黑龍江省天保工程區(qū)績效評價及其障礙因子甄別

李朝洪，韋 唯，姜 鈺

(東北林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150040)

為了從根本上遏制生態(tài)環(huán)境惡化，保護生物多樣性，促進社會、經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，我國從1998年開始實施天然林資源保護工程(簡稱天保工程)[1-4]，通過對天然林的重新分類和區(qū)劃，調(diào)整森林資源經(jīng)營方向，促進天然林資源的保護、培育和發(fā)展，以達到維護和改善生態(tài)環(huán)境、滿足社會和國民經(jīng)濟發(fā)展對林產(chǎn)品需求的根本目的。天保工程從工程試點(1998—1999年)至天保工程二期(2011—2020年)完成，歷時20多年，對天保工程區(qū)建設(shè)效果進行跟蹤評價具有重要的現(xiàn)實意義。天保工程績效評價重點考察其主要目標和任務(wù)的實現(xiàn)程度，以及是否完成了各期的目標任務(wù)，所以，各期的主要目標和任務(wù)是建立績效評價指標體系的依據(jù)。天保工程各期的主要目標[1-2,4]包括：森林生態(tài)屏障建設(shè)目標(通過調(diào)減木材產(chǎn)量直至全面停伐、加強工程區(qū)森林管護及后備資源培育，來增加森林資源面積、蓄積并提升森林資源質(zhì)量，恢復(fù)和提高森林生態(tài)系統(tǒng)保障能力)；產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型目標(即從以木材生產(chǎn)為主的獨“木”產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟向以天然林資源保護修復(fù)為主的生態(tài)主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展)；林區(qū)社會穩(wěn)定目標(因減產(chǎn)、停伐而產(chǎn)生的富余職工得到妥善分流和安置，林區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展由穩(wěn)步復(fù)蘇向和諧發(fā)展轉(zhuǎn)變，民生狀況明顯改善，社會保障能力全面提升，林區(qū)社會和諧穩(wěn)定)。目前，有多項研究應(yīng)用描述分析法[3-9]、生態(tài)足跡法[10-11]、單位面積價值當量因子法[12-15]、層次分析法[16-19]、分布式測算方法[20-22]、地理探測器方法[23]、灰色投入產(chǎn)出系統(tǒng)方法[24-28]等對特定研究區(qū)域特定內(nèi)容的天保工程績效進行了評價，為進一步研究天保工程績效評價指標體系、評價模型及評價標準奠定了良好的基礎(chǔ)[29-31]。但已有研究多側(cè)重于生態(tài)績效的評價，且多數(shù)是對天保工程試點期及一期的中小尺度實施單位(小到某個國有林場)描述統(tǒng)計及政策績效評價，亦有少數(shù)報道涉及天保工程二期績效的評價(主要集中于生態(tài)、民生、森林管護、林下經(jīng)濟方面)，部分側(cè)重于天保工程成效正面宣傳[31]，尚未形成公認的天然林保護工程績效評價指標體系和評價方法，對天保工程實施以來省級空間尺度工程區(qū)綜合績效及其障礙因子甄別進行探討的研究也鮮見報道。

黑龍江省天保工程區(qū)2019年的森林面積、森林蓄積量分別占全國森林面積和森林蓄積量的9.12%和10.81%，在全國省域天保工程區(qū)中具有重要的地位，不僅是我國北方地區(qū)重要的生態(tài)安全屏障，也是我國木材的重要產(chǎn)區(qū)和戰(zhàn)略儲備基地[32]。因此，本研究擬從森林生態(tài)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、社會穩(wěn)定3個維度構(gòu)建績效評價指標體系，將客觀賦權(quán)的熵權(quán)與逼近理想解排序法(technique for order preference by similarity to ideal solution，TOPSIS)相結(jié)合構(gòu)建天保工程區(qū)績效評價及障礙因子模型，對1997—2019年黑龍江省天保工程區(qū)績效進行評價及障礙因子甄別，探究其是否達到國家預(yù)期的效果以及可能遇到的障礙或阻力來源，旨在從森林生態(tài)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、社會穩(wěn)定三者協(xié)調(diào)統(tǒng)籌視角考察天保工程各期黑龍江省天保工程區(qū)績效水平，以期為天保工程的績效評價提供理論和方法依據(jù)。

1 材料與方法

1.1 研究區(qū)概況

黑龍江省天保工程區(qū)覆蓋龍江森工集團、伊春林業(yè)發(fā)展集團以及大興安嶺林業(yè)集團所下轄的國有林區(qū)(121°12′～134°05′E，43°28′～53°33′N)。截至2019年，黑龍江省天保工程區(qū)在冊在崗職工229 067人，天保工程生態(tài)護林員36 263人，實有森林管護面積17 719 821 hm2；森林面積1 990.46萬hm2，森林蓄積量184 704.09萬m3,全部造林面積64 885 hm2，其中天保工程造林面積44 416 hm2(表1)。黑龍江天保工程區(qū)共有森林公園107處、面積共2 319 346 hm2，其中國家級森林公園66處、面積共2 170 212 hm2；有自然保護區(qū)208個、面積共761萬hm2，其中國家級自然保護區(qū)49個、面積共389萬hm2。表1數(shù)據(jù)表明，天保工程實施20余年來，黑龍江省天保工程區(qū)森林資源實現(xiàn)了恢復(fù)性與培育性雙增長，林區(qū)絕大多數(shù)失業(yè)及待轉(zhuǎn)崗員工得到了妥善安置，林區(qū)經(jīng)濟得到了發(fā)展。

