全過程人民民主的“廣東樣本”：制度實踐及完善思考

□ 戴激濤 鄭紅軍

習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100周年大會上首次提出：“尊重人民首創(chuàng)精神，踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主。”習近平總書記在中央人大工作會議上再次強調，“我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實踐?！薄拔覈^程人民民主實現(xiàn)了過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統(tǒng)一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主?！比嗣翊泶髸贫仁菍崿F(xiàn)我國全過程人民民主的重要制度載體，也是我國憲法規(guī)定的根本政治制度、貫徹黨的群眾路線的最好實現(xiàn)形式和保證人民當家作主的根本途徑。廣東人大在踐行全過程人民民主過程中，堅持以人民為中心，在提升人大立法質效、增強人大監(jiān)督實效、發(fā)揮基層人大代表作用等方面積累了相關經驗并探索出一些行之有效的方法。

一、不斷優(yōu)化基層立法聯(lián)系點制度，提升人大立法質效

黨的十八屆四中全會決定提出，“建立基層立法聯(lián)系點制度，推進立法精細化?！?021年11月2日，黨中央印發(fā)《關于新時代堅持和完善人民代表大會制度、加強和改進人大工作的意見》明確提出，“完善人大的民主民意表達平臺和載體，健全吸納民意、匯集民智的工作機制，推進人大協(xié)商、立法協(xié)商，把各方面社情民意統(tǒng)一于最廣大人民根本利益之中。”基層立法聯(lián)系點作為踐行全過程人民民主的重要平臺，是深入推進科學立法、民主立法、依法立法的重要制度安排，也是保障人民有序參與政治的重要平臺，集中彰顯了全過程人民民主作為中國特色社會主義民主的本質特征。廣東各級人大在踐行全過程人民民主的過程中，不斷優(yōu)化基層立法聯(lián)系點制度，著力提升人大立法質效，以良法促發(fā)展保善治惠民生，不斷提高人民群眾對美好生活的獲得感、幸福感、安全感。這里以作為國家級基層立法聯(lián)系點的廣東省江門市江海區(qū)人大常委會基層立法聯(lián)系點為例進行分析。

早在2015年，江門市江海區(qū)人大常委會就被確定為廣東省人大常委會基層立法聯(lián)系點。2020年7月，江海區(qū)人大常委會被確定為全國第二批、廣東省唯一的全國人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點。2021年11月，江海區(qū)人大常委會成為首批“江門人大全過程人民民主實踐基地”。圍繞打造“四個典范”（積極宣傳社會主義民主政治和人民代表大會制度的典范，踐行人民代表大會制度的典范，接地氣、聚民智、全過程民主立法的典范，釋法明理、崇德尚法的典范）目標，江海區(qū)人大常委會基層立法聯(lián)系點創(chuàng)建了“八步流程工作法”，即“法律法規(guī)草案收文—方案制定—意見征集—意見整理—材料撰寫—報告審定—意見上報—資料歸檔”八個流程，實現(xiàn)基層立法聯(lián)系點的每一項工作任務有方案、有計劃、有標準、有程序，促進了立法意見征集工作的規(guī)范化和程序化。截至2022年5月，江海區(qū)基層立法聯(lián)系點與全國人大常委會法工委共開展4次視頻會議，完成42部法律法規(guī)草案的意見征集，上報542條意見建議，70條被采納。同時，還主動上報6篇調研報告和立法建議。其中，完成全國人大常委會法工委交辦的23部法律草案意見征集，上報353條意見建議，40條被采納。經過多年實踐，江門市江海區(qū)基層立法聯(lián)系點不僅成為了征集基層立法建議的重要平臺，而且成為了開展群眾普法宣傳的窗口，成為了基層群眾與最高國家立法機關之間的橋梁和紐帶。人民群眾通過參與國家立法討論，增強了學法、守法、用法、護法的意識，營造了和諧立法、民主立法、協(xié)同立法的良好氛圍。

