給背后的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)、何種原因?qū)е路€(wěn)定脫貧結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生以及如何通過(guò)系統(tǒng)性治理機(jī)制來(lái)應(yīng)對(duì)穩(wěn)定脫貧的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題，本研究聚焦實(shí)踐中的穩(wěn)定脫貧結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，基于公共政策和風(fēng)險(xiǎn)治理的理論視角，嘗試通過(guò)構(gòu)建以“結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)—邏輯原理—治理體系”為核心的系統(tǒng)框架，在理論上挖掘政策供給引發(fā)結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)的邏輯機(jī)理，在實(shí)踐上提出穩(wěn)定脫貧結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)治理的前瞻性、系統(tǒng)性、制度性行動(dòng)框架，以期為解決穩(wěn)定脫貧的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)提供理論啟發(fā)和決策借鑒。

三、穩(wěn)定脫貧結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)的理論界定

（一）結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)是風(fēng)險(xiǎn)的特殊形態(tài)

結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)是風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)特定類(lèi)型，是一種較為復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)，在具有風(fēng)險(xiǎn)的普遍性特征的同時(shí)也具有其獨(dú)特屬性。風(fēng)險(xiǎn)（risk）一詞起源于古意大利語(yǔ)，最早出現(xiàn)在16 世紀(jì)德語(yǔ)的現(xiàn)代用法，其內(nèi)涵是“勇敢”和“冒險(xiǎn)”的意思，本質(zhì)上是指在特定的時(shí)間與空間環(huán)境下，某種損失發(fā)生的可能性，用來(lái)預(yù)估某件事的預(yù)期結(jié)果與實(shí)際結(jié)果之間的變動(dòng)程度，具有一定的計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)?！敖Y(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)”與一般意義“風(fēng)險(xiǎn)”的區(qū)別在于其“結(jié)構(gòu)性”的限定，而所謂“結(jié)構(gòu)性”（structural）是指事物自身各要素之間相互關(guān)聯(lián)、相互作用的方式，即要素之間存在某種特定的關(guān)系，并非簡(jiǎn)單的相加和結(jié)合，而是具有內(nèi)在的特定關(guān)系并形成了某一整體性存在狀態(tài)。

所謂“結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)”，可理解為是一個(gè)與“要素性風(fēng)險(xiǎn)”相對(duì)的概念范疇，是指在某個(gè)系統(tǒng)中，由于受到內(nèi)外部環(huán)境的影響和制約，導(dǎo)致各要素之間關(guān)系的不匹配、占比的不合理、結(jié)合方式相沖突等，從而造成某種損失發(fā)生的可能性。德國(guó)社會(huì)學(xué)家烏爾里希·貝克（Ulrich Beck）在其風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論中首次提出結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的概念，是指基于社會(huì)階層分化、利益矛盾沖突、價(jià)值觀念扭曲、社會(huì)文化破壞、制度結(jié)構(gòu)失衡等社會(huì)運(yùn)行狀態(tài)而面臨的深層次風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)。本文將結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)用到貧困治理領(lǐng)域中，其內(nèi)涵是指與鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)、利益結(jié)構(gòu)、政策結(jié)構(gòu)、價(jià)值結(jié)構(gòu)、文化結(jié)構(gòu)、制度結(jié)構(gòu)密切相關(guān)并影響貧困或脫貧狀況的深層次風(fēng)險(xiǎn)，致使預(yù)期減貧目標(biāo)與實(shí)際減貧效果之間出現(xiàn)的系統(tǒng)性而非要素性變動(dòng)，相比單一要素會(huì)造成更大范圍或強(qiáng)度的減貧損失發(fā)生。

（二）穩(wěn)定脫貧結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)是脫貧風(fēng)險(xiǎn)中的特定類(lèi)型