表1 黑龍江省天保工程區(qū)1999—2019年主要指標

1.2 績效評價指標體系構(gòu)建與數(shù)據(jù)來源

1.2.1 績效評價指標體系構(gòu)建

天保工程績效評價關(guān)注其主要目標和任務(wù)的實現(xiàn)程度，所以各期的主要目標和任務(wù)是建立績效評價指標體系的依據(jù)。根據(jù)天保工程政策[1-2]，黑龍江省天保工程區(qū)的主要目標為：①進行天然林保護與生態(tài)環(huán)境建設(shè)；②轉(zhuǎn)變林區(qū)發(fā)展方式、提升林區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展；③促進林區(qū)民生及社會和諧發(fā)展。這3個目標是既與天保工程試點期、一期、二期并行，又以森林生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)為重點的目標。因此，基于指標含義明確及其數(shù)據(jù)的可獲得性與可比性，并結(jié)合黑龍江省天保工程區(qū)的主要目標，參考有關(guān)天保工程的行業(yè)標準LY/T 1759—2008[33]、LY/T 1818—2009[34]中設(shè)定的預(yù)期評估指標，從森林生態(tài)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、社會穩(wěn)定3個維度構(gòu)建黑龍江省天保工程區(qū)績效評價指標體系(表2)，從三者協(xié)調(diào)統(tǒng)籌視角考察天保工程區(qū)績效水平。

考慮到數(shù)據(jù)的有效性，森林生態(tài)維度績效從“資源存量水平”和“資源保護力度”2個子層反映黑龍江省天保工程區(qū)對天然林保護結(jié)果存量、保護深度(生態(tài)建設(shè)與保護投資強度)和廣度(自然保護區(qū)和森林公園建設(shè)強度)的生態(tài)屏障建設(shè)目標績效；產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟維度通過“產(chǎn)出水平”“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”與“產(chǎn)業(yè)投資”3個子層反映黑龍江省天保工程區(qū)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出能力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級與合理化、林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、林業(yè)支撐與保障投資的提升及產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展目標績效；社會穩(wěn)定維度通過“居民生活與社會安全”“職工收入和社會保障”2個子層反映黑龍江省天保工程區(qū)民生及社會和諧穩(wěn)定發(fā)展目標績效。在3個維度各子層下選擇合理的指標層，確定其熵權(quán)(表2)。

在“資源存量水平”子層下，設(shè)置“林地保有總量”“森林保有總量”“森林蓄積量”反映工程區(qū)對天然林資源保護結(jié)果存量水平；在“資源保護力度”子層下，設(shè)置“生態(tài)建設(shè)與保護投資”“自然保護區(qū)面積占比”“森林公園總面積占比”反映工程區(qū)生態(tài)建設(shè)與保護的投資支撐和建設(shè)強度；在“產(chǎn)出水平”子層下，設(shè)置“林業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值”“第一產(chǎn)業(yè)涉林產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值”“人造板制造產(chǎn)值”“林業(yè)旅游與休閑服務(wù)產(chǎn)值”“工程區(qū)木材產(chǎn)量”“人工林木材產(chǎn)量”“木材產(chǎn)品銷售量”“食用菌產(chǎn)量”反映工程區(qū)林業(yè)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出能力；在“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”子層下，設(shè)置“林業(yè)第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占林業(yè)總產(chǎn)值比重”“林業(yè)第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占林業(yè)總產(chǎn)值比重”“林業(yè)第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占林業(yè)總產(chǎn)值比重”“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次系數(shù)”“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化指數(shù)”反映工程區(qū)林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高級化及合理化水平；在“產(chǎn)業(yè)投資”子層下，設(shè)置“林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資總額”“林業(yè)支撐與保障投資總額”反映工程區(qū)林業(yè)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的保障力度；在“居民生活與社會安全”子層下，設(shè)置“森工職工信訪率”“家庭暴力發(fā)生率”“公安機關(guān)查處治安案件數(shù)”“公安機關(guān)刑事案件立案數(shù)”“人民檢察院糾正違法總件次”“人民法院審理一審案件數(shù)”等，反映工程區(qū)職工信訪活動是否頻繁、居民家庭是否和諧、社會治安及刑事案件是否減少、糾正違法案件等司法行為是否公正等涉及“居民生活與社會安全”水平的關(guān)鍵因素情況；在“職工收入和社會保障”子層下，設(shè)置“基本養(yǎng)老保險比”“基本醫(yī)療保險比”“在崗職工年均工資”“當年離退休人員生活費”反映工程區(qū)職工社會保險覆蓋是否全面、在崗及當年離退休職工收入是否提高等涉及“職工收入和社會保障”水平的主要方面。