為了保障“八步流程工作法”的順利開展，江海區(qū)人大常委會基層立法聯(lián)系點還創(chuàng)設了立法聯(lián)系工作制度（試行）、信息采集制度、上下聯(lián)系聯(lián)絡制度、管理服務制度等，出臺了立法聯(lián)系點、聯(lián)絡單位工作流程，聯(lián)系點年度工作計劃、責任分解方案等，其中具有創(chuàng)新特色和示范價值的制度機制有：

江海區(qū)人大常委會基層立法聯(lián)系點通過聘請一批熱心社會服務、德高望重、素質較高、在社區(qū)有一定影響力的退休人員、黨員代表、人大代表、各行業(yè)代表、入駐社區(qū)律師、居民代表等作為社區(qū)立法意見義務收集員，促進民主立法、科學立法。隨著社區(qū)立法意見義務收集員隊伍的不斷擴大，其人員結構也不斷優(yōu)化，不僅拓寬了立法信息采集的廣度，密切了與人民群眾的聯(lián)系；而且提升了立法意見建議的質量，擴展了基層人民群眾參與國家立法的深度和廣度。同時，基層立法聯(lián)系點還邀請區(qū)內多家在行業(yè)內有較大影響力、知名度高的名優(yōu)企業(yè)擔任立法意見義務收集企業(yè)，從企業(yè)經營、經濟發(fā)展的角度收集和反映工商界、企業(yè)職工對立法方面的意見建議，確保國家立法能夠體現(xiàn)民情、反映民心、順應民意。

江海區(qū)人大常委會基層立法聯(lián)系點通過與江門市市委依法治市辦簽訂《加強基層立法聯(lián)系點建設合作框架協(xié)議》，江海區(qū)江翠社區(qū)基層立法聯(lián)絡單位與市司法局簽訂《加強基層立法聯(lián)絡單位建設合作協(xié)議》，上下聯(lián)動拓展立法意見收集范圍。同時，與江門律師協(xié)會、市內外知名律師事務所建立長期合作關系，邀請五邑大學的地方立法研究院專業(yè)團隊協(xié)助開展立法意見征集工作，增強立法意見及建議的專業(yè)性。積極推動基層立法聯(lián)系點與中山大學、暨南大學等省內知名高校和研究機構的聯(lián)系互動，不斷擴大基層立法聯(lián)系點的專家顧問團隊。通過定期舉辦培訓班，建立獎勵和退出機制，提高立法聯(lián)系單位、義務收集員和聯(lián)絡員的業(yè)務水平等方式，提升基層立法聯(lián)系點征集意見的質量。

為提高工作效率，江海區(qū)人大常委會基層立法聯(lián)系點充分發(fā)揮數(shù)字技術和互聯(lián)網優(yōu)勢，通過運用微信、QQ、電子郵件等形式與人民群眾進行多元互動、開展線上交流，及時聽取人民群眾的立法意見和建議，積極引導群眾參與立法討論和實施監(jiān)督，在征集立法意見的同時又有效進行了普法宣傳，得到了全國人大常委會法工委“高度重視、精心組織、迅速行動”的評價。

二、推進民生實事項目人大代表票決制，增強人大監(jiān)督實效

民生實事項目人大代表票決制，是指在廣泛征求人民群眾意見建議基礎上提出民生實事候選項目，在人民代表大會全體會議上由人大代表以無記名投票方式決定項目，交政府組織實施，并接受人大代表和人民群眾監(jiān)督的制度。該制度是人大及其常委會依法行使重大事項決定權和監(jiān)督權、充分發(fā)揮人大代表作用的重要舉措，也是人大踐行全過程人民民主、實現(xiàn)人民當家作主的有效途徑。廣東各級人大在推進民生實事項目人大代表票決制的過程中，堅持廣聽民意、善納民智，充分體現(xiàn)人民群眾的意愿，推動把群眾所急、所難、所愁、所盼的事情辦實辦好。這里以廣東省陽江市人大探索建立的“五個環(huán)節(jié)”工作機制為例進行分析。

