獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)為國有民辦高校的優(yōu)勢初探
——以廣西為例

蔣旭明 羅 成(.桂林學院 商貿(mào)與法律學院,廣西 桂林 54006; .貴州財經(jīng)大學 金融學院,貴州 貴陽 55005)

2008年，教育部頒布第26號令，給予獨立學院五年過渡期，要求符合條件的獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)為獨立設(shè)置的民辦高校，但五年過渡期后，獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)進展緩慢。2020年5月，教育部發(fā)出通知，要求所有獨立學院于2020年年末之前制訂轉(zhuǎn)設(shè)工作方案[1]。獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)進入快車道，轉(zhuǎn)設(shè)數(shù)量猛增。從2008年至2022年1月，在全國328所獨立學院中，已有162所完成轉(zhuǎn)設(shè)。獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)大致有三個方向：一是轉(zhuǎn)為民辦高校(比例非常大)；二是轉(zhuǎn)為公辦高校(比例較小)；三是停止辦學(比例非常小)。2020年，教育部批準轉(zhuǎn)設(shè)成功的獨立學院有68所：轉(zhuǎn)設(shè)為公辦高校的有19所，占比28%；轉(zhuǎn)設(shè)為民辦高校的有47所，占比72%。

一、廣西國有型獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)路徑分析

(一)國家關(guān)于國有型獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)路徑的相關(guān)政策

2020年5月，教育部辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快推進獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)工作的實施方案》(以下簡稱《方案》)?！斗桨浮分赋?，無社會舉辦方或社會舉辦方擬退出舉辦、地方政府有條件承接舉辦的，鼓勵轉(zhuǎn)設(shè)為獨立設(shè)置的公辦普通本科高校。如轉(zhuǎn)為民辦普通本科高校，須明確非營利性；不得以任何方式將舉辦權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他社會組織和個人?！斗桨浮钒l(fā)布之日前，已簽訂舉辦者變更協(xié)議并實際履行的，由省級教育行政部門報教育部履行舉辦者變更核準程序，其余自《方案》發(fā)布之日起全面停止[2]。《方案》當中的無社會舉辦方的獨立學院就是國有型獨立學院，其中一部分以“校中?！钡男问酱嬖凇?/p>

(二)廣西國有型獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)為國有民辦高校的情況

廣西有獨立學院9所，截至2022年4月，教育部公示轉(zhuǎn)設(shè)完成的有5所，其中1所轉(zhuǎn)設(shè)為公辦高校，二所轉(zhuǎn)設(shè)為民有民辦高校，二所轉(zhuǎn)設(shè)為國有民辦高校。國有民辦是介于純政府辦學與純民間辦學之間的一種新型辦學模式。政府將獨立學院按照法定程序，交由有法人地位的社會團體或公民個人承辦，其資產(chǎn)及以后的資產(chǎn)增值仍屬國家所有，而事業(yè)費和日常運行經(jīng)費的全部或大部分由承辦者依法籌集，承辦者享有民間辦學的政策權(quán)利和辦學自主權(quán)。其基本形式為“學校國有，社團/公民承辦，經(jīng)費自籌，辦學自主”[3]。

結(jié)合廣西的情況，廣西科技大學鹿山學院(以下簡稱“鹿山學院”)由母體高校與柳州市政府合辦，廣西大學行健文理學院(以下簡稱“行健學院”)、廣西師范大學漓江學院(以下簡稱“漓江學院”)皆由母體高校與校辦企業(yè)合辦，這3所獨立學院屬于國有型獨立學院。根據(jù)《方案》精神，國家鼓勵在地方政府有承接能力的前提下，轉(zhuǎn)設(shè)為公辦普通本科高校。若轉(zhuǎn)設(shè)為民辦高校，不得以任何方式將舉辦權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他社會組織和個人，只能由國有企業(yè)接手，轉(zhuǎn)設(shè)為非營利性的國有民辦高校。

