民航飛機(jī)持續(xù)適航管理與法定自查融合發(fā)展思考

□ 中國(guó)南方航空股份有限公司北京分公司 王珍發(fā)/文

飛機(jī)持續(xù)適航是民航安全運(yùn)行的基礎(chǔ)，符合適航標(biāo)準(zhǔn)的航空器是保障民航安全的重要前提，加強(qiáng)適航管理是民航安全保障系統(tǒng)工程的重中之重。新時(shí)代民航監(jiān)管進(jìn)入了全面依法治理的新階段，推動(dòng)以法定自查為抓手的安全監(jiān)管模式，是確保飛機(jī)持續(xù)適航的有效方式；航空公司和維修單位通過(guò)積極落實(shí)法定自查要求，開(kāi)展法定自查事項(xiàng)庫(kù)中適航維修項(xiàng)目的安全評(píng)估，確保合規(guī)運(yùn)營(yíng)，進(jìn)而有效提升飛機(jī)的持續(xù)適航性。

飛機(jī)適航體系簡(jiǎn)述

飛機(jī)適航性（Airworthiness），是飛機(jī)適合飛行（Fit to Fly）的特性，是一個(gè)抽象的、物理的和全過(guò)程的集合。一般來(lái)說(shuō)，適航性即飛機(jī)在預(yù)期的使用環(huán)境中和在經(jīng)申明并被核準(zhǔn)的使用限制之內(nèi)運(yùn)行時(shí)本質(zhì)的固有安全特性。適航性主要分為初始適航性和持續(xù)適航性兩個(gè)方面。本文討論的適航特指持續(xù)適航性。

（一）持續(xù)適航管理的責(zé)任體系

確保飛機(jī)的持續(xù)適航是民航行政機(jī)關(guān)、型號(hào)合格證持有人、航空運(yùn)營(yíng)人和維修單位等各方的共同職責(zé)。如圖1所示，民航局作為適航主管部門(mén)，代表政府對(duì)民航飛機(jī)的持續(xù)適航進(jìn)行管理，通過(guò)制定適航指令（Airworthiness Directives，AD）、頒發(fā)持續(xù)適航證件、借助群眾監(jiān)督以及通過(guò)專業(yè)的試驗(yàn)來(lái)完成其監(jiān)管的責(zé)任；型號(hào)合格證持有人（設(shè)計(jì)和制造商）通過(guò)收集適航安全相關(guān)的信息，提出糾正措施，編發(fā)技術(shù)服務(wù)通告；運(yùn)營(yíng)人和維修單位承擔(dān)著保持航空器持續(xù)適航性的根本責(zé)任，按適航管理當(dāng)局的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行改裝、修理和維護(hù)飛機(jī)，實(shí)現(xiàn)民航的安全運(yùn)行。

（二）適航管理的規(guī)章體系

在民航監(jiān)管實(shí)踐中，飛機(jī)適航性主要通過(guò)適航法規(guī)的建立、實(shí)施和調(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn)。世界各國(guó)都奉行體系化、規(guī)章化管理。在歐美，美國(guó)的適航標(biāo)準(zhǔn)是由聯(lián)邦航空管理局（FAA）來(lái)頒發(fā)的，屬于聯(lián)邦規(guī)章匯編第14集；歐洲把適航標(biāo)準(zhǔn)分為管理類和技術(shù)類兩類標(biāo)準(zhǔn)，管理規(guī)章由歐盟的議會(huì)頒發(fā)，而技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)由歐洲航空安全局（EASA）來(lái)頒發(fā)。在國(guó)內(nèi)，國(guó)家法律、行政法規(guī)都對(duì)飛機(jī)適航進(jìn)行了專項(xiàng)規(guī)范。如圖2所示，《中華人民共和國(guó)民用航空法》第四章對(duì)民用航空器的適航管理進(jìn)行了框架性規(guī)定，《中華人民共和國(guó)民用航空器適航管理?xiàng)l例》是國(guó)務(wù)院頒布的適航管理行政法規(guī)。這些法律法規(guī)的頒布和實(shí)施，大大保障了民用航空安全，維護(hù)了公眾利益，促進(jìn)了民用航空事業(yè)的發(fā)展。

