由檔案管理向檔案治理轉(zhuǎn)變的邏輯思路

文/田 閣

近年來(lái)，隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，對(duì)檔案事業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了深刻影響。檔案是國(guó)家重要的基礎(chǔ)性信息資源，對(duì)維護(hù)國(guó)家和廣大人民群眾切身利益發(fā)揮著重要作用。檔案工作作為國(guó)家治理體系的重要一環(huán)，既需要在思想上轉(zhuǎn)變，也要從行動(dòng)上推進(jìn)檔案治理體系建設(shè)。探討檔案管理向檔案治理轉(zhuǎn)變的邏輯思路，很有必要。

1 由檔案管理向檔案治理轉(zhuǎn)變的理論思路

檔案管理工作具有鮮明的服務(wù)屬性，能為黨和國(guó)家各項(xiàng)工作提供檔案信息服務(wù)。為推動(dòng)檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，檔案管理部門應(yīng)積極轉(zhuǎn)變檔案工作思路，推進(jìn)檔案管理向檔案治理轉(zhuǎn)變。

1.1 由檔案管理向檔案治理轉(zhuǎn)變的必要性

一是檔案治理主體更為多元化。新修訂的《中華人民共和國(guó)檔案法》規(guī)定，檔案治理主體包含各級(jí)人民政府、檔案主管部門、其他企事業(yè)單位、機(jī)關(guān)團(tuán)體以及其它社會(huì)組織和個(gè)人?？梢?jiàn)，要想推動(dòng)檔案事業(yè)發(fā)展就需要多個(gè)主體的共同參與和努力。一方面，應(yīng)充分發(fā)揮檔案主管部門的主導(dǎo)作用，對(duì)檔案事業(yè)進(jìn)行宏觀規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對(duì)檔案管理向檔案治理轉(zhuǎn)變提出實(shí)施方案，并對(duì)實(shí)施過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。另一方面，各級(jí)檔案管理部門應(yīng)積極落實(shí)國(guó)家關(guān)于檔案治理的各項(xiàng)政策要求，在檔案治理過(guò)程中進(jìn)一步提升檔案業(yè)務(wù)工作水平。同時(shí)其他單位、社會(huì)組織和個(gè)人也應(yīng)該主動(dòng)承擔(dān)檔案治理責(zé)任，發(fā)揮應(yīng)有作用。

二是檔案治理對(duì)象越來(lái)越復(fù)雜。傳統(tǒng)檔案管理只需要負(fù)責(zé)實(shí)物檔案管理，而隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的不斷發(fā)展，檔案治理對(duì)象也越來(lái)越多元化，特別是電子檔案成為了檔案治理的主要對(duì)象。檔案管理部門應(yīng)嚴(yán)格按照檔案收集、整理、管理、利用的各項(xiàng)政策規(guī)定和要求做好檔案治理工作。從整體上看，檔案治理對(duì)象呈現(xiàn)出了逐漸擴(kuò)大的趨勢(shì)，除了要對(duì)傳統(tǒng)的紙質(zhì)檔案進(jìn)行收集、整理、保管以外，還需要關(guān)注數(shù)字檔案，在檔案治理過(guò)程中需要檔案管理人員根據(jù)不同治理對(duì)象采取有針對(duì)性的治理措施，進(jìn)一步提升檔案治理質(zhì)量，更好地發(fā)揮檔案服務(wù)功能和作用。

