捐抑或稅：民初國民捐的再省思

馬陵合

(安徽師范大學，安徽 合肥 241000)

“國民捐”一詞最早出現(xiàn)在清末，它一出現(xiàn)便與救濟財政聯(lián)系在一起。①民國肇始，國民捐一詞再次被用于募集民資，以救國窮。1912年1月，漢口商務(wù)總會為補助民軍之用，除號召紳商個人捐獻外，并發(fā)起國民捐，向平民百姓勸募。不到兩個月共募捐11.5萬元。②這種捐款雖名為中華民國國民捐，但僅限于一省范圍之內(nèi)，與其他形式的募捐方式?jīng)]有太大的區(qū)別。本文所述的是黃興在南京留守府期間倡導的，并在全國推行的國民捐，其規(guī)模與影響遠超此前的國民捐。③類似國民捐這種特殊財政收入形態(tài)，民初不是首創(chuàng)，也非終點，這說明，近代中國對捐的認知，在承繼之中，亦有著微妙的變化。

一、國民捐的由捐而稅

前清以來因濫借外債，損失大量利權(quán)，有識之士力圖尋求一條依靠自己力量解決財政困難的途徑。臨時政府北遷后，袁世凱政府積極向銀行團尋求財政支持，但因唐紹儀“擅借”比國借款，與銀行團交涉趨于破裂，銀行團也不作任何讓步，反而變本加厲地提出監(jiān)督債款收支、監(jiān)督裁撤軍隊等要求。1912年4月初，黃興通電表示，列強以外債要挾，將置新生民國于死地。若不抵制，勢將“國勢岌岌，不可終日”。④他寄望四萬萬同胞“急公好義，慷慨樂輸”，以紓國難。為此，黃興在4月29日發(fā)出通電，第一次提出了他的國民捐構(gòu)想。他認為除極貧之民眾外，中產(chǎn)以上之人，以人均捐獻一元來計，可得4億元。只是對于富者，“累進法行之，所得較多者，亦可仿所得稅法征之，……于特別勸募之中，仍寓公平征取之意”。⑤清末因有籌還國債運動，也倡辦過國民捐，只是未見實效，盡管在動機上頗為相似，但是民元國民捐還是與清末籌還國債存在本質(zhì)上的差別。章士釗曾言：“此次之捐則僅謀抵外債使不入，或入而不過多其數(shù)也，……其所收不至之外國，而以已之財供已之用”，并認為其符合“生計學理”。⑥

黃興倡導國民捐所表現(xiàn)出毀家紓難的真誠，在民國成立伊始頗得社會贊許。國民捐被時人視作鞏固共和制的義舉?！昂?nèi)英賢豪杰發(fā)起國民捐以為抵制之計，寧滬陸海界，首先實行，政學軍商各界相繼籌辦?！雹邞?yīng)捐的浪潮波及全國，甚至在四川，重慶“人們對此事表現(xiàn)很大的熱情。據(jù)說，已把五十萬兩銀兩匯往北京，另一筆一百十萬兩銀兩的款項不久便接著匯去。發(fā)起宣傳鼓動的人們竟說一億銀兩是最終將得到的最保守的估計”。⑧這些數(shù)額充其量只是一種假想而已。

相比較而言，在國民捐興起之初，應(yīng)捐者主要是南方地區(qū)的軍人，工商階層響應(yīng)者尚少。⑨南方軍人所以積極響應(yīng)國民捐，除有高昂的革命熱情外，主要還有對袁世凱壓制南方軍隊政策的憤懣。即使在饔飧不繼的情況下，他們主動捐出薪俸以助國家，體現(xiàn)了愛國軍人“縱使無家可毀，安肯有難不紓”的情懷。但是軍政人員自有資產(chǎn)有限，他們更多是通過減俸方式納捐，從現(xiàn)有資料來看，累進特色還是比較鮮明的。可參見下表。

表1 國民捐運動初期軍政機構(gòu)人員捐獻概況

在黃興看來，如何在更大范圍內(nèi)推行國民捐，是這場活動是否能取得實效的突破口。黃興一再強調(diào)，國民捐雖為無償捐獻，但利在長遠，利在國家，“利公即所以利私”，當然是寄望擁有豐厚資財?shù)墓ど屉A層慷慨解囊。國民捐征收比率低，對平時動輒“耗棄巨資”的富有者來說只不過需“略加節(jié)嗇已足供此”。黎元洪等地方實力派曾建議把國民捐和前清愛國公債合并。黃興則對此加以拒絕，他認為捐債有是否償還的區(qū)別，若同時舉行“實為滯礙”，“恐無一當”，而且斷言舉辦公債“似非此時急務(wù)”。⑩黃興將國民捐定位于所有稅?！皣窬枰擞美圻M法用所得稅法，以平均其擔負，而使一人罔或幸免。彼曰國民捐與尋常捐務(wù)不同，并無強迫性質(zhì)，宜不分年齡貧富，不拘數(shù)目多寡，以覘國人愛國心之厚薄。我不識國民于此又將何去何從，以擔負此一分子之義務(wù)。嗚呼噫嘻！此之謂共和之新民國?！?/p>