穩(wěn)定脫貧結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵是由“穩(wěn)定脫貧”與“結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)”兩個(gè)詞組合而成：“穩(wěn)定脫貧”是指在國(guó)家現(xiàn)行脫貧標(biāo)準(zhǔn)下，貧困人口的家庭收入來(lái)源穩(wěn)定且可靠，使貧困人口真正脫離貧困生活狀態(tài)的持續(xù)性過(guò)程，具有綜合性、長(zhǎng)期性、動(dòng)態(tài)性等特征；“結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)”是指在某個(gè)系統(tǒng)環(huán)境中，因內(nèi)外部各要素之間關(guān)系狀態(tài)而導(dǎo)致目標(biāo)與效果的匹配度出現(xiàn)偏差而造成損失的可能性。在此基礎(chǔ)上，可將“穩(wěn)定脫貧結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)”理解為在扶貧系統(tǒng)中，由于受到內(nèi)外部各種因素的影響，各要素之間關(guān)系出現(xiàn)不匹配、相互沖突、彼此消解、耦合程度差等狀況，進(jìn)而影響到脫貧的穩(wěn)定性、長(zhǎng)效性，導(dǎo)致部分已脫貧人口再度回到貧困狀態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)，威脅穩(wěn)定脫貧狀況的延續(xù)。這種結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)并非由單一要素所造成，而是受多重因素組合方式的共同作用，呈現(xiàn)出以下四個(gè)特性：一是穩(wěn)定脫貧的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)是一種系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，是針對(duì)整個(gè)扶貧系統(tǒng)而言，而不是針對(duì)某一特定主體的個(gè)體狀態(tài)；二是它并不是微觀層面的單一要素性風(fēng)險(xiǎn)，而是中觀或宏觀層面的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；三是它是一種動(dòng)態(tài)性的風(fēng)險(xiǎn)，而不是靜態(tài)性的；四是結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)是一種深層次的、具有抽象性的范疇，需要綜合研判才能予以識(shí)別。

（三）穩(wěn)定脫貧結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)的生成類(lèi)型

從“政策供給”視角來(lái)審視穩(wěn)定脫貧的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，是指在扶貧政策供給體系及其供給環(huán)境中，由于諸要素之間的“不匹配”性聯(lián)結(jié)及其互動(dòng)關(guān)系所產(chǎn)生的穩(wěn)定脫貧風(fēng)險(xiǎn)。其中，政策供給體系的要素包括系統(tǒng)要素、內(nèi)容要素、實(shí)施要素等不同方面；政策供給環(huán)境要素包括脫貧人口要素、脫貧家庭要素、脫貧地區(qū)要素等不同層次。采取與“主體”相關(guān)的“政策供給體系要素”、與“對(duì)象”相關(guān)的“政策供給環(huán)境要素”兩個(gè)維度，當(dāng)“政策供給體系要素”遇到作為“政策供給環(huán)境要素”的對(duì)象特征并出現(xiàn)不匹配時(shí)，便會(huì)發(fā)生穩(wěn)定脫貧的“結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)”，如圖1 所示。

圖1 穩(wěn)定脫貧結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)的生成與類(lèi)型圖

對(duì)不同類(lèi)型結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)的治理，若單純依靠臨時(shí)性的應(yīng)急式治理，則會(huì)造成“治標(biāo)不治本”的局面。隨著防止返貧工作向常態(tài)化轉(zhuǎn)變，某階段出現(xiàn)返貧的風(fēng)險(xiǎn)將得到實(shí)質(zhì)性控制，脫貧成果將進(jìn)一步得到鞏固。鑒于穩(wěn)定脫貧結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)的多元化類(lèi)型，應(yīng)從政策供給的角度深入挖掘，從根源上找出風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的系統(tǒng)性原因，將穩(wěn)定脫貧結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)的治理作為防止返貧工作的重要層面。

四、穩(wěn)定脫貧的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與機(jī)理分析

穩(wěn)定脫貧的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)既具有風(fēng)險(xiǎn)的一般屬性，也具備自身的特殊內(nèi)容和形式。隨著全面實(shí)現(xiàn)脫貧之后鞏固成果工作的縱深推進(jìn)，前期扶貧政策供給各階段中出現(xiàn)的與村民自治、資源配置、對(duì)象發(fā)展、政策銜接等不匹配問(wèn)題，致使穩(wěn)定脫貧面臨深層次的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，且難以通過(guò)單一“要素”層面予以破解。要精準(zhǔn)識(shí)別和深入分析不同類(lèi)型的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，可從政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估、政策監(jiān)控等階段開(kāi)展剖析。

