以放權(quán)賦能改革破解基層治理困境

顏昌武

“九層之臺(tái)，起于累土?！贝蛟飕F(xiàn)代化的基層治理新格局，是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要一環(huán)。2021年發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，強(qiáng)調(diào)“向基層放權(quán)賦能”。當(dāng)前，中央不斷推出新舉措，加大向基層放權(quán)賦能的力度。在向基層放權(quán)賦能的實(shí)踐不斷深入的背景下，本文聚焦“放什么”“怎么放”等議題，探討如何通過放權(quán)賦能改革推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化。

基層治理面臨哪些困境

基層治理應(yīng)當(dāng)以增進(jìn)民眾福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以滿足民眾的實(shí)際關(guān)切為抓手，自覺夯實(shí)國(guó)家治理的基石。但在一些地方，基層工作仍然難以圍繞民眾需求開展回應(yīng)性和前瞻性治理?；鶎拥倪@種工作狀態(tài)，源于其所面臨的多重治理困境。

一是權(quán)小責(zé)大易“背鍋”。權(quán)責(zé)適配是政府運(yùn)行的基本原則，但在“上下對(duì)口、左右對(duì)齊”的職責(zé)同構(gòu)體系和“一級(jí)抓一級(jí)，層層抓落實(shí)”的壓力型體制背景下，處于權(quán)力末梢的基層政府常常面臨權(quán)小責(zé)大、自主性匱乏的困擾?？v向政府間職能重疊，權(quán)責(zé)共擔(dān)，事權(quán)與事責(zé)缺乏明晰的邊界?；鶎幼鳛椤笆赝劣胸?zé)”的直接主體，其責(zé)任是最為清晰可見的，因而上級(jí)職能部門很容易以“屬地管理”之名將任務(wù)分解下達(dá)。事責(zé)層層下沉，事權(quán)層層截留，基層成為事實(shí)上的直接責(zé)任人，但常因缺乏相應(yīng)的事權(quán)而無所適從。

二是人少事多負(fù)擔(dān)重。財(cái)政供養(yǎng)人員的只減不增，與基層工作任務(wù)的只增不減，構(gòu)成基層治理中的一對(duì)突出矛盾。人手少，任務(wù)重，加班加點(diǎn)遂成為基層工作常態(tài)。基層負(fù)擔(dān)重，首先是因?yàn)樯鐣?huì)事務(wù)越來越繁雜，公眾對(duì)政府的期待和要求與日俱增。其次，各種事務(wù)順著壓力傳導(dǎo)機(jī)制最終傳導(dǎo)到基層。最后，出于對(duì)資源競(jìng)爭(zhēng)、晉升激勵(lì)和積極避責(zé)等因素的考量，基層政府通常會(huì)主動(dòng)加碼。

三是事多錢少缺財(cái)源。在現(xiàn)行財(cái)政體制中，基層政府并不是完全意義上的一級(jí)財(cái)政。面臨財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下沉的雙重?cái)D壓，基層用于提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的財(cái)力更顯得“捉襟見肘”，“保運(yùn)轉(zhuǎn)”由此成為一些地區(qū)基層政府的首要任務(wù)。

四是形式主義禁絕難。面對(duì)任務(wù)超載和資源匱乏的雙重難題，部分基層政府難以完成工作任務(wù)，只好“實(shí)功虛做”“脫實(shí)向虛”，滋生出各種形式主義的應(yīng)對(duì)方式。形式主義不僅使基層疲憊不堪，也很難讓民眾真正滿意。

向基層放權(quán)賦能：放什么權(quán)、賦什么能

向基層放權(quán)，涉及到幾個(gè)具體問題：第一，放給誰？第二，放什么？第三，怎么放？第一個(gè)問題似乎不言自明，但何謂基層，尚需細(xì)加考究?；鶎硬恢皇且粋€(gè)行政層級(jí)的概念，更是一個(gè)治理界面的概念，是國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)在基層交互的場(chǎng)域。從這個(gè)意義來講，向基層放權(quán)，至少包括兩個(gè)層面的內(nèi)涵：一是在政府系統(tǒng)內(nèi)，向基層政府放權(quán)，即由省市縣三級(jí)地方政府向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）放權(quán)，推動(dòng)治理重心下移；二是在政府系統(tǒng)外，由各級(jí)政府向市場(chǎng)和社會(huì)放權(quán)，減少政府對(duì)微觀事務(wù)的控制與管理。要言之，向基層放權(quán)，意味著將村（居）委、社會(huì)組織和市場(chǎng)主體都納入基層治理體系的權(quán)責(zé)框架內(nèi)，使市場(chǎng)和社會(huì)這兩種治理機(jī)制與科層機(jī)制有機(jī)銜接，三者相互作用，共同促進(jìn)基層治理水平的提升。

