少數(shù)民族村規(guī)民約推動民族地區(qū)基層社會治理研究
——基于四川省瀘州市7個民族鄉(xiāng)的田野調(diào)查

陳 強

[內(nèi)容提要]依法進(jìn)行基層社會治理的背景下，如何更好地發(fā)揮少數(shù)民族村規(guī)民約在民族地區(qū)基層社會治理中的積極作用是一個值得深入探討的問題。瀘州市少數(shù)民族村規(guī)民約實施以后，在制度保障、治理機制、治理方法、治理主體上產(chǎn)生積極效果。此外，“應(yīng)付”執(zhí)行、司法審核把關(guān)不嚴(yán)、與法律法規(guī)抵觸、監(jiān)督和激勵機制欠缺等因素也降低了瀘州市民族地區(qū)基層社會治理的效果。因此，進(jìn)一步充實完善村規(guī)民約的內(nèi)容，嚴(yán)格把關(guān)司法審核程序，強調(diào)制定程序的合法性，健全完善監(jiān)督激勵機制對推動瀘州市民族地區(qū)基層社會治理具有重要意義。

村規(guī)民約，是村民進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的一種行為規(guī)范，是引導(dǎo)群眾踐行社會主義核心價值觀的有效途徑，是健全和創(chuàng)新黨組織領(lǐng)導(dǎo)下法治、自治、德治相結(jié)合的社會治理機制的重要形式。黨的十八屆四中全會提出：“支持各類社會主體自我約束、自我管理，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用”[1]。因此，實現(xiàn)村規(guī)民約與時代精神的有效銜接，是實現(xiàn)社會治理體系和社會治理能力現(xiàn)代化的有效途徑之一。不可否認(rèn)的是，作為一種“軟法”和“非制度”式的社會治理工具，村規(guī)民約在社會治理和維護(hù)社會穩(wěn)定中發(fā)揮著重要作用，少數(shù)民族村規(guī)民約依然是民族地區(qū)基層社會治理中不可忽視的重要力量，具有學(xué)術(shù)研究價值和應(yīng)用價值?；诖耍x取瀘州市敘永縣和古藺縣7個民族鄉(xiāng)、26個村所制定的少數(shù)民族村規(guī)民約作為研究對象，探討其基層社會治理的治理效果，以期為其他民族地區(qū)完善、健全少數(shù)民族村規(guī)民約提供參考和借鑒。

一、瀘州市民族鄉(xiāng)概況及制定少數(shù)民族村規(guī)民約的情況

(一)瀘州市7個民族鄉(xiāng)的概況

瀘州市位于四川省南部，下轄四川省最大的少數(shù)民族雜散居縣敘永縣和雜散居少數(shù)民族人口較多的古藺縣，有8個少數(shù)民族鄉(xiāng)，包括6個苗族鄉(xiāng)(大寨苗族鄉(xiāng)、馬嘶苗族鄉(xiāng)、箭竹苗族鄉(xiāng)、合樂苗族鄉(xiāng)、白臘苗族鄉(xiāng)和枧槽苗族鄉(xiāng))和2個彝族鄉(xiāng)(水潦彝族鄉(xiāng)和石廂子彝族鄉(xiāng))。其中，敘永縣境內(nèi)居住有19個少數(shù)民族和1個未定民族，少數(shù)民族以苗、彝為主，呈現(xiàn)出“大雜居、小聚居”的特點。古藺縣境內(nèi)居住有25個少數(shù)民族(漢、苗、彝、回等)，是四川省雜散居少數(shù)民族人口較多縣之一。由于時間、精力和經(jīng)費有限，如表1所示，此次調(diào)研僅選取了瀘州市7個民族鄉(xiāng)(古藺縣大寨苗族鄉(xiāng)、古藺縣馬嘶苗族鄉(xiāng)、古藺縣箭竹苗族鄉(xiāng)、敘永縣合樂苗族鄉(xiāng)、敘永縣白臘苗族鄉(xiāng)、敘永縣水潦彝族鄉(xiāng)、敘永縣石廂子彝族鄉(xiāng))作為調(diào)研對象[2][3]。

