山東東營節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的調(diào)查與思考

常光梅

為貫徹國家關(guān)于水資源節(jié)約集約利用系列決策部署，山東省東營市深化改革試點(diǎn)，堅(jiān)持多元化利用非常規(guī)水源，成為國家節(jié)水型城市。盡管東營在節(jié)水型社會(huì)建設(shè)過程中取得一定成績，但仍存在供需矛盾、機(jī)制不暢、行業(yè)節(jié)水效率不高等問題，需要進(jìn)一步優(yōu)化和改進(jìn)，為黃河三角洲生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的水安全保障。

一、東營市節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的基本情況

東營節(jié)水型社會(huì)建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，成效明顯。從市級(jí)層面看，2007年3月東營市被原建設(shè)部和國家發(fā)展改革委命名為節(jié)水型城市。2021年全市萬元地區(qū)生產(chǎn)總值用水量僅為30.65立方米（全國為54立方米），農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)0.64（全國為0.565）。從縣區(qū)層面看，2004年水利部公布94個(gè)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)地區(qū)名單，東營市廣饒縣入圍；2021年，東營市河口區(qū)創(chuàng)建成為第四批節(jié)水型社會(huì)建設(shè)達(dá)標(biāo)縣（區(qū)），廣饒縣正在加快創(chuàng)建。

（一）科學(xué)謀劃，嚴(yán)把用水源頭關(guān)口

一是加快出臺(tái)配套措施。東營市制定出臺(tái)《關(guān)于開展深度節(jié)水控水行動(dòng)深入推進(jìn)全市節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的意見》，提出治污水、分雨水、納洪水、用中水、節(jié)黃水、排澇水“六水共治”思路。二是堅(jiān)持最嚴(yán)格水資源管理制度。制定年度用水總量、用水效率控制指標(biāo)體系，大力推進(jìn)用水總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)。三是抓實(shí)計(jì)劃用水管理。積極推進(jìn)取水許可審批制度改革，從嚴(yán)控制新增取水審批，嚴(yán)格核定下達(dá)取用水戶年度取水計(jì)劃，重點(diǎn)加強(qiáng)地下水開采和農(nóng)業(yè)灌溉、企業(yè)生產(chǎn)等領(lǐng)域用水管理。

（二）深化改革，積極推行節(jié)水新機(jī)制

一是深化水資源稅改革試點(diǎn)。注重用稅收杠桿引導(dǎo)取用水戶節(jié)約利用水資源，近年來，東營市每年核定納稅水量超過4億立方米，納稅人節(jié)水意識(shí)明顯增強(qiáng)。比如，廣饒縣將259家企業(yè)納入水資源稅納稅人管理，依法征收水資源稅，萬元地區(qū)生產(chǎn)總值用水量明顯下降，超采地區(qū)取用地下水量得到有效控制。二是充分發(fā)揮價(jià)格杠桿作用。自2016年起實(shí)施階梯水價(jià)，針對(duì)不同行業(yè)、不同用途實(shí)行不同水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立起有利于水資源合理配置、節(jié)約集約利用的價(jià)格機(jī)制，全社會(huì)節(jié)水意識(shí)逐步增強(qiáng)。三是積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革。2018年啟動(dòng)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，對(duì)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)泵站、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體分配初始水權(quán)，并頒發(fā)水權(quán)證書，同時(shí)對(duì)項(xiàng)目區(qū)實(shí)施信息化動(dòng)態(tài)監(jiān)控管理，提高了用水管理水平。

