從39 個千億縣增長邏輯看縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展路徑

◎黃征學(xué) 潘 彪

縣域是鄉(xiāng)村振興的主戰(zhàn)場， 是共同富裕的難點區(qū)。 2021 年和2022 年連續(xù)2 年的中央一號文件均明確加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 一般認(rèn)為， 縣域經(jīng)濟(jì)總量過千億是經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的一個重要門檻。 2007 年， 昆山、 江陰、 張家港3 地GDP 首次跨過千億門檻， 2020 年全國千億縣達(dá)到39 個， 以全國陸地面積的0.68%， 承載了全國3.43%的人口， 貢獻(xiàn)了全國5.78%的GDP， 成為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新標(biāo)桿。 剖析掌握千億縣發(fā)展邏輯， 借鑒推廣典型模式經(jīng)驗，在未來5～10 年培育100 個千億縣， 引領(lǐng)帶動全國縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展， 大有可為而又意義重大。

一、 千億縣的基本特征

規(guī)模和密度是衡量經(jīng)濟(jì)集聚效應(yīng)的重要指標(biāo)。 千億縣在經(jīng)濟(jì)規(guī)模、 人口規(guī)模、 市場規(guī)模和人口密度等方面均達(dá)到較高水平。

1.經(jīng)濟(jì)規(guī)模多在1000 億元至1500 億元之間， 33 個縣市人均GDP 超過高收入標(biāo)準(zhǔn)。 2020 年， 39 個千億縣GDP 總量58556.9 億元， 人均GDP 12.08萬元， 是同期全國平均水平的1.68 倍。 從經(jīng)濟(jì)規(guī)?？矗?昆山和江陰兩地GDP 超過4000 億元， 張家港、 晉江、 常熟、 慈溪4 地GDP 在2000～4000 億元之間， 宜興和長沙縣GDP 在1500～2000 億元之間， 其余31 個縣市GDP 在1000～1500 億元之間。 從人均水平看， 除沭陽縣、 瑞安市、 邳州市、 南昌縣4 地外， 35 個縣市人均GDP 都超過同期全國平均水平， 33 個縣市超過高收入標(biāo)準(zhǔn)。

2.面積小、 人口多、 密度大， 集約開發(fā)水平較高。 千億縣平均縣域面積1682 平方公里， 約為全國縣域平均水平的1/3， 平均常住人口規(guī)模124.3 萬， 超過全國縣域平均水平的3 倍。 10 個縣市面積在1000 平方公里以下， 21 個縣市面積在1000～2000 平方公里之間， 僅瀏陽和神木面積超過全國縣域面積平均水平。 第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示， 2 個縣市常住人口規(guī)模超過200萬， 7 個縣市人口在150～200 萬 之間， 16 個縣市人口在100～150 萬之間， 14 個縣市人口在50～100 萬之間。

3.高度集中于城市群地區(qū)， 東多西少、 南多北少。 千億縣集中分布在城市群地區(qū)， 除江蘇沭陽和邳州外， 其余37 個縣市均位于城市群地區(qū)。 其中， 21 個縣市位于長三角城市群， 7 個縣市位于粵閩浙沿海城市群， 4 個縣市位于長江中游城市群， 2 個縣市位于山東半島城市群， 京津冀城市群、 黔中城市群、 呼包鄂榆城市群各有1 個縣市。 千億縣分布在9 個省份， 其中，江蘇16 個、 浙江9 個、 福建5 個、 湖南3 個、山東2 個， 江西、 河北、 貴州、 陜西各1 個。千億縣分布呈現(xiàn)出東多西少、 南多北少局面，其中， 東部33 個、 中部4 個、 西部2 個； 南方35 個、 北方4 個。

二、 千億縣的增長邏輯

縱觀千億縣發(fā)展歷程， 基本是依托交通區(qū)位、 現(xiàn)代化大都市、 自然資源等條件， 搭建功能性發(fā)展平臺， 加快發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)， 提升城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和人口吸納承載能力， 聚人、 聚產(chǎn)加快發(fā)展。