（一）政策規(guī)劃與村民自治耦合不夠

政策規(guī)劃是政策制定階段的核心內(nèi)容，是整個(gè)政策供給過(guò)程的首要環(huán)節(jié)，規(guī)定和謀劃著政策方向和路徑。村民自治是村莊集體實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項(xiàng)基本社會(huì)政治制度。當(dāng)國(guó)家管理體制與村民自治實(shí)踐在某環(huán)節(jié)中出現(xiàn)耦合度不高甚至不匹配時(shí)，將會(huì)導(dǎo)致主體關(guān)系不明問(wèn)題，進(jìn)而從根本上影響到鞏固脫貧成果、確保穩(wěn)定脫貧的實(shí)際狀況。就政策制定而言，為實(shí)現(xiàn)脫貧的可持續(xù)性，基于地區(qū)集體和村民個(gè)人內(nèi)生發(fā)展的訴求，需做好頂層設(shè)計(jì)規(guī)劃，整合社會(huì)資源，聯(lián)合多元主體，共同推動(dòng)地區(qū)長(zhǎng)效發(fā)展，然而，在政策規(guī)劃過(guò)程中，基層政府常常扮演“全能型”角色，發(fā)揮著全方位、主導(dǎo)性作用。就地區(qū)集體層面來(lái)看，基層政府有時(shí)會(huì)在不完全了解村莊具體情況或未與村民充分溝通的情況下，單方面地安排扶持項(xiàng)目，導(dǎo)致“政府給的、村里不要，村里要的、政府沒(méi)給”。這種政策資源供給與實(shí)際發(fā)展需要的脫離，最終使得確保穩(wěn)定脫貧政策產(chǎn)生的效力大打折扣。從村民個(gè)人層面來(lái)看，以政策資源配給為重心的政策規(guī)劃往往更側(cè)重物質(zhì)福利補(bǔ)貼而非內(nèi)生動(dòng)力激發(fā)，政策資源的規(guī)劃使用更多的是給予農(nóng)戶(hù)資金補(bǔ)貼、生活物質(zhì)補(bǔ)貼，而幫助其就業(yè)、增加技能培訓(xùn)等規(guī)劃是欠缺的，致使脫貧戶(hù)享受完補(bǔ)貼后仍可能面臨困境。因此在確保穩(wěn)定脫貧過(guò)程中，過(guò)于強(qiáng)調(diào)政策規(guī)劃的主導(dǎo)作用，忽略農(nóng)村自身對(duì)政策資源供給的建議和選擇空間，不僅導(dǎo)致政策資源項(xiàng)目難以契合農(nóng)村發(fā)展，而且在一定程度上弱化了村民的脫貧動(dòng)力，加重了政策規(guī)劃與村民自治之間耦合性的不足。

（二）政策實(shí)施與村民需求匹配不佳

政策執(zhí)行是將政策付諸實(shí)施的活動(dòng)。政策資源供給的初衷是通過(guò)政策干預(yù)來(lái)解決貧困人口的生計(jì)難題并實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。政策執(zhí)行的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)上級(jí)“原則性”政策與村民“具體性”需求之間的有效匹配，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策資源的精準(zhǔn)供給。然而，在政策執(zhí)行過(guò)程中，往往會(huì)出現(xiàn)具體供給內(nèi)容、供給方式與村民發(fā)展需求不匹配的問(wèn)題，具體在于：一方面在政策執(zhí)行過(guò)程中，為了在上級(jí)政策考核中取得好成績(jī)，基層政府傾向于將政策資源集中用于短時(shí)間內(nèi)能夠帶來(lái)顯著效果的項(xiàng)目上，而長(zhǎng)期性、開(kāi)發(fā)性項(xiàng)目不被優(yōu)先考慮，這樣雖然有利于“達(dá)標(biāo)”，但未從根本上解決地區(qū)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)效性發(fā)展問(wèn)題，導(dǎo)致脫貧的可持續(xù)能力仍不能得到充分保證；另一方面，在政策資源分配過(guò)程中，由于各地區(qū)均開(kāi)展示范縣、示范區(qū)、示范村、示范項(xiàng)目建設(shè)，基層政府將資源項(xiàng)目集中配置給這些亮點(diǎn)工程，使示范地區(qū)的農(nóng)民收入水平得以提高，相對(duì)而言，其他地區(qū)則難以共享發(fā)展成果甚至資源需求得不到有效滿(mǎn)足，造成穩(wěn)定脫貧和持續(xù)增收的實(shí)質(zhì)性挑戰(zhàn)。