早在2019年初，廣東省陽江市就開始在市級層面對民生實事項目探索實行人大代表票決制。2020年，陽江市在市、縣（市、區(qū)）、鎮(zhèn)三級同步實施民生實事項目人大代表票決制，為踐行全過程人民民主、破解群眾“急難愁盼”問題提供了新路徑。在推進民生實事項目人大代表票決制的過程中，陽江市人大常委會探索建立了“五個環(huán)節(jié)”工作機制，明確將票決制工作流程統(tǒng)一分為“征集、審議、票決、監(jiān)督、測評”等五個環(huán)節(jié)，促進民生實事項目人大代表票決制運作的程序化、規(guī)范化。

陽江市人大常委會通過公示欄、電視、網絡等多種渠道，向民眾廣泛征集民生實事項目資源。鎮(zhèn)人大主席團組織代表通過代表聯(lián)絡站、代表小組活動等方式，鼓勵和支持民眾在協(xié)商、決策、管理和監(jiān)督等各階段積極主動參與民生實事項目票決制工作，使項目開展能夠反映民情、體現(xiàn)民意、集中民智、維護民利。

征集到的民生實事材料匯總整理后，經政府組織初步篩選后形成初選民生實事建議方案。在召開代表大會之前，各地黨委先行召開專題會議，對候選民生實事進行審核，從代表性、全局性、惠及面、社會效益等方面進行論證分析，確保項目的可行性和實施質量。

人大會議安排專門時間，組織代表對候選民生實事進行審議。邀請政府相關負責人列席會議，參加現(xiàn)場答復，代表在審議時可以提出詢問。根據大會通過的票決辦法，代表以無記名差額投票方式，票決出民生實事，票決結果及時向社會公開。

陽江市人大常委會通過制訂十件民生實事項目實施情況的督辦工作方案和滿意度測評方案、實施情況滿意度測評辦法等方式，推行“一事一小組”“一月一報”等制度，實時掌握各項目責任落實、推進進度、工程質量、資金保障以及推進過程中遇到的困難和下一步工作計劃，形成“全鏈條、全環(huán)節(jié)、全覆蓋”的監(jiān)督閉環(huán)。

在年末的市人大常委會會議上，由陽江市人大常委會組成人員對民生實事項目完成情況進行滿意度測評，測評結果專項報告市委，同時印發(fā)全體市人大代表。通過年終測評并及時總結工作中的好做法、好經驗、好措施，分析工作中存在的不足及原因，有助于切實增強監(jiān)督實效。

具體說來，陽江市人大常委會在推進民生實事項目人大代表票決制的過程中，形成了三個方面的重要經驗。一是充分發(fā)揮人大機關黨組織的服務保障作用。在陽江市人大常委會黨員領導的帶頭下，深入基層開展調研，通過“打開門”征項目、“重梳理”排項目、“沉下去”找項目等創(chuàng)新征集方式，有效提高了人民群眾對民生實事的知曉度和參與度。二是嚴格規(guī)范民生實事項目的審查程序。在初選階段，按照“急需先立、成熟先立、好中選優(yōu)”的原則對候選民生實事進行審核把關，在代表票決程序方面，創(chuàng)設多樣化群眾意見表達途徑，強化群眾與政府之間的溝通互動，及時回應公眾關切。三是系統(tǒng)構建民生實事項目評估機制。為客觀評價民生實事項目實施效果，陽江市人大常委會創(chuàng)設民生實事項目評估機制，專門制定《十件民生實事項目實施情況滿意度測評辦法》，在年末的市人大常委會會議上，由常委會組成人員對民生實事項目完成情況進行滿意度測評，測評結果專項報告市委，同時在當年的市人大例會上書面印發(fā)全體市人大代表。

此外，廣東省佛山市人大常委會性將“專題詢問”與“民生實事項目督辦”結合起來，圍繞民生實事項目落實情況開展人大專題詢問，以問知政、以問督政、以問助政，保證人民群眾的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權得到落實，努力做到問題不解決、監(jiān)督不松手，使“專題詢問+民生實事項目督辦”模式成為全民參與且能有效解決問題的基本路徑。