（三）提升效率，大力推進(jìn)各行業(yè)節(jié)水

一是城市節(jié)水方面。推廣節(jié)水型器具，城區(qū)節(jié)水型器具推廣率達(dá)到100%。嚴(yán)格供水漏損控制，改造更新老管道和問題管道。實(shí)施中心城區(qū)居民“一戶一表、計(jì)量出戶”改造，實(shí)現(xiàn)中心城區(qū)全覆蓋。探索節(jié)水型綠化模式，合理配置城市綠化物種，大量種植耐旱、節(jié)水、涵養(yǎng)水源的植物。對(duì)園林植物需水量進(jìn)行研究分析，實(shí)行按需灌溉，推廣噴灌、微噴、滴灌技術(shù)。二是農(nóng)業(yè)節(jié)水方面。實(shí)施引黃灌區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水工程，建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田228萬畝。推進(jìn)田間高效節(jié)水灌溉，推廣噴灌、微灌、滴灌、水肥一體化、覆蓋保墑等技術(shù)，提高農(nóng)業(yè)灌溉用水效率。三是工業(yè)節(jié)水方面。大力推動(dòng)內(nèi)部循環(huán)水利用，加快高耗水企業(yè)節(jié)水改造，逐步加大雨水、循環(huán)水和中水回用量，水利用效率不斷提高。

（四）多措并舉，充分利用非常規(guī)水源

一是建設(shè)污水處理設(shè)施。大力實(shí)施污水處理廠提標(biāo)工程，污水處理廠出水水質(zhì)全部達(dá)到地表五類水標(biāo)準(zhǔn)。積極推行城市污水處理后再利用，尤其是在城市景觀、生態(tài)補(bǔ)水等方面，城市污水再生利用率達(dá)到35.03%。二是加大雨水收集力度。大力推進(jìn)海綿城市建設(shè)，注重雨水收集再利用，加大雨水滯留設(shè)施建設(shè)力度。大力實(shí)施城市湖、河、庫貫通工程，變“死水”為“活水”。三是增加客水資源渠道。依托南水北調(diào)工程積極利用長江水，從根本上改變了主要依賴黃河水的水源結(jié)構(gòu)。

二、存在的主要問題

（一）供需矛盾日益突出

受地理位置和自然條件制約，東營市水資源客水依賴程度較高，目前全市人均當(dāng)?shù)厮Y源占有量僅為296立方米，比全省平均水平低19立方米，不足全國的1/6。農(nóng)業(yè)用水占比較高，約占總用水量的58.8%；支柱產(chǎn)業(yè)中高耗水行業(yè)較多，工業(yè)用水約占總用水量的16.8%。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，全市用水總量也將呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，水資源供需矛盾日益突出。

（二）工作機(jī)制亟需完善

節(jié)水型社會(huì)建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，涉及到多個(gè)領(lǐng)域和部門單位，需要多部門分工負(fù)責(zé)、密切協(xié)作。目前，東營市水務(wù)部門負(fù)責(zé)節(jié)水的統(tǒng)一管理與監(jiān)督工作，工業(yè)和信息化、住房城建管理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、機(jī)關(guān)事務(wù)等部門分別負(fù)責(zé)指導(dǎo)各自領(lǐng)域內(nèi)的節(jié)水工作。部門之間缺少協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，沒有形成整體合力。

（三）非常規(guī)水利用率較低

一方面中水回用不足。東營市中水利用工程建設(shè)缺乏，沒有再生水處理設(shè)施，污水處理廠集中處理后排出的中水含氯較高，多數(shù)不能直接用于市政綠化和企業(yè)中水回用。據(jù)測算，現(xiàn)有污水處理廠處理后的中水95%以上就近排放，沒有得到有效利用。另一方面雨水?dāng)r蓄能力不強(qiáng)。多年平均降水量為556毫米，主要集中在7—9月份，年均徑流量4.47億立方米，目前全市一次性攔蓄雨洪水能力僅為8600萬立方米左右，多數(shù)雨水直接排入海中。