表1 瀘州市7個民族鄉(xiāng)的概況

如表2示，在實地調(diào)研的7個民族鄉(xiāng)中，首先，古藺縣大寨苗族鄉(xiāng)、古藺縣馬嘶苗族鄉(xiāng)、古藺縣箭竹苗族鄉(xiāng)、敘永縣白臘苗族鄉(xiāng)，這4個民族鄉(xiāng)村規(guī)民約選取調(diào)研的比例為100%，實現(xiàn)了實地調(diào)研的全覆蓋。其次，敘永縣合樂苗族鄉(xiāng)、敘永縣水潦彝族鄉(xiāng)、敘永縣石廂子彝族鄉(xiāng)為隨機抽查式調(diào)研(當(dāng)?shù)馗刹坑袝r間陪同入村進(jìn)行實地調(diào)研)，其選取調(diào)研比例分別為9.1%、5%和20%。最后，敘永縣枧槽苗族鄉(xiāng)(由于天氣、時間、精力和經(jīng)費原因)未進(jìn)行實地調(diào)研。

表2 瀘州市7個民族鄉(xiāng)選取調(diào)研地點及比例

(二)瀘州市7個民族鄉(xiāng)制定村規(guī)民約的情況

此次實地調(diào)研的情況來看，如圖1所示，覆蓋古藺縣大寨苗族鄉(xiāng)(3個行政村)、古藺縣馬嘶苗族鄉(xiāng)(5個行政村)、古藺縣箭竹苗族鄉(xiāng)(8個行政村)、敘永縣合樂苗族鄉(xiāng)(11個行政村)、敘永縣白臘苗族鄉(xiāng)(7個行政村)、敘永縣枧槽苗族鄉(xiāng)(5個行政村)、敘永縣水潦彝族鄉(xiāng)(10個行政村和1個居委會)、敘永縣石廂子彝族鄉(xiāng)(4個行政村和1個居委會)，這7個鄉(xiāng)的26個村(居)委會均制定并實施了村規(guī)民約(居民公約)。

資料來源：根據(jù)實地調(diào)研的數(shù)據(jù)整理得出

二、瀘州市少數(shù)民族村規(guī)民約推動基層社會治理的實踐及效果

村規(guī)民約既是社會治理的規(guī)范基礎(chǔ)，也是建構(gòu)社會多元治理體系的制度保障，還是維護(hù)社會穩(wěn)定、和諧的基石，二者之間內(nèi)在邏輯聯(lián)系緊密、相互維系、相互影響?？梢哉f：村規(guī)民約執(zhí)行效果與社會治理效果的優(yōu)劣將呈正向趨勢。通過對瀘州市古藺縣和敘永縣7個民族鄉(xiāng)、26個村的少數(shù)民族村規(guī)民約進(jìn)行實地調(diào)研，關(guān)于其基層社會治理的效果，擬從以下四個方面的結(jié)論來進(jìn)行探討：