三、積極創(chuàng)新人大代表工作新模式，密切聯(lián)系人民群眾

習近平總書記在中央人大工作會議上指出：“要充分發(fā)揮人大代表作用，做到民有所呼、我有所應。要豐富人大代表聯(lián)系人民群眾的內容和形式，更好接地氣、察民情、聚民智、惠民生?！薄叭舜蟠響３滞嗣竦拿芮新?lián)系”既是憲法的明確規(guī)定，又是發(fā)揮人民代表大會制度優(yōu)勢的內在要求。廣東各級人大在踐行全過程人民民主的過程中，不斷推進人大代表聯(lián)絡站規(guī)范化建設，探索“人大代表聯(lián)絡站+”“人大代表+法官”“家常說事”等工作新模式，聚焦人民群眾高度關心的事項精準發(fā)力，充分發(fā)揮了人大代表來自人民、扎根人民、服務人民的優(yōu)勢。

廣東汕尾人大常委會通過組織各級人大代表開展代表主題活動以及常態(tài)化履職工作，切實為群眾提供“五星級”服務，把“五星級”人大代表聯(lián)絡站打造成為踐行全過程人民民主的重要實踐平臺，使人大代表與選民的溝通聯(lián)系常態(tài)化、多樣化、靈活化。特別是通過對人大代表聯(lián)絡站進行“站點建設、平臺搭建、組織管理、代表活動、作用發(fā)揮、群眾評價”六個維度的規(guī)范建設，實現(xiàn)了代表聯(lián)絡站的標準化建設、規(guī)范化管理、高效化運作，人大代表聯(lián)絡站成為匯聚民意、集中民智、反映民生的重要窗口，把尊重代表主體地位、更好保證人民當家作主落實落地，切實推動解決了一大批群眾“急難愁盼”問題，使人民代表大會制度越來越深入人心、落地生根。

廣東清遠連山人大常委會通過創(chuàng)新“法官聯(lián)絡人大代表工作站”模式，構建“人大代表+法官”多元化矛盾糾紛化解機制，充分發(fā)揮人大代表工作站的“宣傳站、民意窗、連心橋、監(jiān)督崗、大課堂”五大功能?！胺ü俾?lián)絡人大代表工作站”的主要工作內容是：糾紛調解、法治宣傳、服務鄉(xiāng)村振興、協(xié)助送達、見證執(zhí)行等等。通過“法官聯(lián)絡人大代表工作站”采取協(xié)助調解、委托調解、聯(lián)合調解等方式，邀請人大代表參與案件調解，及時化解矛盾糾紛；人大代表在接待和走訪聯(lián)系群眾過程中收集到的法律問題或遇到的重大疑難問題，可邀請駐站法官參與訴前調解，及時回應并解決群眾的法律需求；在國家憲法日、人大換屆選舉等重要時間節(jié)點，組織法院法律宣講團，聯(lián)合人大代表對相關法律法規(guī)舉行形式多樣的宣傳活動；加強涉轄區(qū)“三農”領域新業(yè)態(tài)糾紛、美麗鄉(xiāng)村建設及涉產權糾紛等鄉(xiāng)村振興案件的審理和訴前對接，積極化解相關矛盾糾紛，從而促進社會和諧穩(wěn)定。