然而，國民捐是否可以作為新生共和國民的義務(wù)，一開始就受到各方質(zhì)疑?！渡陥蟆返脑u論就稱：“各地之捐，宜由各地方自治團體定為規(guī)制，量力輸捐，以表白其愛國之微誠，不必由行政長官代為之謀，致有類于勒捐之故事，損我共和之真相焉?！本杩睿€是捐稅，背后是關(guān)于國家汲取財政收入上的理念之爭。中華民國承認私有財產(chǎn)不可侵犯，則法定稅率之外，除非自愿，政府不能對民眾進行勒捐。但是，黃興的這種募款主張顯然與同盟會早期籌款歷程有關(guān)。同盟會從南洋、舊金山多次募得華僑巨資支持革命，也不是用征稅方法進行的。黃興只是倡議舉辦國民捐，并無意去主持國民捐運動。他曾對袁世凱明確表示：“惟垂鑒而采擇之是幸”，寄望于財政部擬定詳細章程，確定統(tǒng)一的勸募機關(guān)和管理方法，經(jīng)參議院通過宣布，全國一致遵章舉辦。在倡導國民捐之初，各地響應(yīng)的姿態(tài)有別，有的債捐并舉，有的名為捐，實為債。如何規(guī)范國民捐，已備受關(guān)注。夏廷楨主張配合黃興的國民捐，并主動要求提供其擬訂的章程供黃興參考。上海制造局兵工學校校長王維泰不僅自己率先捐50元，還提出應(yīng)聯(lián)合各地方政府一面提倡捐輸，一面頒布章程，“定以一元為率，累增聽便，惟歸束處總須指定，切勿蹈濫捐之覆轍為禱”。具體措施如下：

責成各縣民政長出具三聯(lián)印單，每冊百張，編定號數(shù)，預(yù)先出示，通告國民，以印單為憑，如無民政長印單，即系冒捐，切勿輕交捐款。

國民捐款專備抵還外債，不得移作別用，先飭外交總長咨會各銀行，如逢應(yīng)還外債之期，須經(jīng)總令知國會，廣告全國人民一體知曉，然后咨照劇付。

國民捐一人出一次為限，既經(jīng)捐過，執(zhí)有印單者，不得再強迫。國民捐為人民自救其國起見，全憑各發(fā)愛國天良，互相勸導，不得仗勢狥情，致多煩擾，尤不可如從前分省分縣攤派定額。

從這份簡章可以看出，政府的介入成分顯然比較明顯，同時對“從前分省分縣攤派定額”的陋習提出了修正。當然，最終還需要國務(wù)院財政部同意，并呈參議院批準。1912年5月10日，黃興在致各方的通電，表示“俟政府頒布國民捐單程后，仍照章再捐”?？梢姡S興與國民捐的響應(yīng)者們，大都認為國民捐不單是出于愛國熱情的捐獻，而應(yīng)該成為一種義務(wù)捐獻與所得稅相結(jié)合的增加財政收入的方式。只是，若具有稅的性質(zhì)，應(yīng)遵行怎樣的征收原則，及如何設(shè)計這種特殊的稅種，在此時并沒有很快進入議定的程序和流程。但是，從總的趨勢而言，實行類似所得稅的國民捐，已得到普遍的認同。在墊款風波出現(xiàn)后，各地自主制訂納捐制度的現(xiàn)象更為突出，但根據(jù)財產(chǎn)和所得累進式繳納則是設(shè)計征收方案時共同遵守的基本原則。

二、國民捐中的所得稅因素及各方因應(yīng)

1912年 5月17日，熊希齡與外國銀行團簽訂了《墊款合同》和《監(jiān)視開支暫時墊款章程》。根據(jù)合同，銀行團借給袁世凱政府上海庫平銀300萬兩，但章程中附有監(jiān)督財政與裁減軍隊等苛刻條件，消息傳出，輿論大嘩。1912年5月25日，在致袁世凱及國務(wù)院電中，黃興正式提出了勸募國民捐章程二十余條。其要點有：財產(chǎn)不滿500元者，捐額多少自便，其余均以累進法征收，最低為0.2%，最高為16%；政學軍商各界及各工廠之職工，除以財產(chǎn)納捐外，應(yīng)按照月俸多寡，分別納捐10—20%，以三個月為限；捐至百元以上，政府給予證書和金、銀、銅牌，進行鼓勵；加強征收管理。其征收由財政部會同地方辦理，支出必須經(jīng)議會批準。第二天(5月26日)，袁世凱復(fù)電表示“支持”，并已將章程“交國務(wù)院核明提義，以付殷拳提倡之懷”。顯然，黃興所設(shè)計的捐獻辦法帶有明顯的累進制所得稅和財產(chǎn)稅的意味，希望突破單純自愿捐納，而力圖使之成為規(guī)制化的近似于稅的財政收入來源。

為避免逼捐勒索之嫌，社會各團體的設(shè)計大致與黃興的方案差異不大，也傾向于將國民捐直接定位于所得稅。但因卻缺乏法理依據(jù)和相關(guān)立法程序，他們所設(shè)計的國民捐只能游移于捐與稅之間，定位并不清晰。他們大都既將國民捐視為自愿捐獻，又暗含強制性，對一定范圍內(nèi)的人員而言是一種義務(wù)，如政府官員和某些政黨的黨員；在繳納數(shù)額上也實行的是與所得稅類似的累進制。上海制造局兵工學堂校長王柳生等人投書《申報》，公布了他們擬定的《勸募國民捐減借外債備抵賠款簡章》。內(nèi)容為：

國民捐多集國民之資，即少借外國之債，即減輕國民賠償之擔負，即預(yù)籌國民生計之本源。其款交存外國銀行，專為抵債之用。務(wù)予國民以監(jiān)督之權(quán)，以昭大信。