（四）各行業(yè)節(jié)水有待強(qiáng)化

一是農(nóng)業(yè)節(jié)水方面。東營市多數(shù)區(qū)域?qū)偻撕Ｖ?，地下水礦化度和土地鹽堿化程度高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)客觀上需要大水漫灌壓堿。在工程化改堿設(shè)施不足的情況下，過度依靠節(jié)水灌溉，勢(shì)必導(dǎo)致農(nóng)作物減產(chǎn)。二是工業(yè)節(jié)水方面。石化、橡膠輪胎、有色金屬等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)均屬于高耗水產(chǎn)業(yè)，需水量大。節(jié)水改造和中水回用將大大增加企業(yè)成本。部分調(diào)研企業(yè)反映，當(dāng)中水回用成本高于外買凈水資源成本時(shí)，企業(yè)會(huì)傾向于外買凈水資源。三是城市節(jié)水方面。城市節(jié)水職能分散在不同部門單位，職責(zé)不夠清晰，缺乏專業(yè)管理人員。節(jié)水信息化管理比較滯后，節(jié)水統(tǒng)計(jì)、計(jì)劃核定及用水大戶監(jiān)控等多采用傳統(tǒng)手段。目前自動(dòng)售水機(jī)逐步普及，一般售水機(jī)產(chǎn)生的有用水和用水量比例為1：3，且產(chǎn)生的尾水多數(shù)作為廢水直接排掉，造成一定程度的水資源浪費(fèi)。

三、對(duì)策建議

（一）健全工作機(jī)制

1.理順管理體制。建立由市水務(wù)部門牽頭的全市節(jié)水辦公室或節(jié)水聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)部門間協(xié)調(diào)，完善城市與農(nóng)村、水源與制水、供水與排水、用水與節(jié)水、治污與回用等一體化城鄉(xiāng)水務(wù)統(tǒng)一管理體制，形成“一龍”管水、“多龍”治水、“群龍”節(jié)水格局，并對(duì)全市水資源統(tǒng)一規(guī)劃、優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)水資源利用全過程管理和全環(huán)節(jié)控制。

2.開展水資源供需分析。工業(yè)和信息化、住房城建管理、水務(wù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、機(jī)關(guān)事務(wù)等相關(guān)部門應(yīng)結(jié)合各自職能，分別對(duì)各自領(lǐng)域開展水資源供需年度分析，摸清水資源供給和需求底數(shù)，對(duì)下一年度水資源供給和需求及時(shí)做好研判預(yù)測，制定相應(yīng)實(shí)施方案，為推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)提供決策依據(jù)。

3.加強(qiáng)監(jiān)督管理。水務(wù)部門要全面推進(jìn)最嚴(yán)格水資源管理，在進(jìn)一步健全市、縣兩級(jí)行政區(qū)域用水總量和強(qiáng)度控制指標(biāo)體系基礎(chǔ)上，研究建立地表水用水總量、地下水可采總量、水功能區(qū)納污總量和取水戶取水總量“四個(gè)總量”控制指標(biāo)體系，對(duì)用水指標(biāo)實(shí)行量化管理并動(dòng)態(tài)修訂標(biāo)準(zhǔn)。

（二）多用非常規(guī)水

1.建立非常規(guī)水統(tǒng)一配置體系。水務(wù)部門要統(tǒng)籌考慮企業(yè)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)需水量和水質(zhì)要求，將雨水、中水、再生水、微咸水等納入水資源統(tǒng)一配置體系，加強(qiáng)非常規(guī)水資源集中統(tǒng)一配置。

2.擴(kuò)大雨水集蓄利用。堅(jiān)持用生態(tài)的辦法搞好雨污分流，解決雨水不能就近入河問題，加快現(xiàn)有市政工程雨污設(shè)施分離改造，新建和改擴(kuò)建市政工程均采取雨水集蓄設(shè)計(jì)，充分發(fā)揮河道攔蓄設(shè)施、蓄滯洪工程、現(xiàn)有水庫庫容空間作用，提升雨洪水收集利用能力。

3.鼓勵(lì)水循環(huán)再利用。制定非常規(guī)水利用扶持政策，對(duì)不同行業(yè)、產(chǎn)業(yè)用水以及多目標(biāo)用水戶，采用政策引導(dǎo)與行政管理相結(jié)合的“有保有壓”水資源配置模式，對(duì)用水總量接近控制指標(biāo)的區(qū)域或行業(yè)優(yōu)先配置再生水。鼓勵(lì)企業(yè)將深度處理后的尾水用作為工業(yè)冷卻用水，支持綠地、公園等部分對(duì)水質(zhì)要求不高的市政設(shè)施用水盡量采用處理后的再生水，實(shí)現(xiàn)水資源的高效利用。