1.穩(wěn)過程： 推動GDP 從500 億到1000 億大多需6 至7 年。 2007 年， 昆山、 江陰、 張家港3 地GDP 率先突破千億大關(guān)， 此后千億縣數(shù)量陸續(xù)增加， 2018 年、 2019 年分別新增7 個、 9個， 達(dá)到35 個縣市， 2020 年又新增5 個縣市，因江蘇海門市調(diào)整為海門區(qū)退出， 全國千億縣增至39 個。 千億縣增長軌跡表明GDP 從500 億翻一番到1000 億， 大都需要6 至7 年時間， 最短為3 年， 最長為9 年， 平均需6.13 年。

2.育產(chǎn)業(yè)： 建立多元化工業(yè)產(chǎn)業(yè)體系支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 千億縣普遍以工業(yè)特別是制造業(yè)作為經(jīng)濟(jì)增長的重要支撐。 2020 年， 39 個縣市第二產(chǎn)業(yè)平均占比達(dá)到51.8%， 比全國平均水平高14 個百分點， 其中26 個縣市第二產(chǎn)業(yè)占比高于第三產(chǎn)業(yè)。 大多數(shù)縣市建立了多元主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，除仁懷 （白酒）、 神木 （煤炭）、 遷安 （鋼鐵）、溫嶺 （泵與電機(jī)） 4 地 “一業(yè)獨大” 比較明顯外， 其余縣市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)至少有3 個。 其中， 79%的縣市以機(jī)械制造、 裝備制造、 智能制造為支柱產(chǎn)業(yè)， 64%的縣市以新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)， 38%的縣市以生物醫(yī)藥、 醫(yī)療器械為支柱產(chǎn)業(yè)； 28%的縣市正在推動或者已形成產(chǎn)業(yè)集群， 21%的縣市正在推進(jìn)或者已建成產(chǎn)業(yè)鏈。

3.搭平臺： 設(shè)立功能性平臺提供強(qiáng)大發(fā)展助力。 設(shè)立經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、 高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、 海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)等功能性平臺， 給予特殊優(yōu)惠政策， 匯聚產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展， 是改革開放的創(chuàng)舉。 千億縣受益頗多， 23 個縣市擁有國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)或高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)， 10 個縣市同時設(shè)有綜合保稅區(qū)或保稅港區(qū)， 其余16個縣市均設(shè)立省級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)或高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)。 各類功能性平臺政策相互疊加，助力千億縣快速發(fā)展。 GDP 排名前10 的縣市都有國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)或高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)， 8 個縣市同時擁有海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)， 4 個縣市實現(xiàn)各類功能區(qū)空間融合。

4.建城市： 做大 “點” 集聚人口和產(chǎn)業(yè)。 率先在 “點” 上取得突破， 推動集中、 集約、 集聚發(fā)展， 快速邁過良性循環(huán)門檻， 是千億縣的重要法寶。 2010～2020 年， 39 個千億縣常住人口共增長512.8 萬人， 平均每個縣市增加13.1萬人， 僅5 個縣市人口小幅外流。 2020 年， 千億縣城鎮(zhèn)化率平均67.3%， 比全國縣域平均水平高18.6 個百分點， 11 個縣市城鎮(zhèn)化率超過70%。 與2010 年相比， 新增人口主要集中在縣城或市區(qū)， 城區(qū)公共服務(wù)設(shè)施、 環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施、市政公用設(shè)施、 產(chǎn)業(yè)培育設(shè)施明顯提升。

5.優(yōu)環(huán)境： 營造一流營商環(huán)境釋放發(fā)展活力。 2020 年賽迪營商環(huán)境百強(qiáng)縣排名顯示， 除惠安、 仁懷外， 千億縣均入選百強(qiáng)， 29 個縣市進(jìn)入前40 強(qiáng)。 海寧、 昆山以推進(jìn) “放管服” 改革為抓手， 大幅精簡行政審批事項， 開展并聯(lián)審批和 “多圖聯(lián)審”， 推行容缺受理、 “一站式” 審批， 提高審批效率。 義烏、 啟東建立領(lǐng)導(dǎo)干部包聯(lián)民營企業(yè)、 商會工作制度， 提供“有求必應(yīng)， 無事不擾” 的 “店小二式” 服務(wù)，持續(xù)強(qiáng)化政府服務(wù)意識。 余姚、 江陰、 長沙縣推行綜合窗口改革、 “一窗受理” “全程網(wǎng)辦”， 實現(xiàn) “數(shù)據(jù)多跑路， 企業(yè)少跑腿” “最多跑一次”， 不斷提高政府服務(wù)效能。