適航管理的法定自查

（一）法定自查的背景

法定自查是民航局根據(jù)《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》推行的創(chuàng)新監(jiān)管模式。從發(fā)展脈絡(luò)看，2015年民航局黨組決定開(kāi)展行業(yè)監(jiān)管模式調(diào)整改革；2016年民航華東地區(qū)管理局選取浦東機(jī)場(chǎng)、春秋航空等四家單位為試點(diǎn)；2017年民航局政策法規(guī)司出臺(tái)《關(guān)于民航單位法定自查有關(guān)問(wèn)題的通告》（AC-13R1-LR-2017-04）；2019年12月頒布《民航行業(yè)法定自查容錯(cuò)規(guī)范》；2021年11月發(fā)布《關(guān)于民航單位法定自查有關(guān)問(wèn)題的通告（征求意見(jiàn)稿）》。法定自查的配套制度和運(yùn)行機(jī)制經(jīng)過(guò)不斷地完善和實(shí)踐，監(jiān)管模式正逐步從“保姆式”到“自律式”轉(zhuǎn)變。從改革創(chuàng)新看，法定自查力求通過(guò)制度創(chuàng)新來(lái)解決保姆式監(jiān)管和高耗能監(jiān)管問(wèn)題，推動(dòng)局方安全監(jiān)管從盯人盯事件向盯組織盯系統(tǒng)轉(zhuǎn)變，推動(dòng)民航企業(yè)安全管理從他律向自律轉(zhuǎn)變；推行基于信任的容錯(cuò)機(jī)制，鼓勵(lì)企業(yè)開(kāi)展法定自查，如果在自查中發(fā)現(xiàn)安全隱患和違章行為，局方在符合相關(guān)條件的情況下可以從輕處理或者免于處理。從實(shí)施過(guò)程看，民航法定自查最核心的理念是要求企業(yè)對(duì)標(biāo)局方行業(yè)監(jiān)管事項(xiàng)庫(kù)開(kāi)展安全自查，全面排查自身存在的安全隱患和違章行為，根據(jù)民航主管機(jī)關(guān)制定的監(jiān)管事項(xiàng)庫(kù)，制定自查清單，并向民航主管機(jī)關(guān)報(bào)批，在民航主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后，被監(jiān)管者將依據(jù)自查工作機(jī)制和自查清單，包括責(zé)任人、組織機(jī)構(gòu)、自查要求和處理程序等，開(kāi)展自查并做好記錄。從落實(shí)成效看，法定自查規(guī)范行業(yè)監(jiān)管行為，鼓勵(lì)行業(yè)誠(chéng)信自律，提升民航企事業(yè)單位（以下簡(jiǎn)稱“相對(duì)人”）的守法意識(shí)和水平，成為民航生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位落實(shí)主體責(zé)任的有效抓手，督促民航生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位形成主動(dòng)合規(guī)、持續(xù)合規(guī)的長(zhǎng)效機(jī)制。推動(dòng)法定自查是民航發(fā)揮健全的規(guī)章體系、全面的風(fēng)險(xiǎn)管控和嚴(yán)格的政府監(jiān)管優(yōu)勢(shì)的示范之舉。

（二）適航管理與法定自查

民航法定自查的核心內(nèi)容主要來(lái)自局方的監(jiān)管事項(xiàng)庫(kù)。事項(xiàng)庫(kù)的每條記錄有25個(gè)屬性，每一事項(xiàng)以“SID-XXXXX”為唯一編號(hào)。截至2022年7月，事項(xiàng)庫(kù)中適航相關(guān)的法定自查項(xiàng)共有1556條，這些就是民航運(yùn)營(yíng)單位滿足最低安全水平所需要的符合項(xiàng)。從自查數(shù)量看，初始適航管理項(xiàng)歸攏在事項(xiàng)庫(kù)的“航空器適航審定”類別下，有152條法定自查項(xiàng)；持續(xù)適航管理項(xiàng)歸攏在“適航維修”類別下，有1404條事項(xiàng)。從自查分類看，持續(xù)適航的法定自查項(xiàng)遍布57個(gè)檢查業(yè)務(wù)，其中最多的是《大型飛機(jī)公共航空運(yùn)輸承運(yùn)人運(yùn)行合格審定規(guī)則》（CCAR-121部）運(yùn)營(yíng)人有30個(gè)檢查任務(wù)。從自查項(xiàng)目看，持續(xù)法定自查有251個(gè)項(xiàng)目，其中最多的“民用航空器維修單位審查”有188個(gè)檢查項(xiàng)；從自查依據(jù)看，法定自查涉及29個(gè)法規(guī)或適航規(guī)章，其中最多的CCAR-121R5涉及了942個(gè)項(xiàng)目，其次是《民用航空器維修單位合格審定規(guī)定》（CCAR-145部）涉及了339個(gè)檢查項(xiàng)。從上述分析可以得知，法定自查的持續(xù)適航主要針對(duì)CCAR－121部的大型公共航空器運(yùn)營(yíng)人，以及CCAR－145部的維修單位，充分體現(xiàn)了法定自查事項(xiàng)庫(kù)的實(shí)用性、針對(duì)性、明確性。

