高等教育發(fā)展政策量化評(píng)價(jià)研究
——基于PMC 指數(shù)模型

楊玄酯，羅巍

（1.江蘇大學(xué)管理學(xué)院 江蘇 鎮(zhèn)江 212013；2.河南大學(xué)商學(xué)院 河南 開封 475004）

黨的十九屆五中全會(huì)提出要建設(shè)文化強(qiáng)國(guó)和教育強(qiáng)國(guó)，進(jìn)入新階段，國(guó)家對(duì)知識(shí)創(chuàng)新和人才培養(yǎng)的需求更加迫切，高等教育所承擔(dān)的人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)和文化傳承創(chuàng)新等功能使命更為凸顯。2015年，《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》印發(fā)，意味著我國(guó)高等教育邁入新階段。2018年，習(xí)近平總書記在北京大學(xué)師生座談會(huì)上指出：“我國(guó)高等教育辦學(xué)規(guī)模和每年畢業(yè)人數(shù)雖居世界首位，但規(guī)模擴(kuò)張不意味著質(zhì)量和效益增長(zhǎng)，走內(nèi)涵式發(fā)展道路是我國(guó)高等教育發(fā)展的必由之路”。

高等教育發(fā)展政策的出臺(tái)和完善，是實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展的重要保障，如何對(duì)已有高等教育發(fā)展政策進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，從而為新時(shí)代政策制定提供科學(xué)依據(jù)，成為高等教育政策制定者和參與者們關(guān)注的焦點(diǎn)。

1 研究現(xiàn)狀

近年來，學(xué)者們對(duì)我國(guó)高等教育政策進(jìn)行了多方面研究，主要可分為三類：其一，從宏觀視角對(duì)高等教育政策的歷史演進(jìn)形成梳理和解讀；其二，從中觀視角形成中外高等教育政策比對(duì)及經(jīng)驗(yàn)借鑒；其三，從微觀視角分析細(xì)分區(qū)域及細(xì)分教育領(lǐng)域的具象高等教育政策的設(shè)計(jì)邏輯及政策機(jī)制?？傮w來看，雖然學(xué)者們對(duì)高等教育政策做了不少探討，但還存在以下需完善之處：一方面，從研究視角來看，由于對(duì)政策樣本選擇范圍存在單一性，一定程度上弱化了研究結(jié)論的普適性，融合宏觀、中觀和微觀的立體式視角有待形成；另一方面，從研究方法來看，定性研究較多、定量研究不足，使得結(jié)論分析無法規(guī)避歸納性研究的評(píng)價(jià)主觀性弊端，有必要融合定性、定量研究各自的優(yōu)勢(shì)，運(yùn)用體系化工具形成對(duì)高等教育政策的精細(xì)化研究。

目前常用的政策評(píng)價(jià)工具集中于案例研究、專家訪談、比較分析三種方法，但不可否認(rèn)，上述三種方法均難以避免專家打分的主觀性以及政策評(píng)價(jià)結(jié)果的直觀性問題。而PMC指數(shù)模型作為一種定量與定性有機(jī)結(jié)合的方法，通過對(duì)某一具體政策模型一致性水平的分析，實(shí)現(xiàn)了政策評(píng)價(jià)結(jié)果的精確性和可視性雙重優(yōu)勢(shì)。基于此，本文以高等教育發(fā)展政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建為切入，利用文本挖掘技術(shù)和PMC 指數(shù)模型對(duì)其進(jìn)行量化評(píng)價(jià)。通過對(duì)10 項(xiàng)高等教育發(fā)展政策的PMC 曲面圖繪制，從多角度直觀剖析當(dāng)前相關(guān)政策的可行性和科學(xué)性。進(jìn)而提出各項(xiàng)政策相應(yīng)的優(yōu)化路徑，以期為未來相關(guān)政策的制定和創(chuàng)新完善提供參考借鑒。

2 研究設(shè)計(jì)

PMC 指數(shù)模型由Ruiz Estrada 等提出，其應(yīng)用基本邏輯是基于萬事萬物均有的關(guān)聯(lián)性和運(yùn)動(dòng)性兩大特質(zhì)對(duì)政策文本進(jìn)行分析。具體而言，研究政策模型時(shí)選取的二級(jí)變量應(yīng)同時(shí)滿足變量范圍最大化廣泛且不受限制、變量權(quán)重應(yīng)相一致兩大基本要求?；诖?，本研究采用二進(jìn)制法平衡各個(gè)變量，通過PMC 指數(shù)和PMC 曲面直觀了解待評(píng)價(jià)政策的優(yōu)劣。