為了擴大群眾有序參與政治、暢通民意表達渠道，廣東河源鳳安人大常委會專門創(chuàng)設由人大代表走進村民家門口的禾坪，與群眾圍坐在一起“拉家?！薄奥犆褚狻薄霸挵l(fā)展”的聯(lián)系群眾工作模式，被稱為“禾坪說事”?！昂唐赫f事”的運作方式是，由村里代表聯(lián)絡站每月定期選擇一個村民小組或片區(qū)，組織人大代表來到村民家的禾坪，與群眾面對面，針對群眾反映的問題逐一回答。能現(xiàn)場解決的，現(xiàn)場答復；需要進一步提交政府相關部門辦理的，承諾盡快反映，并做好跟蹤回復。“禾坪說事”給廣大群眾提供了民主說事的良好平臺，也是人大代表監(jiān)督政府的直接有力方式。自2021年9月份啟動以來，“禾坪說事”已在各村組織60多場次，近4000名群眾參與了活動。人大代表通過“禾坪說事”充分發(fā)揮了橋梁紐帶作用，收集、討論、反映和處理基層民眾的意見和建議，提高了村民對相關政策的知曉度、支持度、參與度、滿意度，促進了黨群、干群關系更加和諧。

上述創(chuàng)新實踐，生動體現(xiàn)了廣東各級人大探索發(fā)展全過程人民民主的實踐成果，充分展現(xiàn)了最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主，集中彰顯了人民代表大會制度的巨大優(yōu)越性。眾所周知，“我國的根本政治制度是人民代表大會制度，人民代表大會制度作為人民民主的制度體現(xiàn)，最重要的特點就是要保證國家權力產生和行使的‘全過程’都必須始終掌握在作為民主主體的‘人民’手中。為此，民主的制度化和法律化是人民民主的基本要求。只有通過制度和法律，才能把人民行使民主權利的‘全過程’明晰化、程序化，確保人民始終成為公共決策的主體?！睘榇耍蛇\用法治思維和法治方式分析和解決在踐行全過程人民民主中遇到的問題，通過制度完善為發(fā)展全過程人民民主提供堅實保障。

四、通過制度完善為發(fā)展全過程人民民主提供堅實保障

“中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征”，也是我國憲法規(guī)定的基本原則。只有堅持黨的領導，才能始終保持人大工作的正確方向。故此，各級黨委要切實發(fā)揮好總攬全局、協(xié)調各方的作用，持續(xù)加強和改善黨對人大踐行全過程人民民主工作的全面領導，健全黨領導人大踐行全過程人民民主的具體制度和工作機制，保證黨的理論、路線、方針政策和決策部署在人大踐行全過程人民民主工作中得到全面貫徹和有效執(zhí)行。各地實踐表明，黨的領導是人大踐行全過程人民民主的根本政治保證，只有始終發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用，才能推動人民民主發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全。

在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，內在要求各級人大踐行全過程人民民主時，必須秉持法治理念、恪守法治原則，依照法律規(guī)定履職盡責，特別是在人大開展推進全過程人民民主的各項工作中，應通過完善法律制度體系規(guī)范和保障全過程人民民主實踐。比如在開展基層立法聯(lián)系點工作時，盡管多數(shù)地方人大都出臺了基層立法聯(lián)系點工作規(guī)定，但對于一些細節(jié)性問題，比如基層立法聯(lián)絡員的聘任和工作職責等基本沒有規(guī)定，或者只是簡單規(guī)定“基層立法聯(lián)系點應當配備相應的辦公場地，明確負責人和聯(lián)絡員”，在實踐中可能導致立法聯(lián)絡員選聘隨意、職責不明的情況，從而影響立法聯(lián)系點的工作質效。因此，建議對基層立法聯(lián)絡員的聘任、工作職責、解聘等進行明確規(guī)定，充分發(fā)揮基層立法聯(lián)系點聯(lián)絡員的橋梁紐帶作用，為人大踐行全過程人民民主提供堅實法律保障。

雖然各地人大在推進人大代表密切聯(lián)系群眾制度方面進行了諸多有益探索，創(chuàng)新了一系列聯(lián)系群眾的方法和機制，但“我們在做實和完善、創(chuàng)新和拓展代表與人民群眾聯(lián)系的形式、渠道、方式方法上，不論是各級人大常委會、人大工作和辦事機構，是代表工作部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和代表履職聯(lián)系平臺工作人員，還是各級人大代表，都需要下很大的功夫”。故此，人大代表必須牢固樹立人民公仆意識，把人民放在心中最高位置，傾聽人民意見和建議，接受人民監(jiān)督，努力為人民服務。特別是在當前的數(shù)字信息化時代，應“善于通過互聯(lián)網等各種渠道問需于民、問計于民，更好傾聽民聲、尊重民意、順應民心”，走好新形勢下的群眾路線，從而更好發(fā)揮人大代表在全過程人民民主中的應有作用，確保人大的立法、監(jiān)督各項工作都充分聽到人民的聲音。