(一)村規(guī)民約為社會治理提供制度保障

村規(guī)民約是根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》，由村民群體共同協(xié)商制定，旨在規(guī)范村民行為、維護(hù)農(nóng)村秩序的一種社會規(guī)范。在《中華人民共和國村民委員會組織法》的指導(dǎo)下，少數(shù)民族村規(guī)民約的制定和實施為瀘州市各少數(shù)民族鄉(xiāng)的基層社會治理提供了制度保障。以古藺縣馬嘶苗族鄉(xiāng)為例，該鄉(xiāng)為樹立文明新風(fēng)、遏制大操大辦的不正之風(fēng)，在全鄉(xiāng)5個行政村中組織召開村規(guī)民約中關(guān)于整治大操大辦的專題群眾例會，例會上“統(tǒng)一宣傳學(xué)習(xí)了關(guān)于治理大操大辦的相關(guān)規(guī)定和《四川省農(nóng)村自辦群體性宴席食品安全管理辦法》”。關(guān)于治理大操大辦的相關(guān)規(guī)定，一方面，古藺縣馬嘶苗族鄉(xiāng)還積極組織群眾對村規(guī)民約中關(guān)于操辦酒席(婚喪嫁娶)的范圍、規(guī)模、申報的程序進(jìn)行集中討論和學(xué)習(xí)。另一方面，古藺縣馬嘶苗族鄉(xiāng)給群眾們提前“打預(yù)防針”，對違規(guī)操辦酒席(特指遷居、滿月、升學(xué)、參軍等)的處罰問題交群眾討論，以便得出最佳的處理辦法[4]。在廣泛征求群眾的意見和建議后，制定、完善符合古藺縣馬嘶苗族鄉(xiāng)實際的村規(guī)民約，通過村規(guī)民約實現(xiàn)村民自治，有效地遏制了該鄉(xiāng)違規(guī)大操大辦酒席的不良風(fēng)氣，“喜事新辦、喪事簡辦”的良好風(fēng)氣逐漸在全鄉(xiāng)樹立起來。

(二)村規(guī)民約促進(jìn)社會治理機制良性運轉(zhuǎn)

村規(guī)民約的形成過程可以看成是社會治理機制良性運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在村規(guī)民約的制定和執(zhí)行過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的科學(xué)指導(dǎo)、村委會的有效組織、村民的積極參與是村規(guī)民約促進(jìn)社會治理機制良性運轉(zhuǎn)、實現(xiàn)協(xié)同共治的重要體現(xiàn)。以敘永縣為例，該縣按照“擬定草案、征集民意、依法把關(guān)、民主決策、公開備案”的“五步工作制”規(guī)范制定敘永縣5個少數(shù)民族鄉(xiāng)的村規(guī)民約[5]，即“村民委員會在調(diào)查研究基礎(chǔ)上擬定草案—召開村民小組會、院壩會以及入戶走訪、廣播通知、短信群發(fā)等方式征集群眾意見—村法律顧問對村規(guī)民約內(nèi)容進(jìn)行合法性審查—提交村民會議或村民代表會議討論決定—公示公開”。截止2019年9月，敘永縣5個民族鄉(xiāng)39個村(居委會)均已制定村規(guī)民約并公示上墻。除此之外，該縣還組建專業(yè)指導(dǎo)隊伍，以敘永縣民政局業(yè)務(wù)骨干為主力，抽調(diào)民政辦工作員和村(居委會)干部組成村規(guī)民約指導(dǎo)組，對全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村(居委會)進(jìn)行一對一指導(dǎo)，現(xiàn)場解決制定中的問題和困難。通過“五步工作制”，實現(xiàn)了敘永縣各民族鄉(xiāng)基層社會治理機制的良性運轉(zhuǎn)。

(三)村規(guī)民約體現(xiàn)社會治理方法的多樣化

黨的十八屆四中全會提出：“要從法治社會建設(shè)的高度來加強社會治理”[1]。當(dāng)前，瀘州市各民族鄉(xiāng)、村的法治意識還相對比較薄弱，干部、群眾還不善于運用法治思維和法治方式來處理糾紛、化解矛盾，在基層社會治理中，提升群眾法治意識的載體也相對有限。村規(guī)民約，恰恰是一個合適的載體。新時代，瀘州市古藺縣和敘永縣各民族鄉(xiāng)的少數(shù)民族村規(guī)民約中既要體現(xiàn)法治意識和法治精神，也要包含自治的原則和要求。以古藺縣馬嘶苗族鄉(xiāng)為例，該鄉(xiāng)通過制定和實施村規(guī)民約引導(dǎo)群眾運用村規(guī)民約來解決一些長期沒有解決的矛盾和糾紛，如該鄉(xiāng)“柳溝村7社通過召開一個小時的群眾例會，成功解決了一起長達(dá)三年的林權(quán)糾紛”。正是因為群眾可以通過參與制定、修改村規(guī)民約來參與到基層社會治理中來，避免過度依靠基層政府來調(diào)解矛盾糾紛，體現(xiàn)了基層社會治理方法的多樣化。