2.1 政策選取

為確保研究結(jié)論的普適性，按照科學(xué)性、適宜性、可獲性原則，從不同層級(jí)部門發(fā)布的1200 多份高等教育發(fā)展政策文件中選取《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案的通知》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快醫(yī)學(xué)教育創(chuàng)新發(fā)展的指導(dǎo)意見》《教育部、國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)關(guān)于印發(fā)<學(xué)位與研究生教育發(fā)展“十三五”規(guī)劃>的通知》《科技部教育部印發(fā)<關(guān)于促進(jìn)國(guó)家大學(xué)科技園創(chuàng)新發(fā)展的指導(dǎo)意見>的通知》《關(guān)于實(shí)施基礎(chǔ)學(xué)科拔尖學(xué)生培養(yǎng)計(jì)劃2.0 的意見》《教育部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校法治工作的意見》《教育部關(guān)于印發(fā)<高等學(xué)校課程思政建設(shè)指導(dǎo)綱要>的通知》《關(guān)于下達(dá)2019 年支持地方高校改革發(fā)展資金預(yù)算的通知》《江蘇省教育廳關(guān)于推進(jìn)本科高校產(chǎn)業(yè)學(xué)院建設(shè)的指導(dǎo)意見》《上海市教委關(guān)于深入推進(jìn)本科教學(xué)教師激勵(lì)計(jì)劃的指導(dǎo)意見》10 項(xiàng)代表性的政策。

2.2 變量設(shè)計(jì)

為建立較為完善和全面的高等教育發(fā)展政策評(píng)價(jià)體系，在Estrada 提出的研究范式和現(xiàn)有文獻(xiàn)梳理基礎(chǔ)上，結(jié)合高等教育發(fā)展政策的特性，確立了包含政策性質(zhì)、政策效力、政策級(jí)別、政策評(píng)價(jià)、激勵(lì)措施、政策重點(diǎn)、政策工具、政策受體、政策視角和政策公開10 個(gè)一級(jí)變量和38 個(gè)二級(jí)變量的政策評(píng)價(jià)變量指標(biāo)體系。繼而采用文本挖掘方法，運(yùn)用ROSTCM6 軟件進(jìn)行分詞處理，對(duì)二級(jí)變量進(jìn)行二進(jìn)制的參數(shù)值設(shè)定，即當(dāng)待評(píng)價(jià)政策具有二級(jí)變量涵蓋內(nèi)容時(shí)，賦值為1，反之，賦值為0。需要說明的是，對(duì)政策效力所涵蓋的二級(jí)指標(biāo)進(jìn)行賦值時(shí)，政策長(zhǎng)期時(shí)效的閾值設(shè)為9，短期時(shí)效的閾值設(shè)為5，中期時(shí)效則在5～9 年之間。

2.3 多投入產(chǎn)出表建立

在此基礎(chǔ)上，為方便數(shù)據(jù)存儲(chǔ)，建立一種可借助多維度變量量化單個(gè)變量的數(shù)據(jù)分析框架——多投入產(chǎn)出表。在多投入產(chǎn)出表中，每一個(gè)一級(jí)變量由若干個(gè)不受數(shù)量限制的二級(jí)變量構(gòu)成。

2.4 PMC 指數(shù)計(jì)算方法

依照Estrada 的觀點(diǎn)，首先，利用PMC 指數(shù)評(píng)價(jià)體系對(duì)各項(xiàng)政策內(nèi)容分解歸類，依據(jù)公式（1）和公式（2）計(jì)算各二級(jí)變量PMC 指數(shù)值；其次，利用公式（3）計(jì)算各項(xiàng)政策一級(jí)變量值；最后，利用公式（4）計(jì)算各項(xiàng)政策PMC 指數(shù)。

最后，將計(jì)算得到的PMC 指數(shù)值按照“0～4.99 分”“5～6.99 分”“7～8.99 分”“9～10 分”進(jìn)行分類，并依次評(píng)級(jí)為“不良”“可接受”“優(yōu)秀”“完美”。

3 結(jié)果分析

3.1 高等教育發(fā)展政策的PMC 指數(shù)

計(jì)算得到排名和等級(jí)評(píng)定（表1 所示，p3），需指出的是，為更直觀識(shí)別每項(xiàng)政策的優(yōu)勢(shì)和不足，借鑒相關(guān)研究，運(yùn)用凹陷指數(shù)表示待評(píng)政策與“完美政策”（10 分）間的差異程度。