適航管理面臨的問(wèn)題及對(duì)策建議

（一）適航管理面臨的問(wèn)題

一是自主性意識(shí)不強(qiáng)。適航管理需要從最低安全要求做起，不斷地向最高安全等級(jí)邁進(jìn)，需要適航實(shí)施單位建立和完善企業(yè)的自我審核機(jī)制，在企業(yè)內(nèi)部養(yǎng)成質(zhì)量意識(shí)和安全意識(shí)，并形成自覺(jué)行為。從這點(diǎn)來(lái)看，培養(yǎng)相關(guān)崗位員工的適航自主意識(shí)、持續(xù)正確處理好安全與發(fā)展、效益、正常和服務(wù)的關(guān)系，確保安全第一、嚴(yán)格落實(shí)適航要求，是一件長(zhǎng)遠(yuǎn)的工作。在目前國(guó)內(nèi)民航業(yè)，由于適航管理規(guī)章和管理指令實(shí)施的復(fù)雜性，組織和員工的自主適航意識(shí)仍然有待提高。

二是規(guī)章符合性不強(qiáng)。適航管理和具體執(zhí)行必須符合適航規(guī)章的要求。以航空公司為例，適航管理在規(guī)章符合性方面的主要挑戰(zhàn)包括程序不完全符合規(guī)章和工程方案不完全符合適航指令。程序符合規(guī)章方面，最大的挑戰(zhàn)是職能調(diào)整和工作分工發(fā)生改變時(shí)難以持續(xù)符合規(guī)章要求；工程方案符合適航指令方面，要求適航指令優(yōu)先于制造廠家文件或其他信函，最大的挑戰(zhàn)是維修單位評(píng)估處理時(shí)如何正確處理適航指令和廠家文件的關(guān)系。

三是管理體系化較弱。時(shí)效管理困難，適航指令的執(zhí)行是適航管理落實(shí)的重點(diǎn)工作，適航指令是從接收直至所要求的工作全部完成，其時(shí)間跨度短則數(shù)日，長(zhǎng)則數(shù)十年，不同的指令時(shí)效導(dǎo)致執(zhí)行中遇到多起中斷甚至遺忘的案例。組織管理復(fù)雜，適航管理鏈條長(zhǎng)、覆蓋面廣，以公共航空運(yùn)輸為例，適航管理組織有CCAR-121營(yíng)運(yùn)人、CCAR-145維修單位等，不同組織的工程管理、生產(chǎn)控制和培訓(xùn)管理等業(yè)務(wù)進(jìn)行融合，過(guò)程緩慢。管理對(duì)象繁多，適航管理的適用性對(duì)象非常廣泛，涉及機(jī)體、發(fā)動(dòng)機(jī)、起落架等在位大部件，也包括處于裝機(jī)、庫(kù)存或采購(gòu)進(jìn)程中的零部件。

（二）法定自查促進(jìn)適航管理的建議

法定自查在推動(dòng)適航管理的過(guò)程中，需要遵循安全管理的政治屬性、社會(huì)屬性、經(jīng)濟(jì)屬性、業(yè)務(wù)屬性和文化屬性，推動(dòng)法定自查事項(xiàng)庫(kù)的“文文相符”和“文實(shí)相符”，以此提升適航管理的規(guī)章符合性和有效性。在自查過(guò)程中，全崗位實(shí)施參與、全領(lǐng)域覆蓋、全過(guò)程推動(dòng)，不斷融合業(yè)務(wù)管理和技術(shù)創(chuàng)新，持續(xù)開(kāi)展規(guī)范、有序的適航管理。

一是全崗位參與法定自查，進(jìn)一步夯實(shí)適航管理基礎(chǔ)。建議民航企事業(yè)單位落實(shí)法定自查，認(rèn)真落實(shí)相關(guān)法定自查事項(xiàng)（見(jiàn)相關(guān)SID），如落實(shí)SID-55019的主要管理人員、SID-56425主要維修管理人員設(shè)置等規(guī)范的人員責(zé)任、工作要求，認(rèn)真自查人員隊(duì)伍，提高適航管理類法定自查的崗位投入；落實(shí)SID-56446培訓(xùn)管理體系的要求，開(kāi)展法定自查、適航管理的融合業(yè)務(wù)培訓(xùn)。落實(shí)SID-16068與安全管理體系融合銜接的要求，充分調(diào)動(dòng)全體員工的參與積極性，使涉及的企業(yè)各部門(mén)、各崗位，特別是一線操作人員對(duì)于適航管理的“紅線、底線”形成清晰的認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)文化建設(shè)，保證持續(xù)適航類法定自查工作的持續(xù)長(zhǎng)久。