(四)村規(guī)民約實現(xiàn)社會治理主體的多元化

“村規(guī)民約是村黨支部、黨員及群眾共同參與社會治理的載體”[6]。第一，村黨支部是社會治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，將發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，統(tǒng)一部署推進(jìn)村規(guī)民約的制定、宣傳、執(zhí)行、跟蹤推進(jìn)、提供指導(dǎo)服務(wù)和修訂工作。第二，黨員同志發(fā)揮帶頭遵守村規(guī)民約的示范和引領(lǐng)作用。第三，群眾要自覺履行村規(guī)民約的義務(wù)，同時也可以享受村規(guī)民約規(guī)定的權(quán)利。以敘永縣合樂苗族鄉(xiāng)紅店子村為例，該村黨支部積極發(fā)揮村規(guī)民約制定的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。黨員同志發(fā)揮示范和引領(lǐng)作用。群眾也自覺履行村規(guī)民約的義務(wù)。該村4社村民LF(為保護(hù)調(diào)研者個人信息不被泄露，不公開其真實姓名，僅用姓名大寫首字母來代替)系中共黨員，同時也是養(yǎng)殖大戶，示范帶領(lǐng)周邊群眾走向養(yǎng)殖致富的奔康之路，成為該村積極履行村規(guī)民約的“致富能手”。該村2社社員TCZ是一名退役軍人，生活中樂于助人，周邊群眾的紅白喜事都有他的身影，成為該村積極履行村規(guī)民約中的“道德模范”。這都體現(xiàn)了村規(guī)民約實現(xiàn)基層社會治理主體的多元化。

三、瀘州市少數(shù)民族村規(guī)民約推動基層社會治理存在的問題

瀘州市積極探索新舉措，以制定和執(zhí)行《村規(guī)民約》為切入點促進(jìn)村規(guī)民約發(fā)揮最佳效果，切實發(fā)揮村規(guī)民約激勵和約束作用，推進(jìn)基層社會治理，提升群眾的自治能力。但是，基于對瀘州市7個民族鄉(xiāng)、26個村的少數(shù)民族村規(guī)民約進(jìn)行實地調(diào)研后認(rèn)為：7個民族鄉(xiāng)、26個村的少數(shù)民族村規(guī)民約在參與基層社會治理過程中存在以下問題。

(一)村規(guī)民約執(zhí)行存在“應(yīng)付”現(xiàn)象

民政部、中央組織部、中央政法委、中央文明辦、司法部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、全國婦聯(lián)在《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見》中明確提出制定村規(guī)民約要始終“堅持因地制宜，充分考慮當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣、歷史文化等因素，通俗易懂，簡便易行”[7]。通過對瀘州市7個民族鄉(xiāng)、26個村的實地調(diào)研得知：部分村的少數(shù)民族村規(guī)民約內(nèi)容簡單，有少數(shù)村的村規(guī)民約一模一樣，這些村的村規(guī)民約流于形式、無特色、隨大流，“應(yīng)付”完成任務(wù)的現(xiàn)象突出，沒有可操作性，形同虛設(shè)。例如，古藺縣大寨苗族鄉(xiāng)大寨村和向陽村的村規(guī)民約一模一樣。除此之外，古藺縣馬嘶苗族鄉(xiāng)紅星村、茶園村、鑫和村、柳溝村、同心村的村規(guī)民約一模一樣。

(二)村規(guī)民約的司法審核把關(guān)不嚴(yán)