轉(zhuǎn)設(shè)為公辦高校呼聲最高的是鹿山學院。鹿山學院占地面積1283畝，總投資超過13億元。其校園面積、固定資產(chǎn)在廣西獨立學院中排名第一。柳州市GDP在廣西排名第二，但僅有兩所本科高校，其數(shù)量遠少于南寧、桂林，但轉(zhuǎn)設(shè)的結(jié)果是：2020年4月教育部公示鹿山學院轉(zhuǎn)設(shè)為柳州工學院，性質(zhì)為獨立設(shè)置的本科層次民辦普通高校。因其新的舉辦方為國有的柳州東城投資集團，所以柳州工學院性質(zhì)為國有民辦高校。

漓江學院的轉(zhuǎn)設(shè)參照了鹿山學院的做法。在2020年5月教育部辦公廳《方法》出臺之前，其母體高校廣西師范大學已與多家投資方接洽，但并未敲定交易?！斗椒ā烦雠_后，國有型獨立學院不允許轉(zhuǎn)讓給社會舉辦方(即民營資本)，漓江學院的轉(zhuǎn)設(shè)形勢發(fā)生了很大變化，民營資本被迫離場。柳州市政府對桂林的漓江學院表現(xiàn)出極大的興趣，打算在買下后，將其整體搬遷至柳州辦學。對柳州來說，漓江學院的本科辦學權(quán)至關(guān)重要。

桂林市雖然有8所高校，但還是無法接受漓江學院搬離桂林。就在柳州市與廣西師范大學簽約前夕，桂林市委市政府出面阻止了這一收購行為，并授意桂林新城投資集團收購漓江學院。2021年3月，各方正式簽約，漓江學院更名為桂林學院，桂林新城投資集團成為新的舉辦方，并決定留任漓江學院原高層管理團隊，保持了學校政策的持續(xù)性。2021年7月，桂林學院董事會、監(jiān)事會成立，新城投資集團領(lǐng)導擔任董事長、副董事長。轉(zhuǎn)設(shè)之后，新舉辦方主要負責學校二期工程的建設(shè)，對于學校日常管理干涉很少。

(三)廣西國有型獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)的其他路徑

廣西唯一一所轉(zhuǎn)設(shè)為公辦高校的國有型獨立學院是廣西大學行健文理學院，其與公辦的廣西農(nóng)林職業(yè)技術(shù)學院合并，改名為廣西農(nóng)業(yè)職業(yè)技術(shù)大學。這一合并轉(zhuǎn)設(shè)，符合國家提升職業(yè)教育辦學層次的政策。職業(yè)技術(shù)學院升為本科，有利于提升招生質(zhì)量，滿足社會對高級職業(yè)技術(shù)人才的需求。對獨立學院來說有利有弊，好處在于變成公辦高校，將獲得政府的財政撥款，對學校長遠發(fā)展有保障。不足在于學校被合并，校名消失了，加上社會上對職業(yè)技術(shù)大學并不認可，獨立學院師生有降格、降級的感覺。在獨立學院數(shù)量眾多的江浙兩省，與職業(yè)技術(shù)學院合并轉(zhuǎn)設(shè)為職業(yè)技術(shù)大學曾作為一種重要選擇，但遭到獨立學院師生、家長強烈抵制后，省級教育部門于2021年6月宣布合并轉(zhuǎn)設(shè)模式暫停。這一模式在湖南推進順利，長株潭地區(qū)有4所獨立學院擬與職業(yè)技術(shù)學院合并轉(zhuǎn)設(shè)為職業(yè)技術(shù)大學。

二、國有型獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)為國有民辦高校的優(yōu)勢

(一)有利于獲得屬地政府的支持

在獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)之前，地級市很少擁有市屬高校。所在城市的公辦高校，其級別至少是市廳級，與市政府級別相同；且其主管部門為省級人民政府，高校與市級政府交集甚小。所在城市的民辦高校及獨立學院，與市政府也無從屬關(guān)系。