（三）政策績(jī)效與對(duì)象發(fā)展目標(biāo)不適

政策評(píng)估是為了掌握政策實(shí)施所取得成效情況而開(kāi)展的測(cè)量評(píng)價(jià)活動(dòng)，通過(guò)政策評(píng)估來(lái)反映政策績(jī)效對(duì)政策目標(biāo)的達(dá)成情況，政策目標(biāo)則集中體現(xiàn)為政策對(duì)象狀況的改進(jìn)。例如，從政策績(jī)效追求來(lái)看，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)是促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展以及農(nóng)戶(hù)增收，它往往通過(guò)兩種方式來(lái)達(dá)成：一是依靠產(chǎn)業(yè)自身，即純粹地按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；二是借助政策干預(yù)，如自然資源使用、資金支持、項(xiàng)目?jī)A斜、稅收優(yōu)惠等途徑，實(shí)現(xiàn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)培育的目標(biāo)。然而，并不是所有的政策干預(yù)都能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的預(yù)期發(fā)展目標(biāo)，當(dāng)政策干預(yù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律之間的關(guān)系出現(xiàn)不匹配、不適應(yīng)時(shí)，反而會(huì)使產(chǎn)業(yè)發(fā)展陷入可持續(xù)困境，并從根本上失去產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)農(nóng)戶(hù)增收、提供就業(yè)崗位等幫扶能力。例如，有些地方政府囿于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的先天稟賦不足，生搬硬套地讓某些產(chǎn)業(yè)“無(wú)中生有”甚至簡(jiǎn)單模仿周邊做法，許多產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目為了“上”而“上”，致使區(qū)域內(nèi)項(xiàng)目同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，出現(xiàn)產(chǎn)品滯銷(xiāo)等“內(nèi)卷”現(xiàn)象，使參與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)戶(hù)收入無(wú)法得到穩(wěn)定保障，其根源便在于政策干預(yù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的不匹配、不適合。

（四）政策供給與民生改善銜接不暢

政策監(jiān)控是對(duì)政策價(jià)值目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)情況的監(jiān)督和糾偏，是確保關(guān)鍵政策目標(biāo)得以充分實(shí)現(xiàn)的重要手段和環(huán)節(jié)。政策供給作為國(guó)家力量對(duì)脫貧地區(qū)和群眾實(shí)施幫扶的主要手段，是實(shí)現(xiàn)其穩(wěn)定脫貧的重要保障，無(wú)論是基本民生保障還是民生福祉發(fā)展，都需要通過(guò)政策供給來(lái)整合各類(lèi)資源以滿(mǎn)足需求。然而，在政策供給過(guò)程中，尚存在各類(lèi)政策供給與民生改善不匹配的問(wèn)題，即不同類(lèi)別的幫扶政策之間或同一類(lèi)別政策內(nèi)部的不同子政策之間沒(méi)有做好政策的銜接匹配工作，進(jìn)而影響到村民的家庭收入來(lái)源乃至生活質(zhì)量的實(shí)質(zhì)性進(jìn)步。例如，易地扶貧搬遷的后續(xù)扶持問(wèn)題，包括“人—地—戶(hù)”相分離的尷尬境地，以及面臨的持續(xù)增收渠道有限、新環(huán)境的社會(huì)適應(yīng)與社會(huì)融合等問(wèn)題［14］，均須予以密切監(jiān)控。易地搬遷這一強(qiáng)大的外力作用，在一定程度上動(dòng)搖了地區(qū)居民的發(fā)展根基，減弱了居民生活中積累的各類(lèi)資本能力。盡管各地也規(guī)劃實(shí)施了一系列產(chǎn)業(yè)就業(yè)以及生活配套措施，但在執(zhí)行中往往受多種因素的干擾，政策集成面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)，部分農(nóng)戶(hù)仍然面臨不同類(lèi)型和程度的困境。

綜上所述，從整個(gè)政策供給過(guò)程來(lái)看，以確保穩(wěn)定脫貧為目標(biāo)的政策供給，無(wú)論是政策制定、執(zhí)行、評(píng)估還是監(jiān)控階段，均面臨著不同類(lèi)型的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)。從總體上來(lái)看，在確保穩(wěn)定脫貧的過(guò)程中，大量的政策資源通過(guò)特定政策供給途徑投向脫貧地區(qū)及人口，但也陸續(xù)顯現(xiàn)出一定的預(yù)期或非預(yù)期效應(yīng)。不同層次的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)對(duì)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧都造成一定的威脅，因此找準(zhǔn)結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因，把握風(fēng)險(xiǎn)關(guān)系生成的邏輯機(jī)理，有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)穩(wěn)定脫貧結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)的深層次“透視”。