這里重點(diǎn)探討如何向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）放權(quán)。向基層放權(quán)賦能：一是要理順縱向政府間權(quán)責(zé)關(guān)系，明晰基層權(quán)責(zé)清單。基層政府貼近轄區(qū)民眾，對(duì)民眾的公共服務(wù)需求有更為清晰的了解，但在實(shí)際運(yùn)作中，基層政府履行職能時(shí)往往缺少相應(yīng)的事權(quán)，一定程度上束縛了基層工作的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。這就需要理順縱向政府間事權(quán)關(guān)系，合理界定事權(quán)中的權(quán)責(zé)體系，落實(shí)權(quán)責(zé)清單制度，構(gòu)建責(zé)權(quán)匹配的縱向職權(quán)體系。要加大基層政府在公共服務(wù)供給中的決策參與權(quán)，著力推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)重心下移、執(zhí)法力量下沉基層，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給與群眾需求的精準(zhǔn)對(duì)接。

二是要擴(kuò)大基層用人權(quán)，優(yōu)化人力資源配置。基層的人力資源匱乏是制約基層治理水平的重要因素。向基層放權(quán)，首先就要賦予基層以適當(dāng)?shù)娜耸陆y(tǒng)籌權(quán)。針對(duì)基層編制資源不足的問題，在嚴(yán)控總量的前提下，進(jìn)一步推進(jìn)基層編制資源的有序增長(zhǎng)和精準(zhǔn)下沉，鼓勵(lì)從上往下跨層級(jí)調(diào)劑使用行政和事業(yè)編制；在編制管理的框架內(nèi)，對(duì)現(xiàn)有人員的分配，根據(jù)基層政府的基本職能和轄區(qū)公共事務(wù)的特點(diǎn)，實(shí)行動(dòng)態(tài)優(yōu)化配置；基層有權(quán)對(duì)下沉到轄區(qū)的上級(jí)部門工作人員的工作調(diào)度、人事考核和任免提出意見和建議。其次，盤活基層人事“存量”。要充實(shí)基層治理骨干力量，加強(qiáng)對(duì)基層治理人才的培養(yǎng)使用；要?jiǎng)?chuàng)新人事激勵(lì)機(jī)制，將更多優(yōu)秀人才留在基層；要建立規(guī)范的工資制度，確立合理的工資物價(jià)增長(zhǎng)規(guī)則，并根據(jù)績(jī)效考核實(shí)施年終獎(jiǎng)金來提高基層工作人員收入水平，落實(shí)工作補(bǔ)貼政策；要健全社區(qū)工作者職業(yè)體系，探索將專職網(wǎng)格員納入社區(qū)工作者管理。最后，激活基層人事“增量”。要在財(cái)力允許的條件下，采用市場(chǎng)化方式彈性引進(jìn)人才；適時(shí)將優(yōu)秀的基層工作人員和村（社區(qū)）書記納入事業(yè)編制管理，形成對(duì)編外工作人員的有效激勵(lì)。

三是要賦予基層以制度化的財(cái)源，使之具備履行公共服務(wù)職能所必需的財(cái)力。充足而穩(wěn)定的財(cái)源是政府有效履行職能的重要前提，每級(jí)政府都應(yīng)有穩(wěn)定可持續(xù)的、與其事權(quán)相匹配的財(cái)源，基層也不例外。無論怎樣改革，基層政權(quán)的運(yùn)作都無法回避“錢從哪兒來”的問題。因而有必要通過放權(quán)賦能，賦予基層政府以更大的財(cái)政自主權(quán)。首先，要按照《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指明的方向，“深化稅收制度改革，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重”，在對(duì)地方主體稅種進(jìn)行補(bǔ)位的基礎(chǔ)上，使基層能夠擁有制度化的自有財(cái)源，確立起財(cái)源與事權(quán)相匹配的財(cái)力保障機(jī)制。其次，要在穩(wěn)定稅源的基礎(chǔ)上，重新劃分縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府支出責(zé)任，提升縣鄉(xiāng)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的法治化和規(guī)范化程度，特別是要擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）自主預(yù)算經(jīng)費(fèi)的比重。最后，要推進(jìn)基層財(cái)務(wù)自主核算，優(yōu)化基層資金管理方式，增強(qiáng)基層經(jīng)費(fèi)使用的靈活性和機(jī)動(dòng)性，“讓打醬油的錢可以買醋”。

四是要規(guī)范上級(jí)督查考核權(quán)，釋放基層工作活力。如果說前面三項(xiàng)舉措重在“放”，此項(xiàng)舉措則重在“收”，即在向基層放權(quán)的同時(shí)，也要適當(dāng)約束和管控上級(jí)政府的權(quán)力之手。當(dāng)前困擾基層治理的一個(gè)重要問題就是“監(jiān)督下鄉(xiāng)”，上級(jí)的督查考核過多過頻，基層不堪重負(fù)。有必要在尊重上級(jí)權(quán)威的同時(shí)，規(guī)范上級(jí)督查考核的權(quán)力。首先，要嚴(yán)格對(duì)督查考核的計(jì)劃管理，確保省市縣三級(jí)政府對(duì)基層的督查考核規(guī)范化、制度化。其次，要嚴(yán)格控制督查考核的總量和頻次，規(guī)范基層考核中的“一票否決”、簽訂責(zé)任狀、示范創(chuàng)建等事項(xiàng)。最后，要完善考核評(píng)價(jià)體系和激勵(lì)辦法，避免過度考核、形式化評(píng)價(jià)，全面推進(jìn)以實(shí)績(jī)?yōu)閷?dǎo)向的考核，同時(shí)加強(qiáng)基層對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)的反向評(píng)議力度?？傊?，要讓基層干部不僅對(duì)上負(fù)責(zé)，更要騰出時(shí)間、沉下心來解決民眾實(shí)際問題。