地市政府有意愿、有動力擁有市屬高校，主要有以下兩個方面考慮： 一是市屬高?？梢栽丛床粩嗟貫楸镜亟?jīng)濟發(fā)展提供專業(yè)對口的人才，并帶動周邊產(chǎn)業(yè)發(fā)展。例如，柳州工學院累計為社會輸送畢業(yè)生近2.3萬人，其中約45%留在廣西就業(yè)，約22%留在柳州就業(yè)，為地方經(jīng)濟發(fā)展提供了強有力的人才支撐[4]。一般的高校都有上萬人的規(guī)模，學生數(shù)量穩(wěn)定，具備較強的消費能力，能帶動餐飲、旅游、交通、住房等產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展。這也是桂林市政府阻止漓江學院搬遷至柳州的重要原因。 二是市屬高校的良性發(fā)展可以提高屬地城市的美譽度。但凡著名的城市，大多希望能擁有一所以城市命名的知名大學。城市和大學相互賦能、相得益彰。因此，屬地城市會重點支持城市大學的發(fā)展。2017年1月，廣州市委市政府下發(fā)《關(guān)于建設(shè)高水平大學的實施意見》，提出兩年內(nèi)投入11億元整體推進廣州大學建設(shè)高水平大學[5]。

相比民有民辦高校，國有民辦高校更易獲得屬地政府的支持。國有民辦高校為市屬高校，屬地政府有責任保持其穩(wěn)定，并使國有資產(chǎn)保值增值。2021年7月，桂林市主管教育的副市長主持桂林學院工作座談會，針對學校轉(zhuǎn)設(shè)后兩年過渡期面臨的各類難題，會同市政府各部門解決。市政府召開桂林學院的專題會議，在該學院轉(zhuǎn)設(shè)前的二十年里，一次都沒有發(fā)生。桂林還有兩所獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)的民有民辦高校，也面臨轉(zhuǎn)設(shè)后過渡期的種種問題，但市政府并未召開過類似會議。桂林學院校園面積只有500畝，長期制約學校發(fā)展。轉(zhuǎn)設(shè)后在市政府的支持下，學校二期建設(shè)快速推進。

(二)有利于減輕地方政府財政壓力

根據(jù)2010年11月頒布的《財政部教育部關(guān)于進一步提高地方普通本科高校生均撥款水平的意見》，2012年各地方高校生均撥款水平不低于1.2萬元[6]。以一所獨立學院1萬學生統(tǒng)計，若轉(zhuǎn)設(shè)為公辦高校，地方財政每年需投入1.2億元。對于這筆支出，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的地方政府可以支撐，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的地方政府則勉為其難。獨立學院若轉(zhuǎn)設(shè)為公辦高校，學生的學費標準要降低，由獨立學院的1.5萬—2萬元/生/年，降為公辦高校的4000—6000元/生/年(一般專業(yè))；若轉(zhuǎn)設(shè)為國有民辦高校，則可以維持原來的較高學費標準不變，甚至在社會認可的前提下，還可以提高學費標準。地方政府也是“經(jīng)濟人”，考慮到轉(zhuǎn)設(shè)為公辦高校的一增(政府投入增加)一減(學生學費降低)，即便是實力雄厚的柳州市，也樂見獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)為國有民辦高校了。

各省份因為財政狀況不同，獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)路徑有較大差別。以廣西和浙江為例，由表1可知，2020年浙江財政收入為12584億元，其中稅收收入為6262億元，占比49.8%。2020年廣西財政收入為6934億元，其中稅收收入為1113億元，占比16.1%。2020年廣西財政收入是浙江的55.1%，稅收收入是浙江的17.8%。2018年浙江財政收入為8628億元，廣西財政收入為6009億元，廣西財政收入是浙江的69.6%；2019年、2020年廣西的財政收入分別為浙江的63%、55.1%。2018—2020年，廣西的財政收入與浙江相比，比值不斷下滑，由浙江的69.6%下滑至55.1%。