表2 黑龍江省天保工程區(qū)績效評價指標體系及其熵權(quán)

1.2.2 數(shù)據(jù)來源與預(yù)處理

“居民生活與社會安全”子層各指標(表2)數(shù)據(jù)直接選自信訪、公安、檢察院、法院等有關(guān)機構(gòu)的《統(tǒng)計摘要》指標數(shù)據(jù)并匯總整理所得；其余各項指標中1997—2019年數(shù)據(jù)基于《中國林業(yè)和草原統(tǒng)計年鑒》按照研究區(qū)口徑匯總計算所得。

為保證數(shù)據(jù)在動態(tài)上的可比性，對表2中的價值指標采用相應(yīng)的價格指數(shù)平減為1997年價格口徑的可比數(shù)據(jù)，以剔除價格因素的影響。具體而言，采用固定資產(chǎn)投資價格指數(shù)(上年=100)對I4生態(tài)建設(shè)與保護投資、I20林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資總額及I21林業(yè)支撐與保障投資總額進行平減；采用林業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值指數(shù)(上年=100)對I7林業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值進行平減；采用地區(qū)第一產(chǎn)業(yè)增加值指數(shù)(上年=100)對I8第一產(chǎn)業(yè)涉林產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值進行平減；采用工業(yè)生產(chǎn)者價格指數(shù)PPI(上年=100)對I9人造板制造產(chǎn)值進行平減；采用居民消費價格指數(shù)CPI(上年=100)對I10林業(yè)旅游與休閑服務(wù)產(chǎn)值、I30在崗職工年均工資、I31當年離退休人員生活費進行平減。

1.3 熵權(quán)TOPSIS績效評價模型構(gòu)建

天保工程績效評價的本質(zhì)屬于多目標決策單元評價，適宜采用熵權(quán)TOPSIS評價模型[4]。該模型允許分別測量每項評估目標備選方案的可滿足程度和不可滿足程度。為了得到加權(quán)模糊決策矩陣，采用信息熵確定相應(yīng)的客觀權(quán)重——熵權(quán)，避免了各種主觀因素的影響。構(gòu)建熵權(quán)TOPSIS績效評價模型，首先把表2中按1997年價格計算的價值指標與其他指標所構(gòu)成的原始矩陣中不同量綱的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為標準化值，然后對其采用信息熵確定的權(quán)重進行加權(quán)得到對應(yīng)加權(quán)標準化值形成的決擇矩陣，進而計算決擇矩陣中每個加權(quán)標準化值與其最高值、最低值間離差平方的平方根，反映每個決策單元評價指標與最高值、最低值的貼近(差異)程度，進而測算出每個決策單元評價指標與最高值的相對貼近指數(shù)進行排序評價。

1.3.1 數(shù)據(jù)標準化及信息熵與熵權(quán)的確認

本研究指標體系中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化指數(shù)、森工職工信訪率、家庭暴力發(fā)生率、公安機關(guān)查處治安案件數(shù)、公安機關(guān)刑事案件立案數(shù)及人民法院審理一審案件數(shù)等指標采用式(1)進行標準化，表2中其余指標的原始數(shù)據(jù)采用式(2)進行標準化。

lba=(Ia,max-Iba)/(Ia,max-Ia,min) ；

(1)

lba=(Iba-Ia,min)/(Ia,max-Ia,min)。

(2)

式中：Iba為原始矩陣中a指標在b年的數(shù)值；lba為a指標在b年的標準化值，Ia,min和Ia,max為原始矩陣中a指標在各個年份中的最低值與最高值。

采用以下公式確定績效指標的信息熵ka和熵權(quán)fa[4,27,35-38]：

ka=-(1/lns)∑(Iba/∑Iba)ln(Iba/∑Iba)；

(3)

fa=(1-ka)/∑(1-ka)。

(4)

式中：ka為第a指標在b年的信息熵，s為 1997—2019年的總年數(shù)，即s=23。

1.3.2 TOPSIS模型的構(gòu)建

通過原始矩陣中每個評價指標的無量綱化值lba乘以對應(yīng)的熵權(quán)fa，得到相應(yīng)加權(quán)績效指數(shù)qba構(gòu)成的決擇矩陣Q：

(5)

(6)

(7)

(8)

(9)

天保工程區(qū)決策單元b年的績效評價指數(shù)[4,36-38]PI，b=Sb-/(Sb++Sb-)。

(10)

式中：績效評價指數(shù)PI，b取值在[0,1]，表示每個決策單元評價指標與最低值的差異程度，差異程度越大，說明每個決策單元評價指標與最高值的相對貼近程度就越高；PI，b越高，績效水平就越高。