三是檔案治理內(nèi)容不斷深化。加強(qiáng)檔案治理，就應(yīng)明確治理主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)對(duì)檔案資源的合理開(kāi)發(fā)，更好地滿足不同利用主體訴求。由于相關(guān)利用主體一般從各自角度考慮問(wèn)題，就需要在檔案治理過(guò)程考慮有關(guān)各方的利益關(guān)切。從國(guó)家層面看，將檔案治理作為國(guó)家治理體系的重要組成部分，要求堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，開(kāi)發(fā)和利用檔案信息資源，更好地服務(wù)于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。從政府層面看，希望在推進(jìn)檔案治理過(guò)程中充分發(fā)揮檔案信息資源的特殊功能和價(jià)值，助力政府治理能力和治理水平提升，為服務(wù)型政府建設(shè)添磚加瓦。從社會(huì)層面看，需要檔案管理部門按照共建、共治、共享的治理思路，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，為廣大人民群眾提供高質(zhì)量的檔案信息服務(wù)，構(gòu)建與時(shí)代發(fā)展相適應(yīng)的檔案治理體系。

四是檔案治理效能不斷提升。檔案治理效能是檔案治理的最終結(jié)果，其高低直接影響檔案信息資源作用的發(fā)揮?！稒n案法》明確指出，一切國(guó)家機(jī)關(guān)等單位和公民都依法享有利用檔案的權(quán)利。檔案管理部門應(yīng)對(duì)檔案信息資源進(jìn)行合理利用開(kāi)發(fā)，向社會(huì)公開(kāi)檔案信息資源，體現(xiàn)了檔案治理成果由各個(gè)主體共同享有的思想。在這一背景下，檔案治理效能主要看是否為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供助力，是否構(gòu)建了與檔案事業(yè)相適應(yīng)的共建、共治、共享機(jī)制，是否促進(jìn)了檔案事業(yè)發(fā)展。隨著檔案管理向檔案治理轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)檔案信息資源的共治共享，提升檔案信息資源對(duì)社會(huì)開(kāi)放程度，更好地滿足不同治理主體的多元化訴求。從整體上看，檔案治理效能呈現(xiàn)出提升的態(tài)勢(shì)。

1.2 由檔案管理向檔案治理轉(zhuǎn)變的價(jià)值目標(biāo)

檔案治理作為國(guó)家治理體系的重要組成部分，在價(jià)值目標(biāo)上同國(guó)家治理具有一致性。因此，檔案管理向檔案治理轉(zhuǎn)變的價(jià)值目標(biāo)也應(yīng)與國(guó)家治理現(xiàn)代化的價(jià)值目標(biāo)相一致?？梢哉f(shuō)，我國(guó)檔案治理的核心價(jià)值觀是“為黨管檔、為國(guó)守史、為民服務(wù)”。檔案管理部門所承擔(dān)的歷史任務(wù)，不僅要對(duì)國(guó)家各項(xiàng)工作進(jìn)行真實(shí)記錄和集中反映，也要深入到群眾中間，對(duì)人民群眾創(chuàng)造的各種精神文化成果進(jìn)行真實(shí)記錄?？梢?jiàn)檔案治理體現(xiàn)的是黨和國(guó)家的意志，反映的是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，全國(guó)各族人民一道創(chuàng)造出的真實(shí)歷史。中辦國(guó)辦《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下檔案工作的意見(jiàn)》明確要求，充分發(fā)揚(yáng)檔案管理部門為人民服務(wù)宗旨，構(gòu)建與人民群眾需求相適應(yīng)的檔案資源體系，便于人民群眾利用。這也彰顯了檔案治理“以人為本”的價(jià)值導(dǎo)向。相較于傳統(tǒng)的檔案管理，檔案治理，其核心價(jià)值目標(biāo)并沒(méi)有發(fā)生根本性變化，只是在認(rèn)知層面更加深化，在實(shí)踐層面更加貼近人民群眾的需求。唯有如此，檔案事業(yè)發(fā)展才能反映人民群眾的意愿，才能更好地滿足廣大人民群眾對(duì)檔案信息資源的需求。

1.3 由檔案管理向檔案治理轉(zhuǎn)變的價(jià)值尺度

要想實(shí)現(xiàn)檔案管理向檔案治理的轉(zhuǎn)變，首先就要解決檔案治理的價(jià)值尺度問(wèn)題，推進(jìn)檔案治理民主化、科學(xué)化、法治化建設(shè)。