（三）強(qiáng)化節(jié)水改造

1.農(nóng)業(yè)方面。優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)水資源節(jié)約利用與產(chǎn)業(yè)質(zhì)量效益雙提升的重要手段，要逐步壓縮高耗水農(nóng)業(yè)面積，提高光伏農(nóng)業(yè)、工廠化農(nóng)業(yè)、精養(yǎng)殖種植農(nóng)業(yè)比重，爭取將水稻、蓮藕等產(chǎn)業(yè)用水納入生態(tài)用水范疇，確保在農(nóng)業(yè)不減產(chǎn)的基礎(chǔ)上努力提高水資源利用效率。同時(shí)，推進(jìn)大中型灌區(qū)續(xù)建配套和現(xiàn)代化改造，結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，積極推廣微灌、管灌、噴灌等高效節(jié)水灌溉和淡水循環(huán)養(yǎng)殖技術(shù)，切實(shí)降低農(nóng)業(yè)用水占比。

2.工業(yè)方面。一方面控制總量。對(duì)高耗水企業(yè)的供水實(shí)行總量控制，鼓勵(lì)企業(yè)從取水、水處理、用水、耗水、污廢水處理回用、排水等環(huán)節(jié)推廣應(yīng)用綜合節(jié)水技術(shù)。另一方面節(jié)水改造。推廣先進(jìn)工業(yè)節(jié)水技術(shù)裝備，實(shí)施工業(yè)企業(yè)節(jié)水技術(shù)改造，推進(jìn)工業(yè)園區(qū)實(shí)行企業(yè)間串聯(lián)用水、梯級(jí)用水、循環(huán)用水，促進(jìn)工業(yè)廢水“近零排放”。

3.城市方面。強(qiáng)化公共供水管網(wǎng)漏損控制，加強(qiáng)供水管網(wǎng)的更新，對(duì)跑冒滴漏嚴(yán)重和使用年限較長的供水管線及時(shí)進(jìn)行更換。嚴(yán)格落實(shí)節(jié)水“三同時(shí)”制度，新改擴(kuò)建項(xiàng)目必須裝備節(jié)水型器具。組織用水大戶開展用水平衡測試，全面查找節(jié)水方面存在的問題，有針對(duì)性地進(jìn)行節(jié)水設(shè)施改造，提高用水效率。出臺(tái)自動(dòng)售水機(jī)節(jié)水整治活動(dòng)實(shí)施方案，規(guī)范自動(dòng)售水機(jī)經(jīng)營行為，集中收集尾水，提高利用效率。

（四）完善激勵(lì)政策

1.完善價(jià)格調(diào)節(jié)體系。深化水價(jià)機(jī)制改革，全面落實(shí)城鎮(zhèn)居民生活用水階梯水價(jià)制度和非居民用水超定額超計(jì)劃累進(jìn)加價(jià)制度，加快推進(jìn)區(qū)域綜合水價(jià)改革、農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，推動(dòng)多水源合理配置、分類確定區(qū)域綜合水價(jià)，完善農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。

2.健全財(cái)政支持政策。各級(jí)財(cái)政要加強(qiáng)對(duì)水資源節(jié)約、保護(hù)和管理工作的支持，發(fā)揮公共財(cái)政資金在節(jié)水型社會(huì)建設(shè)中的引導(dǎo)作用，通過資金扶持、財(cái)政補(bǔ)助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等措施，建立節(jié)水型社會(huì)建設(shè)投資穩(wěn)步增長機(jī)制和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼制度。對(duì)節(jié)約用水工作中作出突出貢獻(xiàn)的集體和個(gè)人，按照國家政策和省有關(guān)規(guī)定給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)。

3.鼓勵(lì)社會(huì)資本參與建設(shè)。拓寬投融資模式，激發(fā)節(jié)水市場活力，培育壯大節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)。支持各縣區(qū)、市屬開發(fā)區(qū)利用政府性基金、專項(xiàng)債券等方式籌集資金，用于符合條件的節(jié)水工程項(xiàng)目建設(shè)。積極推行政府和社會(huì)資本合作等模式，引導(dǎo)社會(huì)力量、民間資本、風(fēng)險(xiǎn)投資參與有一定收益的節(jié)水項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營。