1.3.3 績效水平判定標準界定

績效水平判定通常根據(jù)績效評價指數(shù)的取值范圍[36-37]來確定，當0≤PI，b<0.3時，決策單元績效被界定為較差水平；當0.3≤PI，b<0.6時，決策單元績效被界定為中等水平；當0.6≤PI，b<0.8時，決策單元績效被界定為良好水平；當0.8≤PI，b≤1時，決策單元績效被界定為優(yōu)秀水平。

1.4 障礙因子甄別模型構(gòu)建

在黑龍江省天保工程區(qū)績效評價的基礎(chǔ)上，再分析天保工程區(qū)績效的主要制約因素即主要障礙因子，目的是探究影響天保工程區(qū)績效的薄弱環(huán)節(jié)即障礙因子，及時發(fā)出預(yù)警并提出切實可行的措施進行調(diào)整。

因此，構(gòu)建障礙因子甄別模型對其進行分析：fa表示子層受到特定指標的作用效果，也就是熵權(quán)；da是指特定指標a標準化值與最優(yōu)目標值1的距離；OI，a為指標a施給子層績效的障礙指數(shù)[38]。

da=1-lba；

(11)

OI，a=(da×fa)/∑(da×fa)×100%=[(1-lba)×fa/(∑(1-lba)×fa]×100%。

(12)

維度層的障礙指數(shù)可以通過將該維度對應(yīng)指標層的指標障礙指數(shù)加權(quán)計算得出。OI，a越大，表示該因子(指標或者維度)對績效提升的抑制作用越大，障礙指數(shù)OI，a最大的前幾位因子就是影響黑龍江省天保工程區(qū)績效提升的主要障礙因子。

2 結(jié)果與分析

2.1 黑龍江省天保工程區(qū)各維度績效的評價

2.1.1 森林生態(tài)維度績效穩(wěn)健提升，森林生態(tài)顯著改善

1997—2019年黑龍江省天保工程區(qū)各項績效評價指數(shù)見表3。由表3可知，從1997—2010年，黑龍江省天保工程區(qū)森林生態(tài)維度績效評價指數(shù)由0.012 1上升到0.251 2，績效指數(shù)在1997—2010年間一直處于較差水平但呈現(xiàn)逐年平緩上升態(tài)勢，這主要是由于黑龍江省天保工程區(qū)的無霜期短、寒冷季節(jié)長，森林生長緩慢。經(jīng)過3年的木材產(chǎn)量減產(chǎn)、林相改造及造林活動，到2011年森林生態(tài)維度績效水平進入中等績效水平，天保工程二期的2011—2019年，森林生態(tài)維度績效評價指數(shù)由0.412 2提升到0.711 2，績效水平呈現(xiàn)從中等水平向良好水平迅速提高態(tài)勢，尤其是在2015年績效達到良好水平后，績效保持在良好水平且表現(xiàn)為逐年上升態(tài)勢。

這是由于隨著天保工程資金及時到位，人工造林、森林撫育、改培、管護等措施的有序落實及木材產(chǎn)量的不斷減產(chǎn)下調(diào)[1]，資源存量水平和資源維護力度的各項具體指標數(shù)值都出現(xiàn)了穩(wěn)定而明顯的增加，尤其2014年天保工程區(qū)天然林商業(yè)采伐全面停止后，恢復(fù)性與培育性森林資源呈現(xiàn)雙增長態(tài)勢，森林質(zhì)量提升也更加明顯，從而使天保工程區(qū)森林資源穩(wěn)步增加，森林生態(tài)維度績效水平出現(xiàn)了大幅度的提升，2019年森林生態(tài)維度績效達到良好水平，表明天保工程二期的森林生態(tài)狀況與天保工程前、天保工程試點和天保工程一期相比有了顯著改善，保護天然林和建設(shè)生態(tài)環(huán)境的目標得到良好實現(xiàn)。

表3 1997—2019年天保工程區(qū)績效評價指數(shù)和績效水平

2.1.2 產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟維度績效波動上升，后備替代產(chǎn)業(yè)成為新動能

由 “產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟維度”列(表3)可見，1997—2010年，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟維度績效評價指數(shù)從0.013 4上升到0.276 2，天保工程一期績效指數(shù)比天保工程試點期明顯提升，但仍一直處于較差水平且表現(xiàn)為水平盤整變動；2011年產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟維度績效評價指數(shù)跨越式進入中等績效水平，2011—2019年，天保工程二期產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟維度績效指數(shù)從0.532 6提升到0.765 5，績效水平呈現(xiàn)由中等水平向良好水平震蕩提升態(tài)勢，尤其是在2015年績效跨進良好水平后，績效水平逐年上升，2019年績效評價指數(shù)達到0.765 5，貼近良好水平的上限并逼近優(yōu)秀水平下限。