國民捐款雖由官長經(jīng)收，即存外國銀行。按月有統(tǒng)一表報，決不存中國各行莊號，致多影射糾葛，以啟國民疑慮。

國民捐以一銀元為率，增至十百千萬，各聽國民自愿，勿得勉強勒派。至一銀元以內(nèi)一概不捐，以免苛煩擾。

國民捐冊，責成各縣民政長出具三聯(lián)印單，每冊百張，編定號數(shù)，預(yù)先出示通吿國民，以印單為憑。如無民政長印單，即系冒捐切，勿輕交捐款。

國民捐冊由民政長聯(lián)合工商軍學各界代表承領(lǐng)捐冊，分別勸募，按月報繳一次。

國民捐理由須頒簡明廣吿，飭各縣民政長刷印，先交各界代表集會演說，分送以資激勸。

國民捐款按月由各民政長交民政總長，或本管司長處先將捐戶姓名開列榜示，并送登各報征信其款。各省由民政司長統(tǒng)收匯交外國在中國開設(shè)之著名銀行，照章起息，聽候定期劃抵債欵。

國民捐款專備抵還外債，不得移作別用。先飭外交總長咨會各銀行，如逢應(yīng)還外債之期，須經(jīng)總統(tǒng)令知國會廣吿，全國人民一體知曉，然后咨照據(jù)付。

國民捐一人以出一次為限，既經(jīng)捐過執(zhí)有印單者不得再強追，至限期以一年為度，先于三個月前由總統(tǒng)令知國會，飭各民政長廣吿。

國民捐為人民自救其國起見，全憑各發(fā)愛國天良，互相勸導，不得仗勢輿情，致多煩擾，尤不可如從前分省分縣指派定額。以一元為率，多捐聽便。定期以一次為率，多次聽便。

國民捐雖經(jīng)頒發(fā)簡明廣吿，分頭演說，尤恐未能盡曉，應(yīng)先由為民表率之各署長、各局所廳區(qū)長及各科員司人等將所得每月月俸先行捐一成至二三成，以為提倡，亦以一次為限，俾商學界可以觀感。

國民捐不限貧富，愿捐者聽便。如各地方工商軍學界代表有未能周全勸導集收之處，應(yīng)由民政長設(shè)立收捐處所，聽人自行繳納單為憑。

國民捐會集處在上海，專設(shè)國民捐統(tǒng)一收發(fā)局，各省須匯解到滬，按月開列清單，登報俾國民周知。

少年中國黨本部也提出國民捐辦法十條，內(nèi)容如下：

國民捐理由(減借外債以救國難)及用途(助本國行政費及生產(chǎn)的不專指償還外債之用)本黨派員隨地演說，或編成白話分送各團體，仰即傳播于人民以資激勸。

本黨黨員輸國民捐十元以上或募捐至百元以上者，本黨認為名譽黨員。

本黨對于國民捐派出演講員及勸募員，系純?nèi)涣x務(wù)性質(zhì)，一切旅費或由個人自認，或由本黨公項內(nèi)撥助，與國民捐捐款無涉。

本黨黨員未輸國民捐者，本黨得將該黨員選舉議員及被舉為議員之權(quán)停止三次。

自本黨提倡國民捐辦法宣布后，凡欲入黨者須對本黨 愿輸國民捐，方可入黨，否則謝絕。

本黨黨員愿輸國民捐者，捐欵不必盡由本部繳出，黨員得隨意交收捐處所，總以取得收據(jù)為證。

國民捐詳細辦法未頒布以前，本黨黨員有急愿輸出，以資提倡者，可交本部轉(zhuǎn)送銀行暫存，并登報征信。俟有正式收據(jù)由本部領(lǐng)取再給。

本黨黨員愿輸國民捐者捐款，以一銀元為單位，增至十百千萬均聽自愿，惟未及一元不收。

本黨因國民捐已處迫不容緩之勢，本部暨各支部分部均宣一律提倡。

國民捐詳細辦法俟中央政府頒布后，本黨即聯(lián)合各團體同一進行。

對此，一些人對在共和政體下仍然以捐的方式獲得財政收入表示反感。同時，也認為征求類似所得稅時機并不成熟。王引才發(fā)表《興國公債說》一文，對國民捐提出三點擔憂：

今我國所急者莫若財政矣。欲弭內(nèi)訌?fù)饣?，非國人自捐巨欵不可。于是國民捐之聲洋洋盈耳矣。然撲諸情勢，多恐不能有如何也。

捐者，棄也。今國民程度雖不高而不肯放棄權(quán)利之心漸重。非真興大公無我，愛國之道德達于極點，誰肯擲一去不可復(fù)回之銀錢，名不正則言難順，其可慮者一也。

光復(fù)時軍餉已形竭蹶。即以上海而論，所募軍餉不過五六十萬，地方已嘖有煩言，非都督早飭截止，謠言將不知何底。今相去未久，恐主持國民捐者向人啟口為難，此其可慮者二也。

京津?qū)幪K各地向所謂安分良民本厭惡軍事，況加以兵變之喪失，對于國家方抱怨之不暇，則又安望慷慨樂輸？推諸粵漢等，曾經(jīng)兵燹之地，人情大概可知。故國民捐一事，但有軍學政三界之踴躍，其何能濟此。其可慮者三也。