一是壓力式的目標(biāo)傳導(dǎo)。脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)提出后，為確保一致性的“政策共識(shí)”和協(xié)調(diào)性的“政策行動(dòng)”，目標(biāo)任務(wù)強(qiáng)有力地自上而下傳導(dǎo)。對(duì)下級(jí)而言，目標(biāo)不是指導(dǎo)性、引導(dǎo)性的，而是剛性的約束，且須面對(duì)“最嚴(yán)格的考核評(píng)估”。各地在全部貧困人口限期脫貧的壓力之下，以超常規(guī)政策舉措來(lái)完成各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)。從總體上來(lái)說(shuō)，壓力式目標(biāo)傳導(dǎo)對(duì)“攻堅(jiān)戰(zhàn)”而言有其必然性和必要性，有利于充分而有效地匯聚全社會(huì)力量，有效發(fā)揮組織能量和制度優(yōu)勢(shì)，且從中短期來(lái)看，超常規(guī)舉措能有效推動(dòng)政策部署的貫徹落實(shí)，確保達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo)，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，“輸血式”舉措并不能從根本上解決農(nóng)村自身發(fā)展動(dòng)力和能力問(wèn)題，反而高強(qiáng)度的政治和行政壓力有可能使基層社會(huì)運(yùn)行失去平衡，社會(huì)自治的空間被壓縮，基層將注意力集中在如何完成政策目標(biāo)上，忽略了對(duì)其他常規(guī)政策的利用，導(dǎo)致政策不能滿(mǎn)足當(dāng)前貧困人口的需要，出現(xiàn)政策規(guī)劃與村民自治不協(xié)調(diào)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題?；鶎诱荒芙Y(jié)合農(nóng)村實(shí)際情況，過(guò)度注重短期目標(biāo)績(jī)效的完成，便有可能導(dǎo)致脫貧的穩(wěn)定性、長(zhǎng)效性風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

二是鄉(xiāng)土性的基層倫理。在鄉(xiāng)村發(fā)展及治理實(shí)踐中，隨著幫扶資源支持力度的不斷加大，基層政策執(zhí)行過(guò)程中面臨的一個(gè)具體情形是：由于資源有限性及其決定的“分配不均”，會(huì)導(dǎo)致政策資源供給與村民需求之間關(guān)系的不匹配，進(jìn)而引發(fā)鄉(xiāng)村矛盾沖突甚至民眾上訪的風(fēng)險(xiǎn)。究其原因，主要是由于政策供給邏輯與鄉(xiāng)村社會(huì)倫理之間的矛盾沖突引起。一般意義而言，政策供給主要遵循國(guó)家層面的施策倫理，將國(guó)家對(duì)公共利益的考量作為資源配置的基礎(chǔ)性規(guī)則，因此施策倫理講求社會(huì)公平正義和人民群眾福祉的最大化，并防止“因私廢公”。然而，在以“鄉(xiāng)土社會(huì)”為底色的鄉(xiāng)村運(yùn)行中，體現(xiàn)“國(guó)家意志”的施策倫理并不天然地具備無(wú)限延伸和覆蓋能力；相反，在事實(shí)上，鄉(xiāng)土社會(huì)倫理多是“幫親、幫弱、幫需”的社群倫理，二者之間在價(jià)值觀念上存在一定程度的差異，進(jìn)而造成脫節(jié)和不匹配問(wèn)題。無(wú)論是國(guó)家施策倫理的維護(hù)還是鄉(xiāng)村社會(huì)的倫理關(guān)系，都與復(fù)雜的利益結(jié)構(gòu)關(guān)系有著密切聯(lián)系，而這種利益結(jié)構(gòu)關(guān)系的運(yùn)行邏輯與機(jī)理會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行與村民需求要素之間匹配不恰當(dāng)?shù)膯?wèn)題，進(jìn)而引發(fā)穩(wěn)定脫貧的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)。

三是不對(duì)稱(chēng)的信息資源。信息不對(duì)稱(chēng)是信息時(shí)代的一種普遍性現(xiàn)象，從根本上影響著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的運(yùn)行方向。它意味著在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，不同主體掌握的信息數(shù)量、質(zhì)量及時(shí)效不同，并造成行動(dòng)方向精準(zhǔn)性和結(jié)果有效性上的顯著差異。由此，在政策制定和執(zhí)行過(guò)程中，對(duì)信息的獲取和應(yīng)用是重要條件，信息的滯后性、不準(zhǔn)確性、不全面性是造成政策效果偏差的不可忽視的影響因素。政府在制定政策時(shí)，從宏觀層面規(guī)劃具有相對(duì)普遍性的舉措和項(xiàng)目，無(wú)法充分且均等地反映地域之間的差異性，其背后的原因之一，就在于各地與政策制定部門(mén)之間的信息傳遞差異，例如先進(jìn)地區(qū)、試驗(yàn)地區(qū)、示范區(qū)往往具有更為有力的信息影響力。受信息資源失衡及信息劣勢(shì)影響，脫貧地區(qū)在具體政策實(shí)施過(guò)程中便面臨較大的政策目標(biāo)與政策績(jī)效之間出現(xiàn)不相耦合的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)。