在天保工程一期，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟產(chǎn)出水平中木材產(chǎn)量下調(diào)，林區(qū)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，而天保工程區(qū)管理觀念及相應(yīng)體制沒有發(fā)生聚變，后續(xù)替代產(chǎn)業(yè)尚未成長、壯大，導(dǎo)致涉林產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟產(chǎn)出水平增長平緩、涉林產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)尚未得以合理調(diào)整，尤其天保工程資金在林業(yè)全部經(jīng)濟投入中的及時到位率欠佳且震蕩式來回增減，也就是在“產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟產(chǎn)出水平”績效指數(shù)逐漸緩慢增長而熵權(quán)相對偏小、“產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)”績效指數(shù)總體上趨弱、“產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟投資”績效指數(shù)震蕩式來回增減且“產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟投資”熵權(quán)約60%的共同作用下，天保工程一期產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟維度績效維持在較差水平小幅震蕩。2011年天保工程一期資金的補足及二期資金的及時撥付到位，致使在2011年天保工程區(qū)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟產(chǎn)出水平各項指標數(shù)值井噴式增長，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)也出現(xiàn)了向生態(tài)、富民的產(chǎn)業(yè)方向轉(zhuǎn)化，從而使黑龍江省天保工程區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟維度績效評價指數(shù)由2010年的較差水平跨越式進入天保工程二期伊始(2011年)的中等績效水平。但在2012年，天保資金未及時到位且比2011年到位資金減少近1.2億元，使產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟維度的各項指標數(shù)值出現(xiàn)了下滑，導(dǎo)致2012年黑龍江省天保工程區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟維度績效評價指數(shù)水平下探；2013年以后，天保工程資金及時到位率越來越高、數(shù)額也在遞增，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟維度績效指數(shù)較天保工程一期大幅度增長。盡管天保工程二期中的2014年前，涉林第二產(chǎn)業(yè)增加值及涉林第二產(chǎn)業(yè)占比呈現(xiàn)大幅度減少，但是生態(tài)旅游、林下北藥種植等林下經(jīng)濟后備項目逐漸成長并發(fā)展壯大，尤其2014年“全面停伐”后，在天保工程惠民政策扶持下，后備替代產(chǎn)業(yè)項目中的生態(tài)旅游、森林康養(yǎng)、林下北藥種植及精深加工、森林生態(tài)食品等綠色富民產(chǎn)業(yè)已成為拉動林區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的新引擎，黑龍江省天保工程區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整逐步加速，第三產(chǎn)業(yè)占比逐步加大，給被迫離崗及失業(yè)人員提供了許多重新就業(yè)的機會和途徑，扭轉(zhuǎn)了天保工程區(qū)“獨木經(jīng)濟”及“等靠要”的局面，用人工商品林產(chǎn)出木材的過渡目標逐步實現(xiàn)，林業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)顯現(xiàn)了朝合理化方向轉(zhuǎn)變發(fā)展的態(tài)勢，有效促進了林區(qū)林業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的增長，使天保工程二期績效水平呈現(xiàn)由中等水平向良好水平震蕩提升態(tài)勢。截至2019年的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟維度績效水平幾乎達到良好水平上限、貼近優(yōu)秀水平下限，表明天保工程二期提升林區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的目標得到良好實現(xiàn)。

2.1.3 社會穩(wěn)定維度績效平穩(wěn)提高，維穩(wěn)和社會協(xié)調(diào)成為關(guān)鍵

由 “社會穩(wěn)定維度”列(表3)可見，1997—2010年，天保工程區(qū)社會穩(wěn)定維度績效評價指數(shù)從0.010 2上升到0.352 6，天保工程一期社會穩(wěn)定維度績效指數(shù)比天保工程試點期出現(xiàn)了明顯、快速的提升，但仍一直處于較差水平的緩慢上升趨勢，直到2010年才達到中等績效水平；2011—2019年，天保工程二期社會穩(wěn)定維度績效評價指數(shù)從0.370 3提升到0.739 7，績效水平呈現(xiàn)由中等水平向良好水平快速拉升態(tài)勢，尤其是在2017年社會穩(wěn)定維度績效跨進良好水平后，績效水平呈逐年平穩(wěn)上升態(tài)勢，到2019年社會穩(wěn)定維度績效貼近良好水平的上限。