警惕放權(quán)賦能改革中可能存在的誤區(qū)

改革開放以來，中央推行以“放權(quán)讓利”為核心的體制改革，有力地推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。近年來，有的地方暴露出系統(tǒng)性的行政惰性，有的地方治理亂象叢生，有人認(rèn)為是放權(quán)出現(xiàn)了問題，主張把權(quán)力重新收回來。但究其根本，問題不在放權(quán)，而在放權(quán)沒放到位，或者放而不管，比如少數(shù)部門和地方在“放管服”改革中做虛文章、設(shè)隱門檻、造中梗阻，直接影響了放權(quán)的成效。放權(quán)賦能改革是為了更好地增強(qiáng)體制的彈性，賦予基層以更大的機(jī)制創(chuàng)新的空間，保護(hù)基層干事創(chuàng)業(yè)的積極性，讓基層更好地為轄區(qū)民眾服務(wù)。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目的，必須警惕如下幾種可能的誤區(qū)。

誤區(qū)一：放權(quán)就是讓上級(jí)甩包袱。放權(quán)意味著上級(jí)政府要賦予基層更多的自主性，但對(duì)上級(jí)而言，放權(quán)不等于放責(zé)。基層對(duì)權(quán)力的運(yùn)用是否依法依規(guī)、是否貫徹中央精神、是否增進(jìn)了治理效能，都應(yīng)當(dāng)是上級(jí)政府密切關(guān)注的事項(xiàng)。放權(quán)之后，上級(jí)政府更應(yīng)擔(dān)當(dāng)作為，既要加強(qiáng)對(duì)基層治理行為的指導(dǎo)和監(jiān)督，也要及時(shí)為基層提供幫助、分憂解難，確保放權(quán)改革取得實(shí)效。但在實(shí)踐中，有的上級(jí)部門以治理重心下移為名，把本應(yīng)由自身承擔(dān)的責(zé)任“下放”給基層，自身則保留對(duì)基層“念緊箍咒”的權(quán)力，使放權(quán)演變成“推責(zé)”。這種“甩包袱”式放權(quán)，既讓基層苦不堪言，也使基層力不從心，加劇了權(quán)責(zé)失衡困局，有悖放權(quán)賦能改革的初衷。

誤區(qū)二：放權(quán)就是讓基層“任性”用權(quán)。放權(quán)賦能改革彰顯了基層政府在基層治理中的突出作用。對(duì)基層政府及其工作人員來說，放權(quán)意味著擁有了更多的自主權(quán)。但是，放權(quán)不是讓基層想干什么就干什么。有的地方在推行治理重心下沉后，基層獲得了更大的權(quán)力，卻給個(gè)別基層干部胡作非為提供了肆無忌憚的底氣。他們自以為大權(quán)在握，無論是落實(shí)惠民政策，還是開展行政執(zhí)法，都是憑交情、看心情，為所欲為。放權(quán)是為了更好地“用權(quán)”，為了發(fā)揮權(quán)力的最佳效能，為轄區(qū)群眾提供更好的服務(wù)，因而放權(quán)必須是一種權(quán)責(zé)對(duì)等的制度安排，在賦予基層更大權(quán)限的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)基層必須承擔(dān)起更多的主體責(zé)任。對(duì)基層干部來說，手中的權(quán)力大了，更應(yīng)對(duì)權(quán)力心存敬畏，切實(shí)做到嚴(yán)以用權(quán)、用權(quán)為民。

誤區(qū)三：放權(quán)就是讓市場(chǎng)與社會(huì)放任自由。政府不是萬能的，也會(huì)遭遇“政府失靈”的挑戰(zhàn)，因而，放權(quán)賦能的一個(gè)題中應(yīng)有之義，就是放權(quán)給市場(chǎng)，放權(quán)給社會(huì)，把市場(chǎng)和社會(huì)該管的、能管的交給市場(chǎng)和社會(huì)。但是，放權(quán)并不意味著政府當(dāng)甩手掌柜，也不意味著社會(huì)和市場(chǎng)可以任意作為，而是要恰當(dāng)?shù)靥幚砗谜⑹袌?chǎng)與社會(huì)的關(guān)系，最大限度地發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的積極性和創(chuàng)造性，使市場(chǎng)有效率，讓社會(huì)有活力，同時(shí)更好發(fā)揮政府作用。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府不只是有限政府，更應(yīng)該是有為政府。放權(quán)的過程也是監(jiān)管不斷強(qiáng)化的過程，只有做到放管結(jié)合，把該放的權(quán)放到位，把該管的事管起來，放出效率、放出活力，管出秩序、管出公平，才能營(yíng)造人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的基層善治新格局。