實踐表明，各地人大在開展民生實事項目人大代表票決制工作時，在公開征集、票決程序時都能夠較好地做到信息公開。建議通過制定民生實事項目工作公開的規(guī)范性文件，在項目實施和監(jiān)督評估階段，督促相關機構能夠將民生實事項目的工作計劃表、進展情況通報等及時向社會公布，接受人民群眾的監(jiān)督。此外，在加強基層立法聯(lián)系點配套制度建設方面，既要加強立法聯(lián)絡站隊伍的政治理論修養(yǎng)，“深入開展社會主義核心價值觀和社會主義法治理念教育，推進法治專門隊伍革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，確保做到忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律”；又可聘請對立法工作有積極性的人大代表及有專業(yè)能力的法律職業(yè)者等加入到立法聯(lián)絡站隊伍中，用專業(yè)法律知識推動聯(lián)絡站的規(guī)范高效運作。為提升基層立法聯(lián)系點的業(yè)務能力，還可以通過定期召開立法聯(lián)絡員交流座談會等方式，不斷提升立法意見征集的質量。

[1]習近平：《在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的講話》，載《人民日報》2021年7月2日。

[2]習近平：《在中央人大工作會議上的講話》，載《求是》2022年第5期。

[3]參見李雨溪、陳嬋：《江門“國字號”基層立法聯(lián)系點“云端授課”分享全過程人民民主“江海經驗”》，載《江門日報》2022年6月11日。

[4]參見梁佳欣、區(qū)志宏：《江海區(qū)人大案例入選第四屆廣東省縣鄉(xiāng)人大工作創(chuàng)新案例》，載《江門日報》2022年3月8日。

[5]參見梁佳欣、楊小燕：《小站點匯聚民主立法大氣象——全過程人民民主的江門實踐》，載《江門日報》2021年9月17日。

[6]參見陽江市人大常委會辦公室：《實施民生項目人大代表票決制 破解群眾“急難愁盼”煩心事》，載“陽江市人大常委會”網站，https://www.yjsrd.gov.cn/content/?1650.html。

[7]王佳欣等：《佛山人大：打出“專題詢問+民生實事督辦”組合拳 讓民意更快更好落地》，載《南方日報》2022年6月14日。

[8]習近平：《在中央人大工作會議上的講話》，載《求是》2022年第5期。

[9]章寧旦：《汕尾市人大常委會推進代表聯(lián)絡站規(guī)范化建設 人大代表進站履職號準脈搏造福于民》，載《法治日報》2021年7月27日。

[10]侯夢菲等：《清遠首個“法官聯(lián)絡人大代表工作站”在連山掛牌成立》，載《羊城晚報》2022年5月27日。

[11]劉永菲、鄒菡萏：《紫金縣鳳安鎮(zhèn)人大創(chuàng)新開展民主說事平臺 有事禾坪上“講和幾”》，載《河源日報》2022年6月23日。

[12]莫紀宏：《在法治軌道上有序推進“全過程人民民主”》，載《中國法學》2021年第5期。

[13]習近平：《中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征》，載《求是》2020年第14期。

[14]謝蒲定：《完善和創(chuàng)新代表與人民群眾聯(lián)系的方式方法》，載《人大研究》2020年第12期。

[15]新華社：《善于通過互聯(lián)網等各種渠道問需于民問計于民 更好傾聽民聲尊重民意順應民心》，載《人民日報》2022年6月27日。

[16]習近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路，為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，載《求是》2021年第5期。