1912年6月，譚人鳳在《聲明未列名提倡國民捐電》稱：

目前南京同鄉(xiāng)開全體大會，決議反對借款，提倡國民捐，擅用鄙人名發(fā)電，并送登報端，殊屬荒謬。竊國民捐無法律上之性質(zhì)，徒出于一時少數(shù)者之感情，安能普通(遍)?湘人在寧，流離失所者占過半數(shù)，所謂愿毀家紓難者，試問有家者有幾?有家而愿毀者又有幾?信口狂談，無意識已極。

章太炎則對這種勒迫民眾的籌款之舉盡加撻伐：

雖然，勒捐寧可以救貧乎?徒使驏卒得以騷擾，巨猾遂其詐欺，財入私囊，無益國家經(jīng)費，就得少半，亦零落不可成章。且富人怵于勒捐之禍，則相率遷居租界，以避其鋒，最富者乃自租界而遷青島。聚中國之財幣，悉歸諸外國銀行，他日雖經(jīng)常租稅，猶無自征收也。

正是缺乏一種確定的制度設(shè)計，且偏向于臨時籌措經(jīng)費的捐，所以，各地的舉措差異紛呈，章程內(nèi)容歧義互見。征收機關(guān)有的是由地方政府組織，有各團體聯(lián)合而成，但往往只徒有虛名。如上海和南京的國民捐辦法就大異其趣：南京主要對官員、軍佐實行減俸，對資產(chǎn)者實行0.5—16%的累進比率征收，并帶有強迫性質(zhì)；上海只是設(shè)立收款機關(guān)，對應(yīng)募者分別發(fā)給捐券，并無強迫性質(zhì)。此外，債捐并舉、債捐不分在當時是一個普遍現(xiàn)象。黎元洪在湖北征收國民捐的辦法是：“設(shè)立救國會辦理，面收捐款，面給債票，故湖北國民捐之名，似應(yīng)易為湖北國民公債之號。”共和建設(shè)討論會則以為國民捐無論任何征收，終不能多得，充其量只可供目前之“小費”，因而建議采取國民捐的四種變通辦法：所得稅；年金公債；國立人壽保險；中央銀行股本。廣東香山干脆改國民捐為國民公債，成年男子每人至少交一元，多出者聽之。其與國民捐的區(qū)別在于，“償還均有定期，且按本行息，非別項認捐可比”。1912年6月6日，沈英培條陳國民捐意見書。他認為國民捐“辦善則存，不善則亡”，他要求袁世凱和黎元洪除“例減外，各自承認國民捐若干”。他還建議根據(jù)捐款多少，給予不同稱謂，以財產(chǎn)千元捐納二元為率，稱按契捐。自銅元1枚至20枚者為愛國捐，逾銅元20枚至銀元1枚者稱保國捐，銀元1—10元為報國捐，10元以上為特別捐。對此帶有累進性質(zhì)的規(guī)則，《申報》評論道：

此曰國民捐宜用累進法，用所得稅法，以平均其擔負，而使一人罔或幸免。彼曰國民捐與尋常捐務(wù)不同，并無強迫性質(zhì)，宜不分年齡貧富，不拘數(shù)目多寡，以覘國人愛國心之厚薄。我不識國民于此又將何去何從，以擔負此一分子之義務(wù)。

當時更多人的認為，國民捐與稅還是有著本質(zhì)的區(qū)別。他們認為政府要擺脫財政困境，還是在于建立的完善的稅制，“俟稅務(wù)則例之修訂，與稅務(wù)人材之養(yǎng)成，相與改良稅法而增收入款，使歲債不期減而自減，洵為善策”。國民捐則更類似于公債，“國民捐與公債在募集者之受用，而在應(yīng)募者則因果俱異。申言之，則募集者之受用同在得款，而在應(yīng)募者論其原因，則彼為喻利，此為喻義。論其結(jié)果，在彼固以國家為債務(wù)者，在此則不以國家為債務(wù)者。此其間固不可同日語也”。在江西一次政界會議上，財政司長魏斯靈曾談及國民捐與稅的區(qū)別，“畝捐與國民捐性質(zhì)略有不同，因國民捐系道德上之觀念，而畝捐系法律上所規(guī)定”。

從國民捐的制度設(shè)計理念而言，其義務(wù)性、強制性并存，難分捐稅之別。反對者的理由主要在于國民捐有勒迫之嫌。考諸黃興倡導國民捐的本意，這種責難并非能道出其缺乏實際功用的癥結(jié)。國民捐雖名為捐，實質(zhì)帶有一種強制性的所得稅性質(zhì)，這種強制在黃興看來只是“數(shù)百元家資者，取銀數(shù)毛，千元家資，取銀一元。由是言之，雖近于強迫，而實非強迫也”。正是各地對國民捐的理解不同，使黃興處于兩難境地，既感嘆各地人民的愛國熱情，又無法找到妥善的協(xié)調(diào)方法，只表示所集之款“請暫存貴處”，而靜待中央政府頒布統(tǒng)一章程。這實際上放棄了對國民捐運動的組織權(quán)，使之一直處于散漫無序狀態(tài)。上述癥結(jié)實際上反映民初政局的一些基本沖突，有政治的猜忌，有財政上的歧見，民族資產(chǎn)階級的向背。

三、國民捐被誣為“強迫勒捐”及其了結(jié)

黃興倡導國民捐后，各色人物紛紛就此發(fā)表意見，有長篇大論，也有諷刺小品，各種評說，莫衷一是。但觀之當時的輿論，并非一片贊許之聲，可以明顯地感到黃興所面臨的壓力。這種壓力大致有以下三個方面：