6.探模式： 開創(chuàng)六大典型模式拓展經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間。 城市輻射帶動型， 如長沙縣、 南昌縣、膠州市等， 主動對接中心城市， 加快發(fā)展配套制造業(yè)， 提供專業(yè)化服務(wù)， 借勢推動縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。 市場加工互動型， 如義烏， 建設(shè)小商品市場， 推動貿(mào)工聯(lián)動， “買全球、 賣全球”， 激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。 外資外貿(mào)推動型， 如昆山和晉江， 積極參與全球經(jīng)濟(jì)循環(huán)，利用兩種資源、 兩個市場， 注入縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力。 一二三產(chǎn)融合型， 如沭陽， 依托花木等資源， 加快三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展， 助力縣域經(jīng)濟(jì)邁上快車道。 旅游文化助力型， 如桐鄉(xiāng)， 以文旅融合為突破口， 構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型。 特色資源開發(fā)型， 如神木和仁懷， 挖掘獨特自然資源潛力， 發(fā)展優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)， 夯實縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)。

三、 未來5～10 年培育100 個 “千億縣” 的政策建議

2020 年， 除39 個千億縣外， 榮成、 石獅、興化3 地達(dá)到準(zhǔn)千億縣水平； 在東部沿海、 中西部大城市周邊及資源富集地區(qū)， 還有約100縣市的GDP 在500～1000 億之間。 未來5～10 年里， 需加大政策支持力度， 推動這些縣市跨過千億門檻， 引領(lǐng)全國縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展， 助力鄉(xiāng)村振興和共同富裕。

1.產(chǎn)業(yè)為要： 培育特色產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)集群。建立國家和省級產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金與重點培育縣市常態(tài)化對接機(jī)制， 推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)投資基金向縣市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群傾斜， 支持縣市設(shè)立一批特色產(chǎn)業(yè)子基金， 支撐特色產(chǎn)業(yè)集群做大做強(qiáng)。 完善涉農(nóng)資金 “大專項+任務(wù)清單” 管理方式， 統(tǒng)籌國家和省級財政金融互動獎補(bǔ)資金，通過貸款貼息方式， 引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)向重點培育縣市小微企業(yè)發(fā)放低利率貸款； 采用事后獎補(bǔ)方式， 對重點培育縣市企業(yè)在境內(nèi)外主要資本市場上市給予一次性補(bǔ)助。 加大產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收支持， 采取投資抵免、 加速折舊、 稅前費(fèi)用扣除等政策手段， 支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展。 圍繞先進(jìn)制造業(yè)基地建設(shè)， 加快搭建相關(guān)制造業(yè)公共技術(shù)服務(wù)平臺， 完善創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施布局和建設(shè)， 促進(jìn)制造業(yè)與信息產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)深度融合。 加快數(shù)字賦能步伐， 推動工業(yè)云、 大數(shù)據(jù)等技術(shù)在縣域內(nèi)集成應(yīng)用， 發(fā)展壯大數(shù)字經(jīng)濟(jì)。 大力實施中小企業(yè)成長工程，以 “專精新特” 為主攻方向， 加快培育一批單項冠軍、 隱形冠軍企業(yè)。

2.平臺為基： 構(gòu)筑國家平臺競爭優(yōu)勢。 對標(biāo)國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)標(biāo)準(zhǔn)， “以創(chuàng)促建” 提升功能性平臺能級， 獲得更大范圍、 更強(qiáng)力度的政策支持。 依托經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)， 疊加保稅物流中心、 保稅物流園區(qū)、 保稅區(qū)、 綜合保稅區(qū)以及物流樞紐等方面政策， 放大 “1+1＞2” 效應(yīng)， 釋放經(jīng)濟(jì)增長潛力。 構(gòu)建資金通、 信息通、政策通、 服務(wù)管理平臺 “三通一平” 新體系，支持設(shè)立制造業(yè)創(chuàng)新中心、 產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心、 工程研究中心、 產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院等平臺， 推動制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。 深化功能性平臺管理體制改革， 推動政企分開、 政資分開， 推廣獨立平臺公司、 政區(qū)合一＋公司、 管委會 （工委） +公司等運(yùn)營模式， 提高管理服務(wù)效能。