《村民委員會組織法》第27條規(guī)定:“村民會議可以制定和修改村民自治章程、鄉(xiāng)規(guī)民約，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案”[8]。但是很多民族鄉(xiāng)在司法審核時，只是停留在看看字，沒有嚴(yán)格把關(guān)，就把意見簽了，有的直接蓋個章就表示備案審核通過。以敘永縣為例，該縣水潦彝族鄉(xiāng)在村規(guī)民約的制定過程中，就出現(xiàn)了對“五步工作法”司法審核把關(guān)不嚴(yán)的情況。除此之外，在實地調(diào)研的7個民族鄉(xiāng)中，僅有敘永縣白臘苗族鄉(xiāng)回龍村和亮窗口村在村規(guī)民約中標(biāo)明“本村規(guī)民約經(jīng)司法部門審核，征求廣大村民意見修訂后提交村民代表大會討論通過施行”，其他民族鄉(xiāng)都沒有做明顯標(biāo)識。

(三)村規(guī)民約與法律法規(guī)出現(xiàn)抵觸

在我國的法律規(guī)范中，“村規(guī)民約并沒有處分村民人身以及財產(chǎn)的權(quán)利，只有作為行政主體的行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織才有權(quán)進(jìn)行行政處罰”[9]。村民委員會作為農(nóng)村基層群眾自治組織，不具有行政處罰權(quán)。因此，瀘州市7個民族鄉(xiāng)的少數(shù)民族村規(guī)民約中具有處罰性質(zhì)的條文是否合法還有待探討：關(guān)于罰款。古藺縣箭竹苗族鄉(xiāng)有這樣的規(guī)定“第十條中損壞公共財產(chǎn)和他人財物，除照價賠償外，給予罰款，故意損壞的加倍處罰。第十一條中虐待老人和其它家庭成員，經(jīng)教育不改，除責(zé)令悔過、限期改正外，并處罰款”；敘永縣白臘苗族鄉(xiāng)荍田村“對故意大操大辦的總管、廚師(總管和廚師應(yīng)持有相關(guān)營業(yè)執(zhí)照和衛(wèi)生許可證)每違反一起每人處以2000元違約金，對所屬轄區(qū)監(jiān)管責(zé)任人每起處以500元違約金”；敘永縣白臘苗族鄉(xiāng)天堂村“對故意大操大辦者必須提前上交一萬元現(xiàn)金，該項資金用于集體公益事業(yè)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費”；敘永縣白臘苗族鄉(xiāng)高峰村對“凡在野外用火的，每起征收200—2000元的違約金”。可以看出，罰款的區(qū)間覆蓋到200-10000元。通過翻檢已有的相關(guān)法律條文，尚未見到法律授予村級的村規(guī)民約處罰的權(quán)力，這就涉及到了村規(guī)民約中相關(guān)強制力的條文是否違法的問題。除此之外，瀘州市7個民族鄉(xiāng)的少數(shù)民族村規(guī)民約中過高的賠償費用，不僅損害了法律規(guī)范的權(quán)威性，也給當(dāng)?shù)厝罕妿磔^大的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，不利于該地區(qū)的基層社會治理。

(四)村規(guī)民約欠缺監(jiān)督和激勵機制

通過對瀘州市7個民族鄉(xiāng)的實地調(diào)研，少數(shù)民族村規(guī)民約在執(zhí)行過程中效力較低，重制定、輕執(zhí)行和監(jiān)督的現(xiàn)象較為突出。作為社會規(guī)范，執(zhí)行效果是檢驗村規(guī)民約參與社會治理的試金石。如果村規(guī)民約在執(zhí)行過程中部分失效或者完全失效，那么村規(guī)民約就失去了存在的意義。以古藺縣箭竹苗族鄉(xiāng)前豐村村規(guī)民約第四十二條為例，“本村規(guī)民約由村民委員會制定并經(jīng)村民會議通過施行，村民委員會和全體村民有權(quán)互相監(jiān)督執(zhí)行的情況”。盡管在村規(guī)民約中提出了監(jiān)督執(zhí)行的條例，但是群眾如何進(jìn)行監(jiān)督卻沒有明顯的標(biāo)識。除此之外，對于調(diào)動本村群眾積極、主動去監(jiān)督村規(guī)民約執(zhí)行的激勵措施也沒有明確的規(guī)定。