第一，對國民捐背后的“動機”質(zhì)疑。民初一些試圖在政治上排斥革命黨人的各派政治人物，常常將國民捐視為黃興在沽名釣譽，“逞其非常浮躁之性情，文過飾非，肆意謾罵，欺人且以自欺，以衛(wèi)護前欠之私，遂湮沒其固有之天良，而有意混淆天下之是非，以禍吾民國者自禍矣”。黎元洪更是指責黃興“撫存無術(shù)，重以捐輸，下民何辜，遭此剝削，忝尸公仆，能無赧然?！彼羞@些給業(yè)已處于政治被動地位的黃興增加了阻力，削弱其在國民捐運動中的影響力。黃興于1912年9月在北京的一次演講中公開表示，他所倡導的國民捐運動“竟有政黨之反對”，這里所指的是統(tǒng)一黨。章炳麟曾于6月5日發(fā)表《論國民捐之弊》一文，對國民捐加以指責。但是，革命黨人在善后大借款陷于停頓之后，以國民捐抵制外債的意愿明顯減弱了。7月，善后大借款談判因中方抵制趨于中斷，熊希齡也迫于壓力而辭職，并轉(zhuǎn)而主張在銀行團之外搞“小借主義”。革命黨人和袁世凱政府在外債問題上的斗爭也由此趨于平息，孫、黃等人甚至在外債問題上由激烈排拒轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢薅鹊恼J同。1912年9月14日，黃興在北京報界歡迎會上，一改以前態(tài)度，強調(diào)借債的必要性：“此時借款雖抵押失利甚巨，若往后則易見其重利息，倍蓰有逾于今，何不此時即借乎？望此后犧牲黨見，勿極力攻擊借款”。孫中山北上后，主動和袁世凱協(xié)商國民捐的善后工作，他曾說：“上海承認之國民捐已及百萬，可由飭隨收隨遣，早遣一名即早減一名之餉。如此辦法，已省往來匯兌許多周折，而為利益更進一層云。袁總統(tǒng)深然其說”。他們態(tài)度的微妙變化已經(jīng)表明國民捐只有短暫的存在價值和政治使命。

第二，倡導類似征稅的國民捐，反映了黃興等革命黨人對發(fā)行內(nèi)債彌補財政短缺可能存在的弊害過于敏感。實際上，民初認為國民捐危害大于外債的言說，并不乏見。國民協(xié)會公開宣揚“國民捐之害大，外債之害小，借外債之害猶可補救。國民捐之害，必至危亡?！惫埠徒ㄔO(shè)討論會則認為“僅此涓滴之國民捐 ，也胡濟于事?！敝茏札R把外債比作“砒石”，把國民捐喻作“硝黃”，“服砒石則可治，而徐圖生機，服硝黃則無功而反速死命”。黃興將國民捐由捐款改變?yōu)榫瓒悾灿衅洳坏靡训睦碛稍?。國民捐對當時財政困難難以起到立竿見影的效果，若強制推行，只會給自己的統(tǒng)治帶來不利的后果。是選擇內(nèi)債，還是國民捐，在民初，似可檢驗民眾對“國民”身份的認同的特定內(nèi)涵和驗證政府的可置信的程度。對于內(nèi)債，受晚清以來內(nèi)債發(fā)行效果不佳的影響，與其認購有回報、實際可能血本無歸的內(nèi)債，倒不如以捐獻的方式對新生的民國表示支持，但問題在于體現(xiàn)公平負擔原則的累進式的認捐，是否設(shè)計出合理的征收程序和征收標準，所得捐款能否得到有效的監(jiān)督，政府無力也不愿為此作出努力。民眾試圖展現(xiàn)共和國民身份的行為，卻無法納入共和政體的實際運作之中。民眾熱情與新生共和國財稅制度的生成，缺乏應(yīng)有互動與配合。

第三，懷疑國民捐的可操作性。因在中國稅制史上，捐稅的界限并不清晰，捐自然有可能演變?yōu)槎?。黃興等人有著將國民捐視為一種所得稅的設(shè)想，然而，程德全、黎元洪、陳紹常、張鎮(zhèn)芳等地方大員都發(fā)出通電反對國民捐的所得稅形式。吉林都督陳紹常觀點頗具代表性：“個人之所得，除在官人員可按冊而稽外，其余工商各界皆非精密調(diào)查不為功，稍失詳審即難行均平，阻力橫生。”結(jié)果，可捐者只有政府官員，“不諦政府減少支出，非真增加收入也”。但是，民眾對官員能否認捐也持懷疑態(tài)度，可能的結(jié)果是，“勸眾同胞人人縮食，毀家紓難，助各都督夜夜偎紅綺翠，對酒當歌”。此外，全國各地冒名勒捐、派捐抗捐的新聞仍層出不窮，安徽繁昌縣因國民捐釀成罷市風潮，奉天發(fā)生兵變，也聲稱是由于官長勒逼國民捐。這種亂象為袁世凱從支持國民捐轉(zhuǎn)而壓制與限制，提供了口實。

身為財政總長的熊希齡表現(xiàn)得非常圓滑。1912年5月下旬，在《答有關(guān)國民捐的質(zhì)問復(fù)參議院函》中，他明確表示，財政部并將對國民捐視為民眾的義務(wù)，也并沒有將國民捐視為所得稅。