一是體現(xiàn)檔案治理民主化。檔案治理民主化與檔案治理主體多元化是相對(duì)應(yīng)的，當(dāng)前需要構(gòu)建多主體共同參與的檔案治理格局，這就需要完善檔案治理制度機(jī)制，通過(guò)制度保障為不同治理主體參與檔案事務(wù)決策、執(zhí)行和監(jiān)督提供途徑和方式。在推進(jìn)檔案治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，應(yīng)通過(guò)多種方式實(shí)現(xiàn)多元主體共同參與檔案事業(yè)發(fā)展，通過(guò)平等協(xié)商、共同決策的方式解決檔案治理問(wèn)題。應(yīng)積極延展檔案治理民主化范圍，深入到社會(huì)組織和群眾之中，廣泛聽(tīng)取他們對(duì)于檔案治理的意愿，為廣大人民群眾和社會(huì)組織參與檔案事務(wù)管理提供平臺(tái)。

二是推進(jìn)檔案治理科學(xué)化。保障檔案治理實(shí)質(zhì)上就是要求沿著正確的道路前進(jìn)，運(yùn)用科學(xué)思維和理念，研究、探討檔案治理問(wèn)題，采用更為現(xiàn)代化的方式和手段來(lái)解決檔案治理過(guò)程中的問(wèn)題，進(jìn)一步提升檔案治理的科學(xué)化、現(xiàn)代化水平。檔案治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期性工程，如果沒(méi)有科學(xué)的理論依據(jù)作為保障，檔案治理思路和方向可能就會(huì)出現(xiàn)錯(cuò)誤，甚至?xí)霈F(xiàn)“南轅北轍”的問(wèn)題。檔案工作的開(kāi)展一定要堅(jiān)持科學(xué)理念和科學(xué)思維，在推動(dòng)檔案治理體系制度變革過(guò)程中要充分論證，小心探索，尋找到正確的檔案治理路徑。

三是強(qiáng)調(diào)檔案治理法治化。無(wú)規(guī)矩不成方圓，在推進(jìn)檔案治理現(xiàn)代化進(jìn)程中也需要完善相應(yīng)的法律保障機(jī)制，從制度層面切實(shí)保障檔案治理的合法性、合規(guī)性和合理性。應(yīng)構(gòu)建更為完善的檔案治理法律體系，使檔案事務(wù)管理和檔案治理問(wèn)題的解決都有法可依。還應(yīng)以憲法和檔案法律法規(guī)作為依據(jù)，對(duì)當(dāng)前檔案治理的各項(xiàng)制度體系進(jìn)行優(yōu)化和完善，并將其作為檔案事務(wù)開(kāi)展和檔案業(yè)務(wù)管理的重要依據(jù)。此外，各類治理主體也應(yīng)該主動(dòng)地參與到檔案治理法治化進(jìn)程之中，不斷地加強(qiáng)自身治理能力建設(shè)，嚴(yán)格按照相關(guān)法律制度履行好自身職責(zé)。

2 由檔案管理向檔案治理轉(zhuǎn)變的實(shí)踐思路

要實(shí)現(xiàn)檔案管理向檔案治理的轉(zhuǎn)變，必須明確其實(shí)踐思路。

2.1 應(yīng)明確由檔案管理向檔案治理轉(zhuǎn)變的難點(diǎn)

一是檔案公共服務(wù)屬性發(fā)揮不充分。近幾年檔案社會(huì)化取得了階段性成果，但仍受行政體制和傳統(tǒng)思維影響，資源利用更多是圍繞黨政機(jī)關(guān)需求展開(kāi)，致使多元主體參與的治理局面并未形成。實(shí)際工作中，檔案管理部門更多關(guān)注的是黨政機(jī)關(guān)的需求，檔案資源開(kāi)發(fā)利用也是圍繞黨政機(jī)關(guān)的課題來(lái)展開(kāi)，對(duì)社會(huì)組織和公民的需求關(guān)注度不足，在一定程度上限制了社會(huì)主體參與檔案事業(yè)發(fā)展，也難以發(fā)揮出社會(huì)組織和公民的特殊作用，客觀上造成了檔案管理部門資源體系建設(shè)失衡，限制了檔案公共服務(wù)。