四、推動基層社會治理視角下提升瀘州市少數(shù)民族村規(guī)民約治理效果的創(chuàng)新路徑

結(jié)合瀘州市民政局《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范完善村規(guī)民約(居民公約)的通知》(瀘市民發(fā)﹝2018﹞87號)和瀘州市依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、瀘州市民政局、瀘州市司法局關(guān)于印發(fā)《瀘州市2018年法律進(jìn)鄉(xiāng)村進(jìn)社區(qū)工作實施方案》的通知(瀘市民發(fā)﹝2018﹞110號)的精神，基于社會治理視角下“健全完善自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，提升鄉(xiāng)村治理能力”[10]的要求，為進(jìn)一步發(fā)揮瀘州市各民族鄉(xiāng)少數(shù)民族村規(guī)民約在基層社會治理中的作用，擬從以下四個方面探討提升村規(guī)民約治理效果的創(chuàng)新路徑：

(一)進(jìn)一步充實完善村規(guī)民約的內(nèi)容

村規(guī)民約的文本作為村民自治的一種“理性制度”建構(gòu)，其語言表意應(yīng)當(dāng)盡量嚴(yán)謹(jǐn)、準(zhǔn)確[11]。在此基礎(chǔ)之上，實地調(diào)研的這7個鄉(xiāng)都是少數(shù)民族鄉(xiāng)，這些少數(shù)民族鄉(xiāng)的村規(guī)民約文本也應(yīng)體現(xiàn)“民族特色”和“地方特色”，這樣便于村民理解記憶村規(guī)民約的文本內(nèi)容和規(guī)范自身行為。少數(shù)民族地區(qū)因具有鮮明的民族特征，在基層社會治理中有別于其他地區(qū)，形成了一些較為特殊的經(jīng)驗和做法。這就要求瀘州市要充分利用好“少數(shù)民族特色”，進(jìn)一步健全充實村規(guī)民約的內(nèi)容。例如，敘永縣石廂子彝族鄉(xiāng)堰塘村村規(guī)民約“第十五章第一條”中就明確規(guī)定“通過制定彝族山歌保護(hù)規(guī)劃，扶持一批彝族山歌傳承人，收集整理一套《彝族民歌、民歌及歌舞專輯》，利用彝族火把節(jié)、國慶、元旦、春節(jié)等重要節(jié)日舉辦山歌比賽等措施，加強了對彝族山歌的傳承保護(hù)，推進(jìn)了全鄉(xiāng)文化產(chǎn)業(yè)的提升和發(fā)展。除此之外，敘永縣石廂子彝族鄉(xiāng)堰塘村還啟動了彝族民間音樂傳承與保護(hù)項目規(guī)劃工作，對彝族民樂的歷史淵源、杰出價值、瀕危狀況等進(jìn)行了科學(xué)論證，制定了彝族民歌原生態(tài)保護(hù)區(qū)規(guī)劃，加強對保護(hù)區(qū)域內(nèi)非遺設(shè)施的保護(hù)，如有損毀報有部門進(jìn)行追責(zé)”。通過充實完善村規(guī)民約的內(nèi)容，有利于增強群眾的歸屬感、認(rèn)同感，使得群眾自覺、主動、積極地遵守、踐行本族的村規(guī)民約，參與到社會治理中來。