隨著天保工程的推進，黑龍江省天保工程區(qū)木材產(chǎn)量隨之大幅度壓縮，作為勞動密集型的黑龍江省國有林區(qū)職工工資本來一直比較低，又出現(xiàn)了大量需要轉(zhuǎn)產(chǎn)分流的富余人員，在2016年以前，天保工程區(qū)有些職工因為工資待遇低、基本養(yǎng)老保險欠賬、森林分戶管護協(xié)議糾紛、棚戶區(qū)改造項目等問題而出現(xiàn)了大量的信訪活動，影響了天保工程區(qū)社會穩(wěn)定性。為此政府出臺一系列針對性措施，如林計發(fā)〔2006〕92號文件[39]的推出與逐步落實，以及從2010年1月1日起黑龍江省森工職工月工資標準的平均上調(diào)[40]，使得大規(guī)模林區(qū)職工信訪活動和其他社會不穩(wěn)定因素驟然減少，2010年林區(qū)社會保持了相對穩(wěn)定，天保工程區(qū)社會穩(wěn)定維度績效水平上升到中等水平。但政策落實也因歷史欠賬過多或其他因素難以立竿見影，導(dǎo)致1997—2016年黑龍江省天保工程區(qū)社會穩(wěn)定維度績效水平一直處于由較差水平向中等水平緩慢上升中。為了讓廣大森工職工群眾共享天保政策和改革發(fā)展紅利，響應(yīng)天保工程區(qū)民生關(guān)切，維穩(wěn)并促進天保工程區(qū)社會和諧，2016年12月22日，黑龍江省森林工業(yè)總局黨委再次采取措施推動和落實職工社會保險補助費、政策性社會性支出補助費[41]，這兩項舉措極大地促進了黑龍江省天保工程區(qū)的社會穩(wěn)定，所以在2017年社會穩(wěn)定維度績效評價指數(shù)達到0.644 2并跨越式進入良好水平。隨著同期森林生態(tài)維度績效水平和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟維度績效水平的提升，黑龍江省天保工程區(qū)通過撫育、改培、造林、管護以及政策性社會性崗位等吸收富余人員的轉(zhuǎn)崗就業(yè)，并對在崗職工和靈活就業(yè)困難人員繼續(xù)按照天保工程政策進行補助，天保工程區(qū)在崗職工年平均工資從1997年的11 059元提高到2019年的38 841元，這些措施為林區(qū)民生改善打開了良好局面，為社會穩(wěn)定奠定了和諧基礎(chǔ)。所以，天保工程二期在民生改善、社會保障能力方面比天保工程一期有了明顯提升，2019年社會穩(wěn)定維度績效達到良好水平，社會穩(wěn)定維度林區(qū)社會和諧穩(wěn)定的發(fā)展目標得到良好實現(xiàn)。

2.2 黑龍江省天保工程區(qū)綜合績效的評價

2.2.1 天保工程區(qū)綜合績效滯后型攀升，良好實現(xiàn)天保工程二期目標

由 “工程區(qū)綜合”列(表3)可見，1997—2010年，天保工程區(qū)綜合績效評價指數(shù)從0.011 5的較差水平上升到0.393 1的中等水平，天保工程一期工程區(qū)綜合績效水平比天保工程前、天保工程試點期出現(xiàn)了明顯的提升，但在天保工程一期，工程區(qū)綜合績效指數(shù)由2000年向2008年發(fā)展中仍然處于緩慢攀升態(tài)勢，直到2009年和2010年才連續(xù)快速拉升到中等績效水平；天保工程二期工程區(qū)綜合績效水平呈現(xiàn)由中等水平向良好水平的先快速、后平緩的提升趨勢，尤其是工程區(qū)綜合績效從2012年的中等水平跨越式進入2013年良好水平并完成升級而形成2012—2015年的快速發(fā)展階段，繼而進入2015—2019年平緩發(fā)展階段，績效水平在良好狀態(tài)下逐年平穩(wěn)上升一直到2019年工程區(qū)綜合績效貼近優(yōu)秀水平的下限，表明天保工程二期比天保工程一期工程區(qū)的綜合績效水平有了顯著的提升。

2.2.2 森林生態(tài)維度是綜合績效提升的根本，社會穩(wěn)定維度是綜合績效提高的歷史堡壘

1997—2010年，在產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟維度績效徘徊于較差水平與森林生態(tài)維度績效和社會穩(wěn)定維度績效緩慢上漲的共同驅(qū)動下，天保工程試點期和天保工程一期的工程區(qū)綜合績效呈現(xiàn)平緩增長態(tài)勢；2011—2019年，天保工程二期在森林生態(tài)維度績效評價指數(shù)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟維度績效評價指數(shù)和社會穩(wěn)定維度績效評價指數(shù)快速拉升的協(xié)同作用下，工程區(qū)綜合績效指數(shù)顯示出震蕩上行發(fā)展態(tài)勢；1997—2019年，天保工程區(qū)森林生態(tài)維度、社會穩(wěn)定維度、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟維度的熵權(quán)分別為0.387 5、0.359 7、0.252 8，體現(xiàn)的是各維度對天保工程區(qū)績效產(chǎn)生影響的重要程度，也就是說，努力提高現(xiàn)存資源總量和資源維護力度所進行的天然林保護與生態(tài)環(huán)境建設(shè)是天保工程區(qū)績效提升的重要前提，林區(qū)社會和諧發(fā)展與穩(wěn)定是天保工程區(qū)績效提升的攻堅堡壘，而產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟產(chǎn)出水平的不斷提高和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，尤其國家對產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的持續(xù)投入使林區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展目標可持續(xù)提高，是實現(xiàn)天保工程區(qū)綜合績效可持續(xù)放大的動力源泉。