第所謂國民捐者，原本子國民愛國熱忱，自由輸捐，以圖報效者也。若出于強迫，或出于限制，即失國民捐之真意。何則?財產(chǎn)自由載予約法；且國民于正當租稅外，并無輸捐義務(wù)。自聞南方倡議國民捐后，本部當即擬具章程，通電各省，但只定交款機關(guān)、收款證據(jù)，并集款之報告支用等法，而絕不涉及勸募之方法，此意可深思。一則曰非交以上所指各機關(guān)，本部不擔責任。再則曰如愿以所捐之數(shù)承領(lǐng)公債，亦可照準。本部哀此窮黎，力維國脈，方矜護之不暇，何忍搜括?要之，國民財產(chǎn)為全國財源，竭澤而漁，即髓取給一時，斷難善于其后。累進法在各國于所得稅中，尚必除生計費外以為計算，從無于年得百數(shù)十元者亦取百分之二之理。況其累進率之不止此乎？

第四，1912年6月30日，袁世凱發(fā)布《申禁強迫國民捐令》，禁止“強迫勒捐”，此令雖沒有完全禁止國民捐，卻給國民捐貼上了有違保護民眾財產(chǎn)的共和精神之標簽。這也堵塞了國民捐轉(zhuǎn)向累進式所得稅的通道，使得國民捐與新生共和國體的關(guān)聯(lián)性不復(fù)存在，當時外國人似也明察于此，“現(xiàn)在人們對于通過這種方式重新組織國家的可能性已經(jīng)完全失望”。此后，國民捐雖名稱猶在，但其反對外債、救濟財政的意義已不復(fù)存在。據(jù)統(tǒng)計，1912年至1913年6月，國民捐收入305萬余元，其中1912年為255萬余元。

第五，縱觀曇花一現(xiàn)的民元國民捐，可以折射出晚清以來在稅、捐之間的糾結(jié)與無奈。因戰(zhàn)爭、賠款、新政，各種雜稅、雜捐層出不窮，多如牛毛。到咸豐末年，“各處辦捐，有指捐、借捐、炮船捐、畝捐、米捐、餉捐、堤工捐、船捐、房捐、鹽捐、板捐、活捐，名目滋多”。甲午戰(zhàn)后，戰(zhàn)爭賠款以及償還借款，又加劇了財政的困窘，“僅恃田賦、厘金，萬無能敷之理”。如福建攤派的庚子賠款，“取之五項捐，曰隨糧，曰賈，曰鋪，曰膏，曰酒”。廣東則“督飭司道將糧捐、房捐、膏捐、酒捐、豬捐之類，先后委員招商設(shè)局，并責成地方官分別舉辦?！睆堉丛绱私忉屚砬宓睦寰柚g的差異。

各省于厘金之外，多有實系內(nèi)銷報部充正用而不在報部厘金數(shù)內(nèi)者，或名曰“捐”，或名曰“經(jīng)費”；有事系試辦、名已報而數(shù)未報者；有數(shù)系約舉、未報確數(shù)者；有試辦之初數(shù)少、近日數(shù)多者。此非厘金局所管，戶部遂不歸入厘金數(shù)內(nèi)計算，此類各省大約亦共有七八百萬。

新政時期，所征之捐，主要是用于地方自治過程中所產(chǎn)生的財政需求。清政府在地方自治章程中均規(guī)定地方捐稅可作為地方自治的經(jīng)費來源。這類捐稅，一般為“一事粉即籌一項收入”。《福建全省財政說明書》所總結(jié)的抽捐原因： “其抽捐之原因有四： 曰學堂，曰警察，曰公益，曰善舉?！币簿褪撬^的“各量地方所出，以謀地方所入”，或“因特定之事而抽收”。稅之征收的強制性，更多體現(xiàn)在國家以政府公權(quán)力的保障上，但捐的征收，則體現(xiàn)在以縣域為單元的地域社會圈內(nèi)，基于地方士紳的威望或傳統(tǒng)習慣法而形成的地方自治力量上。“雜稅”一般由地方統(tǒng)一征收匯解上繳，大多屬于中央財政或國家稅性質(zhì)，“向系報部”?！半s捐”則多為地方征收，并為地方所用，大多屬于地方財政或地方稅性質(zhì)，名目繁多，看似零星，卻集腋成裘，大多是不被中央所掌握的外銷款項。劉增合對清季廣東、奉天、山西等省的內(nèi)外銷收支進行了統(tǒng)計，從中可以看出，雜捐的收入多為外銷，且數(shù)量遠遠超出雜稅。實際上，黃興倡導國民捐，有將地方性的捐上升國家稅層面的意圖，不過，其延續(xù)晚清的雜捐的痕跡還是很明顯的。在5月25日的一份通電中，黃興延續(xù)了以省級財政為主體的思路?！捌涫湛钣寐?lián)單，由財政司制成蓋印，省議會加印，分別存案存查、持證、收執(zhí)四種。凡經(jīng)手人，非有此聯(lián)單不得收款。由城鎮(zhèn)鄉(xiāng)各公共團體或銀行收集，列榜而匯總于財政司，隨時交銀行生息，登報公布。并由省議會稽查，非經(jīng)國會認可不得指撥，以昭慎重?！?/p>