四是慣性化的政府運(yùn)行。在固定的規(guī)則、習(xí)慣、意識(shí)、氛圍環(huán)境中，人們的行為在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)自然而然形成一種習(xí)慣性并日益固化，最終造成慣性依賴(lài)。我國(guó)政府的運(yùn)行模式受傳統(tǒng)體制慣性的影響而形成了一種“壓力型體制”，目標(biāo)自上而下逐級(jí)分解落實(shí)，各地政府為實(shí)現(xiàn)既定的發(fā)展目標(biāo)，采取部門(mén)職責(zé)橫向分工和層級(jí)目標(biāo)縱向分解的方式部署任務(wù)，整個(gè)組織分割成網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，生成復(fù)雜的節(jié)點(diǎn)和互動(dòng)機(jī)制，并逐漸固化下來(lái)。在確保穩(wěn)定脫貧的政策過(guò)程中，政府運(yùn)行的慣性使各部門(mén)將注意力集中在本部門(mén)政策，對(duì)其他部門(mén)的關(guān)注度不足、協(xié)同度不夠，以致政策供給過(guò)程中的各類(lèi)政策之間關(guān)系的不匹配。進(jìn)一步而言，各地區(qū)政策自上而下傳遞和落實(shí)，然而傳導(dǎo)過(guò)程中的層層加碼使下級(jí)部門(mén)落實(shí)指標(biāo)不斷被加重，強(qiáng)化了政策內(nèi)部以及政策之間的不協(xié)調(diào)，進(jìn)一步造成政策無(wú)效的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

五、穩(wěn)定脫貧結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)性治理

通過(guò)以上關(guān)于穩(wěn)定脫貧結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與發(fā)生機(jī)理的深入剖析不難發(fā)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)的治理必須堅(jiān)持系統(tǒng)化思維并實(shí)施系統(tǒng)化治理，關(guān)鍵則在于構(gòu)建有效的系統(tǒng)性治理機(jī)制，針對(duì)不同政策供給階段的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)及其發(fā)生機(jī)理，以協(xié)同治理、分層治理、整體治理、動(dòng)態(tài)治理形成系統(tǒng)合力，來(lái)有效地破解穩(wěn)定脫貧的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，其邏輯理路如圖2 所示。

圖2 穩(wěn)定脫貧結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)治理框架圖

（一）構(gòu)建政府主導(dǎo)與村民自治協(xié)同治理機(jī)制

在政策規(guī)劃過(guò)程中，由于政府主導(dǎo)與村民自治之間關(guān)系的不協(xié)調(diào)引發(fā)結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，要求必須建立與之相匹配的治理機(jī)制來(lái)防范化解那些從根本上、全局性影響穩(wěn)定脫貧的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)加強(qiáng)多元主體之間的協(xié)調(diào)合作，形成相互依存、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的格局，健全角色合理、互動(dòng)有序的治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧政策系統(tǒng)的良性運(yùn)行。換言之，“多元主體協(xié)同推進(jìn)的反貧困治理模式不僅有效地滿(mǎn)足了困難群眾的需求，而且有助于實(shí)現(xiàn)減貧效應(yīng)最大化”［15］。這里所謂的協(xié)同治理，既包含合作治理之義，但又不限于簡(jiǎn)單的合作，而是在合作治理理念的基礎(chǔ)上更加強(qiáng)調(diào)治理行動(dòng)及過(guò)程的協(xié)同性，既包括多元主體間協(xié)同，也包括各子系統(tǒng)間的協(xié)作。具體而言，雖然政府在組織協(xié)調(diào)、資源籌集、力量動(dòng)員、幫扶脫貧等方面發(fā)揮主導(dǎo)性作用，但如果單純依靠政府力量而不充分激活社會(huì)力量，脫貧可持續(xù)性將會(huì)面臨諸多非預(yù)期性風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)，例如緊急危害事件的突然沖擊或小眾群體遭受的偶發(fā)性困境。欲根治現(xiàn)存的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)并實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧，就需要協(xié)調(diào)政府與村民之間的關(guān)系，形成政府引導(dǎo)、村民協(xié)同共治的體制機(jī)制，形成防返貧合力。在政策供給的過(guò)程中，要特別注意協(xié)調(diào)不同目標(biāo)群體之間的矛盾，減少政府唯一化權(quán)威、命令式執(zhí)行，增強(qiáng)多元治理主體可以充分發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)的能力，具體在于：一方面不斷健全協(xié)同治理體系，充分發(fā)揮政府部門(mén)、社會(huì)組織、村級(jí)組織、合作組織、村民個(gè)人等多元化的協(xié)同治理作用，加強(qiáng)鄉(xiāng)村外各種力量輸入與鄉(xiāng)村社會(huì)自治之間的共生互促，從全局上化解鄉(xiāng)村面臨的穩(wěn)定脫貧結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，持續(xù)增強(qiáng)結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和預(yù)防能力，不僅由政府、村級(jí)組織等正式組織體系對(duì)相關(guān)信息及時(shí)了解和研判，還要建立有效途徑讓社會(huì)組織、鄰里等發(fā)揮作用，改善基層組織在注意力等資源方面的局限性，從根源上對(duì)穩(wěn)定脫貧的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)防和治理。