表1 2018—2020年桂浙兩個省份財政收入、稅收收入對比 單位：億元

擁有21所獨立學院的浙江，盡管其公辦高校資源較為充足，但因其政府財力雄厚，截至2022年1月有5所獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)為公辦高校[7][8][9]，占比23.8%；廣西雖然只有9所獨立學院，但財力不足，尤其稅收收入增長乏力，只有1所獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)為公辦高校[10]，占比11.1%。

(三)有利于提高決策效率

獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)前后都設(shè)有董事會。在轉(zhuǎn)設(shè)前，獨立學院的董事長由母體高校校級領(lǐng)導兼任，董事會成員由獨立學院的校級領(lǐng)導兼任，但獨立學院校級領(lǐng)導絕大多數(shù)為母體高校的中層干部，由其直接任命，在獨立學院任期結(jié)束后還將回歸母體高校。獨立學院在人事制度上對母體高校的高度依附性，造成其在決策上一點都不“獨立”，大小事務唯母體高校馬首是瞻，極大地降低了決策效率。

在轉(zhuǎn)設(shè)為國有民辦高校后，母體高校徹底退出了獨立學院決策，新的國有投資方在董事會中起到?jīng)Q定性作用。雖然在轉(zhuǎn)設(shè)后過渡期內(nèi)，獨立學院原校領(lǐng)導仍然留任，但他們的角色已發(fā)生變化。他們是新投資方聘任的高層管理者，服從于新一屆董事會的領(lǐng)導。相比與母體高校的復雜關(guān)系，與新投資方的關(guān)系相對簡單。由于新投資方代表政府出資，不以營利為目的，對學校日常管理干涉較少，有利于學校管理層提高決策效率。

(四)有利于提高辦學質(zhì)量

獨立學院在轉(zhuǎn)設(shè)過程中一次性付給母體高校一筆數(shù)額巨大的“分手費”，但以后不用每年上交數(shù)量不菲的“管理費”。管理費之高，甚至達到當年學費總收入的30%。高額的管理費導致獨立學院失血嚴重，無力加大校園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，無力引進優(yōu)秀師資。當然，母體高校在辦學成本最小化、辦學收益最大化的方針指導下，也無意提高獨立學院辦學質(zhì)量。這導致部分獨立學院自建校以來，校園面積一直沒有增加，專任教師始終嚴重不足，辦學質(zhì)量長期在低位徘徊。

在轉(zhuǎn)設(shè)后，獨立學院與母體高校徹底脫離關(guān)系。失去了母體高校的庇護，失去了名校光環(huán)，若不能切實提高辦學質(zhì)量，轉(zhuǎn)設(shè)后的獨立學院將在激烈的競爭中被邊緣化甚至淘汰。因此，獨立學院的辦學條件受到新舉辦方、獨立學院自身的高度重視。部分獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)后快速地擴大了校園占地面積，在建筑面積方面也迅速向國家標準看齊。同時，斥巨資引進師資，以滿足國家對師生比的要求及高級職稱教師比例的要求?？梢韵胂?，在學?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才隊伍建設(shè)不斷加強之后，學校的辦學質(zhì)量會得到穩(wěn)步提升。