2.3 黑龍江省天保工程區(qū)綜合績效障礙因子甄別

2.3.1 各維度績效障礙因子

1997—2019年黑龍江省天保工程區(qū)維度層與指標層的績效障礙指數(shù)見表4。

由表4可知，1997—2019年產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟維度障礙指數(shù)總體呈現(xiàn)先緩慢上升而后下降的“拋物線”型變化態(tài)勢，森林生態(tài)維度障礙指數(shù)總體呈現(xiàn)“線性”波浪式下降態(tài)勢，社會穩(wěn)定維度障礙指數(shù)總體呈現(xiàn)先緩慢下降而后逐漸緩慢上升的近似“U”形變化態(tài)勢；產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟維度和森林生態(tài)維度對績效的障礙影響逐漸減小，社會穩(wěn)定維度對績效障礙影響在2010年后逐漸增強。從障礙指數(shù)來看，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟維度障礙指數(shù)位列第1名；從障礙指數(shù)均值來看，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟維度、森林生態(tài)維度、社會穩(wěn)定維度的障礙指數(shù)均值分別為46.18%、27.62%、26.20%，可見，1997—2019年產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟維度的障礙作用最大，是首要障礙因子。

從時間段來看，在1997—2011年，森林生態(tài)維度障礙指數(shù)一直大于社會穩(wěn)定維度障礙指數(shù)，位列障礙因子排名第2位，說明此時間段森林生態(tài)維度對績效的障礙作用位列第二；而在2012—2019年，社會穩(wěn)定維度障礙指數(shù)則高于森林生態(tài)維度障礙指數(shù)排名次序，社會穩(wěn)定維度轉(zhuǎn)化為第2位障礙因子，而同期森林生態(tài)維度則變?yōu)槟┪徽系K因子。從維度層面障礙因子變化來看，未來應(yīng)重點關(guān)切和解決林業(yè)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展問題，同時應(yīng)關(guān)注可能出現(xiàn)的影響民生與社會和諧穩(wěn)定的問題。

表4 1997—2019年黑龍江省天保工程區(qū)障礙因子及障礙指數(shù)排名

2.3.2 指標層績效障礙因子

根據(jù)表4障礙指數(shù)的排名，1997年(天保工程前)的首要障礙因子是林業(yè)旅游與休閑服務(wù)產(chǎn)值，第2位到第5位障礙因子分別是食用菌產(chǎn)量、第一產(chǎn)業(yè)涉林產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值、當年離退休人員生活費、林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資總額。天保工程試點期(1998—1999年)的主要障礙因子依次為林業(yè)旅游與休閑服務(wù)產(chǎn)值、食用菌產(chǎn)量、當年離退休人員生活費、第一產(chǎn)業(yè)涉林產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值、林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資總額。這是因為黑龍江省天保工程區(qū)在1997—1999年已處于森林資源瀕危、經(jīng)濟危困的處境，當時拖欠職工工資及離退休人員生活費更長達8～14個月之久，沒有財力進行林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資，更無資金發(fā)展林業(yè)旅游與休閑服務(wù)、食用菌等林下經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)及涉林第一產(chǎn)業(yè)，這些因素必然會成為制約天保工程區(qū)績效提升的主要障礙因子。

天保工程一期的2000—2010年，黑龍江省天保工程區(qū)績效指標層的前5位障礙指數(shù)中，根據(jù)障礙指數(shù)的大小及出現(xiàn)的頻數(shù)，首要障礙因子是林業(yè)旅游與休閑服務(wù)產(chǎn)值(11，出現(xiàn)頻數(shù)。下同)，其次障礙因子分別為當年離退休人員生活費(11)、林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資總額(10)、第一產(chǎn)業(yè)涉林產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值(10)、食用菌產(chǎn)量(9)、人工林木材產(chǎn)量(4)。2000—2010年，隨著黑龍江省天保工程區(qū)天然林木材計劃產(chǎn)量的不斷下調(diào)，人工林木材產(chǎn)量受采伐限額限制，出現(xiàn)了大量待崗分流的人員，天保工程區(qū)拖欠職工工資與基本養(yǎng)老保險問題仍然未徹底解決，“獨木經(jīng)濟”與“等靠要”的管理理念未能及時轉(zhuǎn)變，尚無有效籌措資金的辦法去發(fā)展林業(yè)旅游與休閑服務(wù)、食用菌等綠色富民的轉(zhuǎn)型替代產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟危困狀況更加嚴重，致使天保工程一期林業(yè)旅游與休閑服務(wù)產(chǎn)值、當年離退休人員生活費、林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資總額、食用菌產(chǎn)量、第一產(chǎn)業(yè)涉林產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值仍然是制約天保工程區(qū)績效提升的主要障礙因子。