（二）實(shí)施開(kāi)發(fā)性與保障性結(jié)合的分層治理機(jī)制

在穩(wěn)定脫貧結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)的治理中，分層治理是針對(duì)由層次之間差異引發(fā)的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)而實(shí)施的一種系統(tǒng)治理機(jī)制，是指在地區(qū)發(fā)展過(guò)程中能夠精準(zhǔn)識(shí)別不同對(duì)象所處的不同發(fā)展層次，差異化地設(shè)計(jì)相應(yīng)的治理手段、方式和方法，實(shí)施精準(zhǔn)化治理以提高治理效率。在穩(wěn)定脫貧結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)治理中，面臨著不同地區(qū)之間資源分配不均的難題以及國(guó)家施策理念與鄉(xiāng)村社會(huì)倫理之間的矛盾沖突，為了讓有限資源通過(guò)更有效的配置來(lái)滿(mǎn)足不同地區(qū)的實(shí)際發(fā)展需求，在精準(zhǔn)識(shí)別地區(qū)及農(nóng)戶(hù)發(fā)展?fàn)顩r及差異化需求時(shí)，做到因地、因村、因戶(hù)分層治理。針對(duì)示范區(qū)、特色典型村、有條件的重點(diǎn)人群等層面實(shí)施“開(kāi)發(fā)性幫扶”，即通過(guò)挖潛內(nèi)生動(dòng)力或其他資源，改善發(fā)展環(huán)境和條件，彌補(bǔ)發(fā)展的制約因素和薄弱環(huán)節(jié)，來(lái)提升其自我發(fā)展能力；針對(duì)邊緣地區(qū)、自然稟賦偏弱村、自身能力狀況無(wú)法改變的群體實(shí)施“保障性幫扶”，通過(guò)“兜底政策”的充分供給，維持地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)及正常生活，確保穩(wěn)定脫貧的底線。具體而言，一是建立需求表達(dá)機(jī)制，鼓勵(lì)地區(qū)、農(nóng)戶(hù)等政策供給對(duì)象通過(guò)合理方式充分表達(dá)自身發(fā)展的訴求，變被動(dòng)為主動(dòng)，積極自覺(jué)地為政策規(guī)劃提供準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，進(jìn)而為分層治理、精準(zhǔn)施策奠定必要基礎(chǔ)；二是完善反饋落實(shí)機(jī)制，確保相關(guān)部門(mén)切實(shí)重視并落實(shí)基層組織及民眾提出的合理請(qǐng)求；三是重視差異化治理機(jī)制，在充分了解差異化需求的基礎(chǔ)上，做好因地因戶(hù)施策，實(shí)施個(gè)性化、差異化的分層治理措施，在項(xiàng)目選擇、資金使用、管理措施上保持制度剛性與執(zhí)行彈性的有機(jī)結(jié)合，從而在一定程度上規(guī)避政策執(zhí)行偏差、資源使用錯(cuò)位等問(wèn)題。