二是檔案治理主體責(zé)任和義務(wù)不明確?，F(xiàn)行的檔案法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)章制度，雖然對(duì)檔案治理主體進(jìn)行了清晰表述，但對(duì)于不同主體的責(zé)任和義務(wù)卻沒(méi)有進(jìn)行詳細(xì)表述，在實(shí)踐中社會(huì)組織和公民如何參與檔案治理并沒(méi)有具體的規(guī)范可遵循，多元主體共同參與檔案治理體制機(jī)制尚未構(gòu)建起來(lái)，需要有關(guān)部門給予足夠的關(guān)注，并將其作為檔案管理向檔案治理轉(zhuǎn)變的重要問(wèn)題研究解決。

2.2 應(yīng)明確由檔案管理向檔案治理轉(zhuǎn)變的路徑

一是加強(qiáng)檔案管理基礎(chǔ)建設(shè)。提升檔案治理質(zhì)量，首先要夯實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施。一方面，對(duì)當(dāng)前檔案管理部門基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況進(jìn)行系統(tǒng)排查，對(duì)于存在的設(shè)備陳舊、設(shè)備更新問(wèn)題及時(shí)予以跟進(jìn)，投入必要資金引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)設(shè)備，為檔案治理現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。另一方面優(yōu)化館藏資源，積極推進(jìn)檔案信息化建設(shè)，完善檔案信息資源數(shù)據(jù)庫(kù)，跟進(jìn)檔案數(shù)字化開(kāi)發(fā)工作，協(xié)調(diào)館藏紙質(zhì)資源與數(shù)字資源結(jié)構(gòu)比例，并結(jié)合檔案治理實(shí)際需要有所側(cè)重開(kāi)發(fā)。同時(shí)加大對(duì)民生檔案收集力度，關(guān)注社會(huì)公眾對(duì)于檔案信息資源需求，擴(kuò)大檔案信息資源收集范圍，通過(guò)網(wǎng)站、社交媒體等多種途徑，進(jìn)一步豐富館藏檔案信息資源。與此同時(shí)，更新并完善檔案工作制度，推動(dòng)檔案收集、整理、服務(wù)、共享等一體化發(fā)展。如搭建檔案服務(wù)宣傳和服務(wù)平臺(tái)，強(qiáng)化檔案的利用價(jià)值；構(gòu)建不同主體的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，提升合作意識(shí)和檔案服務(wù)效率；優(yōu)化現(xiàn)有檔案工作流程，通過(guò)制度建設(shè)更好地發(fā)揮新技術(shù)對(duì)檔案工作的助力作用。此外，加大檔案制度建設(shè)，進(jìn)一步明確參與檔案治理各個(gè)主體的角色、責(zé)任和義務(wù)，對(duì)檔案資源開(kāi)發(fā)流程進(jìn)行重塑，進(jìn)一步增強(qiáng)檔案治理成效。