表1 10 項(xiàng)高等教育發(fā)展政策PMC 指數(shù)

從政策整體來看，10 項(xiàng)政策的PMC 指數(shù)均值為7.71，總體處于“優(yōu)秀”水平，表明國(guó)家和地方政府在高等教育發(fā)展政策的制定上考慮周全，正通過立體化手段策略引導(dǎo)高等教育發(fā)展方向目標(biāo)。從政策比對(duì)來看，處于“完美級(jí)”的政策僅有P，處于“優(yōu)秀級(jí)”的政策包括P、P、P、P、P，“完美級(jí)”和“優(yōu)秀級(jí)”政策累計(jì)占比60%，其余處于“可接受”級(jí)政策。

從政策屬性來看，政策性質(zhì)（X）均值為0.92，表明政策在預(yù)測(cè)、監(jiān)管、建議、描述和引導(dǎo)性等方面貫徹較為全面；政策效力（X）均值為0.77，表明政策在時(shí)間維度的執(zhí)行落實(shí)上尚存在一定不連續(xù)性；政策級(jí)別（X）均值為0.36，表明政策發(fā)布主體單一，多集中于國(guó)家或地方層面獨(dú)立發(fā)布，縱向主體的貫穿性缺乏；政策評(píng)價(jià)（X）均值為0.98，表明政策在制定依據(jù)、目標(biāo)、方案及規(guī)劃等方面具有科學(xué)性和前瞻性；激勵(lì)措施（X）均值為0.85，表明政策已涵蓋較為全面的激勵(lì)方式，以驅(qū)動(dòng)高等教育良性持續(xù)發(fā)展；政策重點(diǎn)（X）均值為0.67，說明目前政策聚焦的重點(diǎn)并不突出，存在較為普遍的“均等化”弊端，導(dǎo)致不同政策其指向性模糊；政策工具（X）均值為0.70，表明在政策目標(biāo)的手段或方式多元性上尚存在一定改進(jìn)空間；政策受體（X）均值為0.74，表明政策適用對(duì)象在全面性上還需進(jìn)一步擴(kuò)展；政策視角（X）均值為0.74，表明政策在內(nèi)容層次的把握與解析上還有延伸空間。

3.2 高等教育發(fā)展政策的PMC 曲面

PMC曲面的構(gòu)建有助于將高等教育發(fā)展政策PMC指數(shù)主觀立體地展現(xiàn)出來。囿于文中X的取值在10 項(xiàng)政策中未體現(xiàn)出差別，因而得到一個(gè)具有9 個(gè)取值的三階矩陣。囿于篇幅所限，文中僅對(duì)排名最高和最低的政策進(jìn)行具體解讀和曲面圖展示。

圖1～2 分別展示了排名第一的政策P和排名第10 的政策P的曲面圖。結(jié)合PMC 曲面圖，從具體層面對(duì)待評(píng)價(jià)的3 項(xiàng)高等教育發(fā)展政策進(jìn)行深入解讀，同時(shí)提出相對(duì)應(yīng)的優(yōu)化路徑，具體分析如下：

政策P的PMC 指數(shù)為9.13，排名第1，雖然發(fā)文時(shí)間最早（2015 年），卻是10 項(xiàng)政策中唯一處于“完美”級(jí)的政策（圖1）。該項(xiàng)政策是由國(guó)務(wù)院發(fā)布的關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)的總體方案?！半p一流”建設(shè)被視為未來我國(guó)高等教育發(fā)展綜合實(shí)力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力提升的重要戰(zhàn)略方向，搭建“雙一流”建設(shè)的總體方案框架，對(duì)于把握“雙一流”建設(shè)的實(shí)質(zhì)和內(nèi)涵意義重大。該項(xiàng)政策的一級(jí)變量中僅X政策級(jí)別略低于平均水平。上述數(shù)據(jù)結(jié)果充分顯示，高等教育發(fā)展政策P制訂得較為完善，已形成較為完善的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、動(dòng)態(tài)調(diào)整、擇優(yōu)遴選及績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。