天保工程二期的2011—2019年，黑龍江省天保工程區(qū)績效指標層的前5位障礙指數(shù)中，根據(jù)障礙指數(shù)的大小及出現(xiàn)的頻數(shù)，首要障礙因子是人工林木材產(chǎn)量(9)，其次障礙因子分別為木材產(chǎn)品銷售量(9)、第一產(chǎn)業(yè)涉林產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值(8)、工程區(qū)木材產(chǎn)量(7)、林業(yè)旅游與休閑服務(wù)產(chǎn)值(6)。從指標層2011—2019年出現(xiàn)頻數(shù)最高的前5項障礙因子來看，前5項都屬于產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟維度的指標，即產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟維度是天保工程二期的主要障礙因子，與黑龍江省天保工程區(qū)維度層障礙因子的甄別結(jié)果一樣，說明黑龍江省天保工程區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型仍有進一步發(fā)展的空間。

當年離退休人員生活費僅在2012年進入前5位障礙因子1次，2013—2019年再也沒出現(xiàn)在前5位障礙因子中，這是因為黑龍江省天保工程區(qū)按照(黑森勞〔2016〕1040號)文件普遍上調(diào)了天保工程區(qū)職工工資，并在2013—2017年按照天保工程二期中央財政對國有林業(yè)單位負擔的職工基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療等5項社會保險給予補助標準(財農(nóng)〔2011〕138號)[41]進行了分批次足額補償，使得天保工程二期2013年及以后社會穩(wěn)定維度的職工收入和社會保障水平有了穩(wěn)步提高，當年離退休人員生活費已經(jīng)不再是障礙因子；林業(yè)支撐與保障投資總額僅在2018年受黑龍江省天保工程區(qū)“政企分開”改制影響，進入前5位障礙因子1次，2019年已經(jīng)不再是障礙因子；人造板制造產(chǎn)值僅在2017年、2018年進入前5位障礙因子各1次，2018年以后已經(jīng)不再是障礙因子；食用菌產(chǎn)量在2016年最后一次進入前5位障礙因子，之后再未出現(xiàn)在前5位障礙因子之中，說明食用菌產(chǎn)量已經(jīng)不再是障礙因子；而年內(nèi)完成林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資總額在2011—2019年未排進前5位障礙因子，說明林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資力度也已經(jīng)不再是障礙因子。

3 結(jié) 論

黑龍江省天保工程區(qū)綜合績效評價結(jié)果表明，天保工程二期比天保工程前、天保工程試點和天保工程一期的各維度績效水平都有了明顯提升；天保工程推行20余年后，黑龍江省天保工程二期生態(tài)環(huán)境比天保工程一期有了明顯改善，生態(tài)建設(shè)與保護投資也得到逐步提升，天保工程二期在民生改善、社會保障能力方面比天保工程一期有了明顯提升，實現(xiàn)了良好的社會和諧與穩(wěn)定。盡管黑龍江省天保工程區(qū)綜合績效障礙因子在1997—2019年不斷變化，但是從動態(tài)發(fā)展視角來看，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟維度是天保工程的主要障礙因子，指標層的前5位障礙因子分別是人工林木材產(chǎn)量、木材產(chǎn)品銷售量、第一產(chǎn)業(yè)涉林產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值、工程區(qū)木材產(chǎn)量、林業(yè)旅游與休閑服務(wù)產(chǎn)值?；谝陨辖Y(jié)論，得出以下建議：

工程區(qū)重點應(yīng)樹立和貫徹“綠水青山就是金山銀山”理念，多渠道開展天然林保護修復(fù)的宣傳活動、推動全社會參與天然林保護修復(fù)，全面扎實落實天然林保護修復(fù)制度，確保天然林數(shù)量和質(zhì)量持續(xù)提高；建立健全及完善天然林保護修復(fù)配套的規(guī)劃、立法等政策保障體系，加固天保工程區(qū)天然林生態(tài)屏障，以保障國家生態(tài)安全；在產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展中，應(yīng)在分類經(jīng)營、分區(qū)施策中加大后備森林資源——速生豐產(chǎn)用材人工林布局與培育的力度，以增強人工林木材產(chǎn)出量，提升工程區(qū)木材產(chǎn)量、木材加工及其產(chǎn)品銷售量；有計劃地進行林木的科學(xué)育種和育苗及營造林，因地因時科學(xué)合理地進行經(jīng)濟林產(chǎn)品的種植與采集、花卉及其他觀賞植物種植、陸生野生動物繁育與利用，努力提升第一產(chǎn)業(yè)涉林產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值；積極落實工程區(qū)林地保護利用規(guī)劃，在不破壞地表植被、不影響生物多樣性保護前提下，可在保護一般區(qū)域的人工林和天然林林地，適度發(fā)展生態(tài)旅游、休閑康養(yǎng)、特色種植養(yǎng)殖等綠色轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)，推動天保工程區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展，以促進森林生態(tài)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與社會穩(wěn)定與協(xié)調(diào)發(fā)展。