二是支持和鼓勵(lì)社會(huì)力量參與檔案治理。當(dāng)前在推進(jìn)檔案治理進(jìn)程中如果僅僅依靠政府部門和檔案管理部門，勢(shì)必會(huì)“勢(shì)單力薄”。為了進(jìn)一步推進(jìn)檔案治理現(xiàn)代化進(jìn)程，有必要引入市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)機(jī)制，擴(kuò)大檔案治理主體范圍，積極支持各種社會(huì)主體參與檔案治理和檔案信息資源開(kāi)發(fā)。傳統(tǒng)檔案管理主要服務(wù)于黨政機(jī)關(guān)，因此在檔案資源開(kāi)發(fā)方面也會(huì)向黨政機(jī)關(guān)需求有所傾斜。新時(shí)代檔案治理應(yīng)更加關(guān)注民生需求，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用，有利于形成政府、社會(huì)和市場(chǎng)協(xié)調(diào)互動(dòng)良性局面。一方面，黨政機(jī)構(gòu)及時(shí)轉(zhuǎn)變職能角色，為社會(huì)力量參與檔案治理留足空間。另一方面，能夠?yàn)闄n案信息資源開(kāi)發(fā)營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境，切實(shí)保障各方合法權(quán)益。社會(huì)力量介入檔案治理，能夠?yàn)闄n案治理提供源源不斷的動(dòng)力，進(jìn)一步提升檔案治理質(zhì)量。

三是構(gòu)建主體能力持續(xù)優(yōu)化體系。為確保多元主體都能夠參與到檔案治理體系中，應(yīng)基于發(fā)展原則構(gòu)建主體能力持續(xù)優(yōu)化體系。一方面，明確檔案治理發(fā)展導(dǎo)向和優(yōu)化路徑，在此基礎(chǔ)上對(duì)檔案治理資源進(jìn)行有效整合，并對(duì)檔案治理手段和方式進(jìn)行跟蹤和評(píng)估，對(duì)檔案治理過(guò)程中存在的問(wèn)題要提出有針對(duì)性的解決措施。另一方面，檔案主管單位應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)組織和個(gè)人參與到檔案治理之中，提升社會(huì)組織和個(gè)人參與檔案治理的實(shí)踐能力，同時(shí)也要通過(guò)法律制度，約束相關(guān)社會(huì)自治組織，通過(guò)制度機(jī)制明確社會(huì)自治組織權(quán)利義務(wù)，使各個(gè)檔案治理主體都能夠各司其職，充分發(fā)揮不同主體的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)檔案治理的聯(lián)動(dòng)化、多元化。

四是發(fā)揮信息技術(shù)對(duì)檔案治理的推動(dòng)作用。技術(shù)變化是推動(dòng)檔案治理變革深層次原因之一，技術(shù)變革能夠促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展，相應(yīng)地也會(huì)變革生產(chǎn)關(guān)系。當(dāng)前在檔案治理進(jìn)程中需要主動(dòng)地引進(jìn)現(xiàn)代信息技術(shù)，以技術(shù)創(chuàng)新作為突破口，為檔案治理能力提升創(chuàng)造有利條件。一方面，檔案管理部門應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)對(duì)于檔案治理能力提升產(chǎn)生的影響，夯實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)而加強(qiáng)與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)合作，主動(dòng)圍繞檔案治理能力提升研發(fā)新技術(shù)，將現(xiàn)代信息技術(shù)融入到檔案業(yè)務(wù)流程之中，進(jìn)一步優(yōu)化檔案業(yè)務(wù)流程，實(shí)現(xiàn)檔案信息資源更好的整合、開(kāi)放、共享。另一方面，樹(shù)立大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)思維，從全局考慮檔案治理能力提升的外部影響因素，充分認(rèn)識(shí)到現(xiàn)代信息技術(shù)的兩面性，合理規(guī)避技術(shù)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)，克服唯技術(shù)論，在檔案治理過(guò)程中更好地發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)。

總之，在國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)背景下，檔案治理也應(yīng)明確自身方向，走善治的檔案治理路徑。當(dāng)前檔案管理部門由檔案管理向檔案治理轉(zhuǎn)變面臨一些困境，為了更好地適應(yīng)時(shí)代發(fā)展，有必要明確由檔案管理向檔案治理轉(zhuǎn)變的邏輯思路，同時(shí)從法治、市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)機(jī)制等多個(gè)層面對(duì)檔案治理的內(nèi)在形式和外部實(shí)現(xiàn)方式進(jìn)行優(yōu)化，進(jìn)一步提升檔案治理成效。