三、獨立學院轉(zhuǎn)為國有民辦高校后面臨的問題

(一)學校聲譽有待提高

國有型獨立學院若轉(zhuǎn)設(shè)為公辦高校，因為有政府的支持，其辦學聲譽會有大的提高。政府在給予巨額財政撥款的同時，還免費或優(yōu)惠為公辦高校提供教育用地，給予教育企業(yè)減免稅等。若轉(zhuǎn)設(shè)為公辦高校，將形成洼地效應，不但能吸引大量優(yōu)秀的師資流入，還能吸引更多優(yōu)質(zhì)生源。若轉(zhuǎn)設(shè)為國有民辦高校，則對學校辦學聲譽提高不大。我國本科高校分為兩大類，即公辦和民辦，但官方層面并未將民辦本科高校細分為國有民辦高校和民有民辦高校。學生和家長只知道民辦高校比公辦高校低一層級，但并不了解國有民辦高校與民有民辦高校的區(qū)別，這不利于國有民辦高校聲譽的提高，并將影響其招生數(shù)量和質(zhì)量。

(二)新舉辦方投入不足

老牌國有民辦高校的舉辦方身份有多種，例如南寧學院由廣西民革委員會與國有企業(yè)南寧威寧投資集團合辦，浙江萬里學院由國有企業(yè)萬里集團舉辦。廣西轉(zhuǎn)設(shè)后的國有民辦高校的新舉辦方都是城市投資型國有企業(yè)。城市投資型國有企業(yè)為地方政府融資平臺，不以營利為目的，主要從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、國有資產(chǎn)管理等。雖然管理的資產(chǎn)龐大，但利潤率并不高，無法拿出大量資金用于高校建設(shè)。況且作為城市投資型國有企業(yè)，管理高校并不是其擅長的領(lǐng)域，如果不是政府出面要求其收購獨立學院，其自身并無太大的意愿。接手之后，也沒有動力投入大量資金，而是讓轉(zhuǎn)設(shè)高校自身負債滾動發(fā)展。國有型獨立學院的轉(zhuǎn)設(shè)，相當于把屬于母體高校的國有資產(chǎn)劃撥到市級所有，至于劃撥價格，取決于參與方的議價能力。作為獨立的法人，轉(zhuǎn)設(shè)高校可能以自身負債的形式，來支付給母體高校的巨額“分手費”。如果是這樣，轉(zhuǎn)設(shè)高校在償還巨額債務的同時，還要謀求發(fā)展，其道路之艱難，可想而知。

(三)轉(zhuǎn)設(shè)過渡期后發(fā)展不確定性大

轉(zhuǎn)設(shè)過渡期有2—3年，在這段時間內(nèi)，原高層管理團隊繼續(xù)留任，管理制度、管理風格仍將延續(xù)。過渡期管理團隊最大的任務是通過教育部對轉(zhuǎn)設(shè)高校的合格驗收。若驗收合格，則轉(zhuǎn)設(shè)高校進入一個全新獨立的發(fā)展階段。若不合格，還有一年的整改機會。轉(zhuǎn)設(shè)過渡期后，原高層管理團隊中屬于母體高校的人員，極大可能將回歸母體高校。轉(zhuǎn)設(shè)高校要重新遴選新的高層管理團隊。如何在保持管理團隊穩(wěn)定的前提下創(chuàng)新發(fā)展，是轉(zhuǎn)設(shè)高校面臨的難題。進入2022年，雖然獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)還在推進，但由于多種因素的影響，轉(zhuǎn)設(shè)的步伐放緩了。截至2022年5月，全國尚有半數(shù)獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)結(jié)果沒有在教育部公示。這將給已轉(zhuǎn)設(shè)高校造成壓力，它們將面臨來自獨立學院不對等的競爭。而轉(zhuǎn)設(shè)是否有利于提高教學質(zhì)量，是否有利于提高招生質(zhì)量，是否有利于提高學校辦學聲譽，還存在很大的不確定性。