1920年代初，曾有人發(fā)表對十年前的國民捐進行反思，頗值玩味，論證也甚精辟。

捐為慈善性質(zhì)，行于破壞時期，籌捐濟窮，原不得已者也。而稅與債為法律性質(zhì)，乃經(jīng)國大計行于建設(shè)時期，正當之事業(yè)也。故經(jīng)常費取諸稅，特別費取諸債，不易之通例各國所遵行者也，而我國近來事事言捐，稅者亦捐，債者亦捐，為一種巧于民之手段，非國民避卻應(yīng)盡義務(wù)甘受官吏折勒也，蓋官與民相市以偽，其心理有不得不然者在也。夫必能履行償還之責任者方可謂債，而我國以捐募之，其應(yīng)供納之義務(wù)者，當謂之稅而我國亦以捐收之，是誠何心，不過曰權(quán)宜之術(shù)然耳，亦不過曰避加賦之名，得竊取深仁厚澤之誕詞以自譽然耳?！酎S留守所倡之國民捐，乃展示借外債之困難，且言以所得稅法征集之，毅然振倡，各國(地)亦皆縱風響應(yīng)，其愛國熱誠良足或取，且于中國稅法得開一新面目(吾國猶行比例稅，未進于遞加稅)而孰意竟蒙以捐，終未免如先官吏之掩耳盜鈴，可慨也夫。況國民捐在清時因籌國債曾有倡行之者而急公好無多，卒奉發(fā)還。繼仍發(fā)起籌還國債會者，陰假法律以行仍歸無效，而此次國民捐之章程已適用稅率徒以一次為限，故名為捐，然一捐之后果無取求于民耶，此留守所未計及也者也。所謂特別費取諸債，經(jīng)常費取諸稅，黃留守反對借債以供革命后之收束，由此債非供經(jīng)常費可知，其言國民捐可仿所得稅征收，則此稅非供特別費又可知，就令不妨顛倒而已認為國民應(yīng)有之負擔，亦何苦不明正其法律，且均取之于官取于民，亦何不即為公平之負擔，責以急國之急，并可明言他日終當行之而避無可避之所得稅哉！乃必效亡清猾吏陰行強制之實而又陽托寬大之名，故竊為留守不取也。

若反思之，國民捐若經(jīng)過參議院和中央政府批準成為法定稅種，實際上是緩不濟急的。在國民捐倡辦和稅制設(shè)計過程中，中央政府和參議院并沒有作出積極回應(yīng)。參議院始終表示沒有討論與通過國民捐的相關(guān)章程。財政部甚至表示，捐多由報館及其他團體經(jīng)收，本部 “鞭長莫及，難以認可”。財政部同時又頒布國民捐獎勵章程，對提倡國民捐代募或自捐者，根據(jù)金額分別予以不同的愛國徽章和獎狀。但實際上標準過高，其最低獎勵標準為自捐100元。國內(nèi)民眾自捐者少有超過10元，5角至2元者居絕大多數(shù)。只有華僑捐資者金額較高?！疤α麅S商國民捐請獎花名冊”1912年中，捐100元以上13名，獎給六等愛國徽章，100元以上的倡捐者4名，100—40元者26名，7名30—40元，30元以下者455名。中央政府仍然將其作為國民捐獻，相應(yīng)地頒布了獎勵章程?？梢?，若無法將國民捐列入國家稅目，地方又無法將之視為穩(wěn)定的財政收入，那么，國民捐將比晚清以來的雜捐顯得缺乏持久力。捐雖然具有臨時應(yīng)急之意，但若有地方政府推行，則可以成為地方稅的構(gòu)成部分。國民捐卻與地方政府卻沒有直接的關(guān)聯(lián)。這應(yīng)是其曇花一現(xiàn)的制度原因，它的意義在于其征收的基準和原則更接近于現(xiàn)代的所得稅與資產(chǎn)稅。

四、國民捐之余續(xù)

從稅制史發(fā)展的角度而言，國民捐的命運，說明捐雖然可以說是中國稅制史上的一種變相的稅種，兼?zhèn)渚璜I和納稅雙重性質(zhì)，但是，納捐的主體始終是指特定的群體，或某種具體的經(jīng)濟行為。若將納捐的主體定位于不同的收入，則自然被視一種“勒迫”。這在其他國家也有類似的境遇，多多少少都經(jīng)歷了一段對所得稅與人的自由之間矛盾進行調(diào)適的歷程。崔敬伯曾對美國和法國的所得稅開征的波折有過簡潔的描述，這里不妨引之作為考察中國的捐獻與所得稅之間關(guān)系的演變：

美國因合并各州而完成建國事業(yè)，最初專行州所得稅。至于采用聯(lián)邦所得稅(federal income tax)乃一八六二年七月之事。其后改廢無常，時行時止。至一九一三年二月，斷行憲法之改正，始將所謂“聯(lián)邦所得稅違反憲法”之積年的非難一掃而空，于一九一三年十月制定新所得稅法，以致今日。

其在法國，外形標準主義的物稅，支配人心頗久，如所得稅之束縛個人自由的課稅，認為違反“人權(quán)宣言”，有悖法蘭西大革命之精神，不為法人所歡迎。所得稅法案提出之次數(shù)超過二百，竟無一次采用。最后至一九一四年，世界大戰(zhàn)勃發(fā)，所得稅始實施于法國。

此外，近代中國在征收所得稅時，還需要解決愛國熱情之外的納稅道德。欲養(yǎng)成人民的納稅道德，根本上自應(yīng)從教育入手，提高人民的知識程度，同時宜將近代財政觀念灌輸于社會之中。但此非一朝一夕之功，而所得稅的施行實有迫不及待之勢。在這里，秦瓚提出這樣一個頗有見地的觀點：一個良好租稅制度的施行本身就有助于養(yǎng)成人民的納稅道德。他認為，“宜遷就人民之程度”，先行一局部所得稅，范圍宜狹、稅率宜低，盡量采用截源征收法，以期減少征收成本。