3.城鎮(zhèn)為綱： 夯實要素集聚承載基礎(chǔ)。 結(jié)合縣市國土空間規(guī)劃編制， 科學(xué)分析產(chǎn)業(yè)布局和人口流動， 合理劃定重點開發(fā)片區(qū)和開發(fā)軸帶，集中優(yōu)勢力量提高 “點” 上節(jié)約集約建設(shè)水平。 依托各類功能性平臺， 大力發(fā)展縣域范圍內(nèi)比較優(yōu)勢明顯、 帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村能力強(qiáng)、 就業(yè)容量大的產(chǎn)業(yè)， 提高人口吸納能力。 加快城鎮(zhèn)補(bǔ)短板強(qiáng)弱項， 推進(jìn)公共服務(wù)、 環(huán)境衛(wèi)生、 市政公用、 產(chǎn)業(yè)配套等設(shè)施提級擴(kuò)能， 增強(qiáng)人口和產(chǎn)業(yè)承載能力。 深化擴(kuò)權(quán)賦能強(qiáng)縣改革， 推動省、 市行政權(quán)力事項下放， 鼓勵有條件的縣撤縣設(shè)市， 推進(jìn)重點建設(shè)區(qū)域鄉(xiāng) （鎮(zhèn)） 改街道、 村改居， 理順城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制。 推動編制資源向基層傾斜， 增強(qiáng)縣市統(tǒng)籌能力，促進(jìn)事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一。

4.環(huán)境為本： 建設(shè)“五個” 政府激發(fā)活力。 建設(shè)誠信政府， 建立政務(wù)誠信監(jiān)測治理體系和政府失信責(zé)任追溯機(jī)制， 健全 “政府承諾+社會監(jiān)督+失信問責(zé)” 制度， 強(qiáng)化契約精神， 杜絕“新官不理舊賬”。 建設(shè)服務(wù)政府， 推進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一， 推動“一件事一次辦”， 實現(xiàn)高頻事項 “就近能辦、 同城通辦、 異地可辦”。 建設(shè)數(shù)字政府， 依托各省政務(wù)服務(wù) “一張網(wǎng)”、 政務(wù)服務(wù)APP， 推廣“不見面審批”、 民生服務(wù)“指尖” 辦理。 建設(shè)透明政府，加強(qiáng)政務(wù)公開制度和平臺建設(shè)， 及時主動回應(yīng)社會關(guān)切，提高政府政策和權(quán)力運(yùn)行透明度。 建設(shè)法治政府， 建立責(zé)任清單制度， 明確政府行為邊界， 嚴(yán)格規(guī)范行政執(zhí)法，完善行政權(quán)力的制約和監(jiān)督機(jī)制， 打造法治化營商環(huán)境。

5.協(xié)同為底： 整合內(nèi)外力量匯聚動力。 結(jié)合城市群和現(xiàn)代化都市圈建設(shè)， 推動縣市融入城市群和都市圈發(fā)展， 加快打造通勤圈、 產(chǎn)業(yè)圈、 生活圈。 依托核心城市生產(chǎn)組織功能和資源配置功能， 探索設(shè)立雙向產(chǎn)業(yè) “飛地”， 構(gòu)建 “研發(fā)在中心、 轉(zhuǎn)化在周邊、 鏈?zhǔn)脚涮住?梯度推進(jìn)” 的發(fā)展格局， 推動創(chuàng)新鏈、 產(chǎn)業(yè)鏈、 人才鏈、政策鏈、 資金鏈深度融合。 深化城市群和都市圈范圍外縣市合作， 拓展人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)腹地， 抱團(tuán)實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。 以交通基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通為重點， 以商貿(mào)物流、 旅游文化等競爭性弱、 地域性強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)合作為突破口， 穩(wěn)步擴(kuò)展合作廣度和深度。 統(tǒng)籌整合對口幫扶機(jī)制， 采取合作共建園區(qū)、 承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、 人才和資金援助等多種形式， 匯集更多資金、 智力和人氣。