四、轉(zhuǎn)設(shè)后國有民辦高校面臨問題的對策

(一)多管齊下提高辦學聲譽

辦學聲譽受多種因素影響。教育主管部門的評價，給予高校的各種榮譽；網(wǎng)絡上畢業(yè)校友的留言、評價；與學校有關(guān)的新聞，都會影響家長、考生對學校的評價，進而決定是否報考。學校要狠抓教學質(zhì)量，培養(yǎng)與社會需求緊密結(jié)合的人才。若畢業(yè)生競爭力強，就會在家長、學生、用人單位中形成良好口碑，并口口相傳。要大力引進優(yōu)秀師資，提高學?？蒲兴健忻褶k高校雖然走的是應用技術(shù)型大學之路，但不能忽視科研，科研將為教學提供源源不斷的活水。要充分擁抱新媒體時代，切實做好外宣工作，提高學校在社會公眾心目中的吸引力。

(二)不等不靠不要，走自強發(fā)展之路

國有民辦高校等不來政府的財政撥款，也要不到新舉辦方的大量投資，只能走自強發(fā)展之路。事實證明，依靠自身收入以及政府的政策支持，國有民辦高校也可以發(fā)展得很好。浙江萬里集團不要政府撥款，通過自身創(chuàng)收，在創(chuàng)新體制的帶動下，創(chuàng)辦了從幼兒園到大學的完整教育鏈條，涵蓋了普通教育、國際教育、職業(yè)教育、中外合作辦學全方位辦學領(lǐng)域，堪稱國有民辦教育的典范。新舉辦方也許無法投入大量資金，但也不會像母體高校那樣每年從獨立學院抽取幾千萬元的管理費。國有民辦高校辦學經(jīng)費不如公辦高校充裕，但有政府的信用支持，且學費收入可以逐步增加。只要學校能內(nèi)涵式發(fā)展，建立起自身品牌，學校的發(fā)展之路就會越來越順。

(三)用堅定發(fā)展來穩(wěn)定學校發(fā)展預期

獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)后發(fā)展如何，全社會都在觀察評估。轉(zhuǎn)設(shè)高校的發(fā)展情況會影響教育部門下階段獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)政策的制定，也會影響未轉(zhuǎn)設(shè)獨立學院成功轉(zhuǎn)設(shè)的信心。作為一種創(chuàng)新模式，轉(zhuǎn)設(shè)為國有民辦高校更是受到審視。國有民辦高校應該用堅定的發(fā)展來穩(wěn)定社會各界對其發(fā)展的預期。首先，是要保持高層管理團隊的穩(wěn)定；其次，是要保證教學質(zhì)量穩(wěn)中有升；最后，是要保證師資力量不斷優(yōu)化。以桂林學院為例，2021年是改名之后的第一次招生。學校在廣西文科最低錄取分數(shù)為440分，列廣西同類院校第一；理科最低錄取分數(shù)為370分，列廣西同類院校第四。學校在廣西以外各省份錄取最低分，全部高于本科線或二本線[11]。轉(zhuǎn)設(shè)后，學校得到了考生、家長的認同，招生質(zhì)量穩(wěn)中有升。學校要堅定發(fā)展，離不開師資隊伍的穩(wěn)定及優(yōu)化。為了縮小與公辦高校教師待遇的差距，桂林學院2021年公積金、社保繳納基數(shù)較2020年分別提高了38個、15個百分點[12]。同時針對獨立學院人才隊伍長期“引不進、留不住”的現(xiàn)象，桂林學院加大了人才引進的力度。2020年、2021年分別引進博士或副高及以上職稱人才19人、10人；同時，晉升為副高及以上職稱的人才的流失率也在逐年下降。

五、結(jié)論

國有型獨立學院的獨特性使它只有兩種轉(zhuǎn)設(shè)選擇,即轉(zhuǎn)為公辦高校或轉(zhuǎn)為國有民辦高校。前者需要地方財政供養(yǎng)，后者自收自支，可以達到低成本辦高等教育的目的。由于國有民辦高校的國有性，相比民有民辦高校，政府對其控制力更強，更能保證教育公平，服務于社會公益?？傊?，對于國有型獨立學院數(shù)量較多、地方財政無意供養(yǎng)過多公辦高校的地區(qū)，將國有型獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)為國有民辦高校是一種重要選擇。