檢視民國初期所得稅，可以發(fā)現(xiàn)，征收對象卻總是以公務(wù)人員為主。民國政府于1914年1月明令公布第一部《所得稅條例》，采用綜合課稅制。1915年，民國財政部又擬定呈奉大總統(tǒng)批準公布了《所得稅第一期施行細則》。1920年，財政部設(shè)立所得稅籌備處籌劃開征。同年9月15日，大總統(tǒng)明令《所得稅條例》自1921年起施行，同時廢止《所得稅第一期施行細則》。財政部還通電各省說明課征所得稅的理由，并規(guī)定其實收稅款以七成振興教育，三成提倡實業(yè)。但各省商會、議會等接連電請緩征，認為在征稅原則上有“非法、不公平、時機未至”三項質(zhì)疑，在征稅技術(shù)上則有“稅率不公、用途不確、登記法未行、商業(yè)設(shè)備未完、難得詳細調(diào)查”五項弊病。財政部不得已電令除官俸所得稅外，其余均暫緩征收。官俸所得稅首先在北京開征，1921年僅收10 311.67元，且多為官薪俸扣繳部分。后來財政日益困難，官員薪俸難以保證，官俸所得稅自然沒有著落。鑒于此，財政部遂將所得稅籌備處撤銷，在賦稅司內(nèi)增設(shè)第六科，繼續(xù)辦理所得稅事務(wù)。后政局動蕩，所得稅開征陷于停頓狀態(tài)。

1928年，國民黨中央黨部以黨員撫恤，需款甚殷，特創(chuàng)辦公務(wù)人員所得捐，專充國民黨員撫恤金之用。頒布《所得捐條例六條》《所得捐征收細則十六條》，此項所得捐逐月由公務(wù)人員俸給中扣繳之，其所實行之稅率為累進制比例稅制。大致情況如下，50元以下，免征；50—100元，1%；101—200元，2%；201—300元，3%；301—400元，4%；401—500元，5%；501—600元，6%；601—700元，7%；701—800元，8%。此項所得捐，每月可達17萬左右，除供黨員撫恤之用外，可負擔一部分文化教育之經(jīng)費。時人認為：“因其課稅范圍僅于國府以下各機關(guān)之公務(wù)人員，故僅認為所得捐不能認為所得稅，然吾人亦可認之為所得稅之局部施行?！贝祟H類似清代早期的“攤捐”。清代的攤捐，是指地方政府以強制攤扣官員(尤其是州縣官)養(yǎng)廉銀的方式，籌措無法“作正支銷”的公務(wù)經(jīng)費。其中，捐與稅的混合，倒可以看出其發(fā)展脈絡(luò)，而針對性的捐較易實行。民國時期，以捐為名目的針對特定階層的所得稅仍時有出現(xiàn)，但制度性的所得稅或資產(chǎn)稅的推行，卻是漫漫長路。

注 釋：

① 清末的國民捐，由《京話日報》的一位熱心讀者王子貞倡議，《京話日報》主持者彭翼仲、梁濟、杭辛齋等人推動，事在1905年9月。后續(xù)的事件，如當年12月主事黃玉麟呈請財政處創(chuàng)辦國民捐，次年4月安徽吳紫瑛倡辦女子國民捐，可視為國民捐運動的后勁。相關(guān)研究參見：賈艷麗：《〈京話日報〉與20世紀初年國民捐運動》，《清史研究》2006年第3期；王鴻莉：《清末國民捐運動考》，載《現(xiàn)代中國》(第13輯)，北京大學出版社2010年版。

② 中國社會科學院近代史研究所近代史資料編輯部編：《近代史資料》1961年第1期，總第25號，中華書局1978年版，第611頁。當時，報章有華僑向武昌捐餉的報道，但不知是否確實?！叭A僑捐餉鄂垣開辦國民捐以來，解囊輸將者甚形踴躍。日昨復(fù)有巴逹維亞之華僑匯寄國民捐欵一萬元，聊助餉需。又參議夏君道南亦繳洋一千六百元云，系某華僑托伊代輸之國民捐?！薄逗蓖ㄐ拧罚渡陥蟆?1912年1月20日 ，第7版。

③ 關(guān)于黃興倡導國民捐的早期成果有趙宗頗：《黃興與國民捐》，《上海師范大學學報(哲學社會科學版)》1983年第3期；陳長河：《黃興與民初國民捐》，《文史精華》2000年第1期；馬陵合：《曇花一現(xiàn)的民初國民捐熱潮》，《民國春秋》2000年第1期。

⑥ 章士釗：《論黃留守提供國民捐事》(1912年5月3日)，載章士釗著：《章士釗全集》(第2卷)，文匯出版社2000年版，第259頁。

⑦ 浙江省辛亥革命史研究會，浙江省圖書館編：《辛亥革命浙江史料選輯》，浙江人民出版社1981年版，第562頁。

⑨ 此種國民捐系黃留守發(fā)起，各處軍隊皆已贊成實行。在籌辦國民捐會上的演講，1912年5月20日，周元高，孟彭興，舒穎云編：《李烈鈞集》(上)，中華書局1996年版，第44頁。