(二)嚴(yán)格把關(guān)村規(guī)民約司法審核程序

真正體現(xiàn)村規(guī)民約是在依法進(jìn)行社會治理，就在于對村規(guī)民約的備案審查和司法審核?？h(區(qū))要建立健全村規(guī)民約備案審查和司法審核督查組，通過對村規(guī)民約備案審查和司法審核的結(jié)果開展督查并及時對督查結(jié)果進(jìn)行通報，減少村規(guī)民約執(zhí)行者的“選擇性執(zhí)行”、“替代性執(zhí)行”行為。除此之外，縣(區(qū))還要進(jìn)行抽查，不定期地到各個行政村開展明查暗訪，向村組干部和群眾實地了解各村村規(guī)民約是否經(jīng)過司法審核程序，對于未經(jīng)過司法審核程序的村規(guī)民約，要對負(fù)責(zé)司法審核程序的工作人員實施責(zé)任追究，以確保村規(guī)民約的司法審核程序工作切實富有成效。

(三)強調(diào)村規(guī)民約制定程序的合法性

村規(guī)民約是實現(xiàn)群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督的重要形式，也是實現(xiàn)社會依法治理的有效載體，還是加強基層普法教育的重要途徑。首先，村規(guī)民約的制定程序必須合法，強調(diào)嚴(yán)格依照《村民委員會組織法》的規(guī)定制定村規(guī)民約，在村黨支部領(lǐng)導(dǎo)下開展。例如，敘永縣石廂子彝族鄉(xiāng)堰塘村村規(guī)民約“第十六章第二條”中就明確規(guī)定“本村規(guī)民約，若有與國家法律、法規(guī)相抵觸之處應(yīng)以國家法律法規(guī)為準(zhǔn)。本民約從公布之日起實施”。其次，民族鄉(xiāng)制定少數(shù)民族村規(guī)民約時必須堅持走群眾路線，注重依靠和發(fā)動群眾，提高群眾的法律意識，凡約定的事項，尤其是懲戒性措施必須征得廣大村民的同意和認(rèn)可，并在村民代表大會上表決通過。最后，要做好村規(guī)民約的宣傳、引導(dǎo)和解釋工作，尤其是對一些法律作出明確要求但群眾一時不清楚的事項(例如森林防火事項)，必須逐戶逐人反復(fù)說明解釋，力爭制定的少數(shù)民族村規(guī)民約在基層社會治理過程中戶戶支持和理解、人人贊同和擁護(hù)。

(四)健全完善村規(guī)民約監(jiān)督激勵機制

村規(guī)民約既要重視制定程序，更要重視執(zhí)行過程中的監(jiān)督和激勵[12]。一方面，健全完善村規(guī)民約監(jiān)督機制。以敘永縣白臘苗族鄉(xiāng)亮窗口村村規(guī)民約為例，該村的村規(guī)民約“第十九條”中就明確規(guī)定“嚴(yán)格執(zhí)行財務(wù)管理制度，做到日清月結(jié)，公開上欄。組賬村管，村賬由監(jiān)委會審核、簽字、蓋章后交鄉(xiāng)三資中心審核監(jiān)管；杜絕挪用公款、白條收款”。這說明在敘永縣可以通過享受村規(guī)民約賦予的權(quán)利以監(jiān)督本村財務(wù)管理制度的執(zhí)行情況。另外，敘永縣水潦彝族鄉(xiāng)高坪村在村規(guī)民約“第一章第二條”中就明確規(guī)定“每個群眾都要知道黨風(fēng)廉政建設(shè)社會滿意度測評電話號碼028-12340”。這也充分說明在敘永縣可以通過參與村規(guī)民約的執(zhí)行以積極、主動對村務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，維護(hù)自身合法合理權(quán)益。另一方面，健全和完善激勵機制。對于積極、主動參與村規(guī)民約執(zhí)行和村務(wù)監(jiān)督的非政府組織、社會公益組織、少數(shù)民族群眾要給予精神和物質(zhì)上的雙重獎勵，這有利于實現(xiàn)基層社會治理過程中少數(shù)民族村規(guī)民約制定、執(zhí)行、監(jiān)督多元主體參與機制的目標(biāo)。