二是全過(guò)程開(kāi)展法定自查，持續(xù)提高適航管理能力。推動(dòng)法定自查在維修生產(chǎn)、質(zhì)量管理、運(yùn)行現(xiàn)場(chǎng)、最低設(shè)備清單（MEL）和現(xiàn)場(chǎng)維修、特種作業(yè)、記錄和放行、事件報(bào)告等全過(guò)程的實(shí)施。牢固樹(shù)立適航理念，以適航維修現(xiàn)場(chǎng)工作為例，通過(guò)法定自查和教育提升機(jī)場(chǎng)維修人員的符合性認(rèn)知，要求員工規(guī)范落實(shí)SID-55525航空器放行、SID-55511航空器遇到特殊情況后實(shí)施檢查等相關(guān)要求，在準(zhǔn)備工作、維修計(jì)劃、維修實(shí)施等過(guò)程中，進(jìn)行合規(guī)操作。持續(xù)增強(qiáng)適航過(guò)程管控，按照法定自查要求，如以SID-55091為例，需要確保對(duì)于適航放行證明/飛行記錄本，合格證持有人的政策、程序、指令和信息是否得到執(zhí)行。以SID-55095為例，確保MEL“M”項(xiàng)目的實(shí)施符合程序，通過(guò)自查，提升現(xiàn)場(chǎng)維修規(guī)范性，進(jìn)而確保飛機(jī)持續(xù)適航。

三是全領(lǐng)域開(kāi)展法定自查，不斷加強(qiáng)適航管理建設(shè)。從民航局角度，提升監(jiān)管執(zhí)法系統(tǒng)與現(xiàn)有執(zhí)法系統(tǒng)的融合，在民航行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法系統(tǒng)已經(jīng)建成啟用的基礎(chǔ)上，盡快推動(dòng)與適航監(jiān)管現(xiàn)有執(zhí)法系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)完全同步、銜接；提升自查與監(jiān)管等工作的融合，按照法定自查一致性原則，有效融合法定自查與上級(jí)要求開(kāi)展的安全大檢查、安保審計(jì)等尚未解決重復(fù)檢查的問(wèn)題。從運(yùn)營(yíng)人和維修單位角度，要按照法定自查事項(xiàng)庫(kù)的要求，盡快開(kāi)展適航維修全領(lǐng)域安全評(píng)估，梳理人員管控體系、維修管理體系、質(zhì)量管理體系、生產(chǎn)控制體系、維修培訓(xùn)體系、維修監(jiān)察體系和文化建設(shè)體系等法定自查項(xiàng)的框架、相關(guān)性和狀態(tài)。以筆者所在公司為例，通過(guò)推行法定自查全要素安全評(píng)估（ETESS），對(duì)適航維修中涉及的法定自查項(xiàng)進(jìn)行23個(gè)方面的評(píng)估，充分遵循適航維修涉及的崗位責(zé)任、規(guī)章手冊(cè)、風(fēng)險(xiǎn)管理、過(guò)程管控等安全管理規(guī)律，全面落地南航安全管理七大體系的要求。

四是加強(qiáng)創(chuàng)新應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)對(duì)適航管理的賦能。當(dāng)前，民航對(duì)大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)應(yīng)用日趨廣泛。加強(qiáng)全局適航維修的法定自查治理，可借助執(zhí)法系統(tǒng)的大數(shù)據(jù)集成功能，匯總、分析適航維修的自查情況，準(zhǔn)確深入把握和分析民航維修領(lǐng)域的整體安全態(tài)勢(shì)，精準(zhǔn)地投放資源，提升適航管理效能，提高對(duì)適航管理水平的精細(xì)化管理水平。通過(guò)適航維修與法定自查的智能連接，構(gòu)建并完善適航維修的法定自查生態(tài)圈?；谥悄芗夹g(shù)賦能，實(shí)現(xiàn)法定自查、適航管理流程同步化、協(xié)同化、一體化的智能化重塑和再造，提供“法定自查+適航”的全要素評(píng)估產(chǎn)品和服務(wù)。開(kāi)啟數(shù)據(jù)化、智能化的發(fā)展新里程，將數(shù)字技術(shù)應(yīng)用于適航管理工作鏈條，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部流程和外部監(jiān)管的自動(dòng)化、智能化。