（三）堅(jiān)持制度建設(shè)與應(yīng)急幫扶整體治理機(jī)制

整體性治理是有效防治穩(wěn)定脫貧結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)的重要理念和機(jī)制，有助于促進(jìn)政策供給由部分走向整體、由碎片走向整合、由分散走向集成。整體性治理堅(jiān)持以民眾需求為治理導(dǎo)向，以合作治理為理念，運(yùn)用協(xié)調(diào)、整合、責(zé)任等多元化治理機(jī)制，對(duì)治理層級(jí)、功能、公私部門(mén)關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問(wèn)題進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)與整合。如上所述，由于地方政府忽視市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，出現(xiàn)產(chǎn)品滯銷(xiāo)、項(xiàng)目發(fā)展停滯等困境，難以通過(guò)扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)戶(hù)增收，影響到脫貧穩(wěn)定性。整體性治理就意味著：地方政府在通過(guò)政策資源供給來(lái)發(fā)展產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目過(guò)程中，整合市場(chǎng)力量和政策能量，注重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和政府干預(yù)邊界，將政策供給項(xiàng)目與市場(chǎng)發(fā)展有機(jī)結(jié)合在一起。從根本上說(shuō)，政策的功能就在于發(fā)展［16］。在實(shí)踐中，針對(duì)由于市場(chǎng)信息不對(duì)稱(chēng)以及地方政府政策實(shí)施過(guò)程中僅注重形式而導(dǎo)致許多產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目同質(zhì)化現(xiàn)象，要確保脫貧地區(qū)穩(wěn)定脫貧且不會(huì)返貧，將風(fēng)險(xiǎn)控制在最低限度，就需要注重對(duì)扶貧項(xiàng)目的整體性治理。進(jìn)一步從機(jī)制建設(shè)來(lái)謀劃，應(yīng)堅(jiān)持長(zhǎng)期性的制度建設(shè)與應(yīng)急幫扶相結(jié)合，既要規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)的主體機(jī)構(gòu)責(zé)任、標(biāo)準(zhǔn)程序、主要方式和資源保障，也要根據(jù)具體情況采取應(yīng)急幫扶措施，及時(shí)阻止返貧問(wèn)題發(fā)生。制度建設(shè)是針對(duì)影響穩(wěn)定脫貧的常規(guī)性結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)其發(fā)生發(fā)展規(guī)律，探索構(gòu)建例行性的監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制和動(dòng)態(tài)幫扶機(jī)制，做到“有備無(wú)患”。應(yīng)急幫扶則是針對(duì)影響穩(wěn)定脫貧的非常規(guī)性、突發(fā)性、非預(yù)期性結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)有效的應(yīng)急舉措來(lái)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、化解風(fēng)險(xiǎn)，做好“善后恢復(fù)”。制度建設(shè)和應(yīng)急幫扶不是彼此獨(dú)立、各成體系的，而是相互補(bǔ)充、密切銜接的，二者之間應(yīng)具有嚴(yán)密的整合機(jī)制，能夠有效地實(shí)現(xiàn)“平時(shí)”與“戰(zhàn)時(shí)”的轉(zhuǎn)換，將穩(wěn)定脫貧風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生發(fā)展空間壓縮至最低。

（四）注重短暫與持續(xù)相結(jié)合的動(dòng)態(tài)治理機(jī)制

任何政策的實(shí)施本身都具有一定的周期性，而且發(fā)生在不斷變化的環(huán)境當(dāng)中，為了使政策在實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)時(shí)保持作用效果的長(zhǎng)期性和有效性，對(duì)當(dāng)前的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效治理，就需要建立動(dòng)態(tài)治理機(jī)制，不斷調(diào)整政策以適應(yīng)民生持續(xù)改進(jìn)的需要。初期的政策措施往往更加注重提升短期內(nèi)成效，忽視了政策持續(xù)性的效應(yīng)和能力。動(dòng)態(tài)治理意味著在不確定性的環(huán)境下，政府能夠持續(xù)調(diào)整公共政策供給、資源項(xiàng)目配置以及改變政策制定和實(shí)施方式，以實(shí)現(xiàn)政策的長(zhǎng)遠(yuǎn)性、持續(xù)性效果。一方面，動(dòng)態(tài)治理要求應(yīng)對(duì)好當(dāng)前的、短期的政策供給挑戰(zhàn)，有效消除臨時(shí)性、階段性影響穩(wěn)定脫貧的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，也要立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，從全局謀劃更長(zhǎng)周期的政策供給，消除未來(lái)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。例如，面對(duì)公共衛(wèi)生事件對(duì)脫貧群眾務(wù)工就業(yè)增收的挑戰(zhàn)，不僅要關(guān)注危機(jī)事件這一單一風(fēng)險(xiǎn)，還必須從系統(tǒng)層面來(lái)考慮結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，且從短期和長(zhǎng)遠(yuǎn)兩個(gè)層面來(lái)應(yīng)對(duì)：在短期意義上，可健全失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，實(shí)行“一鍵報(bào)警”制，使失去生計(jì)的貧困勞動(dòng)力通過(guò)扶貧熱線、微信平臺(tái)、村內(nèi)登記等途徑申報(bào)失業(yè)及生活危機(jī)，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部走訪排查、相關(guān)部門(mén)專(zhuān)項(xiàng)審查之后，將其列入重點(diǎn)監(jiān)測(cè)對(duì)象，并迅速集中組織力量，對(duì)其開(kāi)展優(yōu)先幫扶；從長(zhǎng)期和持續(xù)意義上來(lái)說(shuō)，則可健全援企穩(wěn)崗保障機(jī)制，通過(guò)加強(qiáng)部門(mén)協(xié)作，強(qiáng)化數(shù)據(jù)共享，實(shí)實(shí)在在為企業(yè)減負(fù)，落實(shí)重點(diǎn)企業(yè)用工調(diào)度保障機(jī)制。