圖1 P1 的PMC 曲面

高等教育發(fā)展政策P的PMC指數(shù)為6.45，排名第10，處于可接受等級(jí)。該項(xiàng)政策的一級(jí)變量中政策效力（X）、激勵(lì)措施（X）、政策重點(diǎn)（X）、政策工具（X）、政策受體（X）和政策視角（X）均低于平均水平。就政策效力而言，該政策是基于2014 年上海市本科高校骨干教師教學(xué)激勵(lì)計(jì)劃為出發(fā)點(diǎn)于2017 年頒布的，伴隨著對(duì)本科教學(xué)工作認(rèn)識(shí)的不斷深入，該項(xiàng)政策在具體內(nèi)容上會(huì)形成合理的應(yīng)對(duì)與改善，故而在政策效力上僅具有短期效力；就激勵(lì)措施而言，該政策的激勵(lì)措施側(cè)重于對(duì)高校教師發(fā)展的專業(yè)性上，但配套性的資金支持少有體現(xiàn)；就政策重點(diǎn)而言，集中體現(xiàn)了以人為中心，但其他關(guān)鍵性政策重點(diǎn)體現(xiàn)不足；就政策工具而言，局限于服務(wù)性和激勵(lì)性的手段運(yùn)用上。該項(xiàng)政策的具體優(yōu)化路徑可根據(jù)參照變量同均值間的差值大小進(jìn)行排序，參考的優(yōu)化路徑順序?yàn)閄-X-X-X-X-X，但此順序并不唯一，具體實(shí)施應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況。

圖2 P10 的PMC 曲面

4 結(jié)論與建議

研究以高等教育發(fā)展政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建為切入點(diǎn)，利用文本挖掘技術(shù)和PMC 指數(shù)模型對(duì)我國(guó)高等教育發(fā)展政策進(jìn)行了量化評(píng)價(jià)。主要結(jié)論如下：

第一，整體來看，一方面，10 項(xiàng)高等教育發(fā)展政策的PMC 指數(shù)均值為7.71，總體處于優(yōu)秀水平。另一方面，政策級(jí)別（X）和政策重點(diǎn)（X）兩個(gè)一級(jí)變量指標(biāo)得分均值低于0.7，表明我國(guó)高等教育發(fā)展政策在縱向主體貫穿性及政策重點(diǎn)涵蓋全面性上的不足。

第二，具體而言，10 項(xiàng)高等教育發(fā)展政策PMC指數(shù)等級(jí)處于“完美”級(jí)的政策僅有P，處于“優(yōu)秀”級(jí)的政策包括P、P、P、P、P，處于“可接受”級(jí)的政策包括PP、P、P。從政策評(píng)價(jià)等級(jí)可知，我國(guó)高等教育發(fā)展政策評(píng)級(jí)結(jié)果并不受發(fā)布時(shí)間早晚和發(fā)布層級(jí)高低限制，重點(diǎn)仍在于對(duì)政策涵蓋的激勵(lì)措施、政策重點(diǎn)、政策實(shí)現(xiàn)手段、方式及政策視角的全方位考量上。

進(jìn)而，對(duì)高等教育發(fā)展政策的優(yōu)化提出以下建議：第一，進(jìn)一步提高高等教育發(fā)展政策體系的完善性。完善政策體系要求在政策制定過程中充分體現(xiàn)整體性、依存性和內(nèi)在要素間的層次性和契合性。因此，在高等教育發(fā)展政策的制定上要緊緊圍繞政策目標(biāo)形成國(guó)家、省市、地方層面的有效互動(dòng)，重視政策內(nèi)容的有效銜接，減少高等教育發(fā)展政策出臺(tái)的簡(jiǎn)單重復(fù)，凸顯高等教育發(fā)展政策縱向?qū)用娴倪f進(jìn)性和互補(bǔ)性，著力搭建內(nèi)容完整、銜接有序、層次分明的高等教育發(fā)展政策體系。第二，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)高等教育發(fā)展政策中激勵(lì)措施的豐富性。高等教育發(fā)展政策在執(zhí)行層面會(huì)遇到諸多瓶頸的原因很大程度上源自相關(guān)政策在制定過程中激勵(lì)措施的有限性，故而，在高等教育發(fā)展政策的制定過程中應(yīng)對(duì)人才晉升、專項(xiàng)資金、技術(shù)支持、信息公開、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等方面均給予充分考慮，以最大限度調(diào)動(dòng)支持高等教育發(fā)展各方力量的積極性和主動(dòng)性，為高等教育的長(zhǎng)足發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)保障。第三，進(jìn)一步重視高等教育發(fā)展政策的轉(zhuǎn)型方向，實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式、引領(lǐng)式發(fā)展。但需指出的是，在充分重視高等教育發(fā)展政策轉(zhuǎn)型的同時(shí)，需要在政策制定上通過強(qiáng)化各相關(guān)主體責(zé)任義務(wù)以及各管理部門的監(jiān)督效用來破除高等教育轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中的種種體制障礙和內(nèi)在困境。