設(shè)區(qū)的市科學(xué)立法的實(shí)證分析——基于江西省設(shè)區(qū)的市人大立法的考察

張擴(kuò)振，郝晏瑩

設(shè)區(qū)的市科學(xué)立法的實(shí)證分析——基于江西省設(shè)區(qū)的市人大立法的考察

張擴(kuò)振，郝晏瑩

（江西師范大學(xué) 政法學(xué)院，江西 南昌 330022）

科學(xué)立法是我國立法的一項(xiàng)基本原則。立法技術(shù)的專業(yè)性、立法程序的完備性、規(guī)則的一致性以及規(guī)則內(nèi)容的可行性構(gòu)成了廣義的立法科學(xué)性標(biāo)準(zhǔn)。通過對江西省設(shè)區(qū)的市人大及常委會立法情況的分析發(fā)現(xiàn)，我國地方立法工作雖然有了重大進(jìn)展，但現(xiàn)實(shí)中面臨著科學(xué)立法理念缺乏、立法程序不完備、立法內(nèi)容不科學(xué)等阻礙科學(xué)立法的問題。解決問題的關(guān)鍵是以科學(xué)性理論為基礎(chǔ)，以完善程序?yàn)榛c(diǎn)，用科學(xué)論證和民主協(xié)商相結(jié)合的方法，聚焦設(shè)區(qū)的市的特殊問題節(jié)制性立法。

設(shè)區(qū)的市立法；科學(xué)立法；地方立法

立法質(zhì)量特別是地方立法的質(zhì)量問題，一直是困擾立法實(shí)踐中的核心問題。2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：“有的法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對性、可操作性不強(qiáng)，立法工作中部門化傾向、爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出?！盵1]雖然這是針對法律而言，但實(shí)際上地方立法存在的問題更為嚴(yán)重。相互抄襲、重復(fù)立法、缺乏特色等等是地方立法存在的、較為普遍的問題[2]。針對這個(gè)問題，國家提出了科學(xué)立法予以應(yīng)對。黨的十八大報(bào)告提出了“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”[3]的法治建設(shè)十六字方針，其中首要的就是“科學(xué)立法”。黨的十九大報(bào)告提出“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”[4]，依然把“科學(xué)立法”擺在了首位。2015年《立法法》修改，在第一條立法宗旨中提出要“提高立法質(zhì)量”。修改后的《立法法》還擴(kuò)大了立法主體的范圍，將地方立法權(quán)賦予了所有設(shè)區(qū)的市。在賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)之初，就有很多人擔(dān)心設(shè)區(qū)的市無法承擔(dān)立法工作，其立法質(zhì)量不會很高。從過往的經(jīng)驗(yàn)看，這種擔(dān)心不是沒有依據(jù)。幾年過去了，設(shè)區(qū)的市已經(jīng)有了大量的立法。設(shè)區(qū)的市的立法主體主要有兩類，一類是地方權(quán)力機(jī)關(guān)，即地方人大及其常委會，所立之法表現(xiàn)形式為地方性法規(guī)；另一類是地方人民政府，所立之法的表現(xiàn)形式為地方政府規(guī)章。本文以《立法法》修改后江西省新賦予立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市人大及其常務(wù)委員會所立之法為樣本進(jìn)行研究，從科學(xué)立法的角度出發(fā)，在考察江西省設(shè)區(qū)的市立法基本情況的基礎(chǔ)上，分析設(shè)區(qū)的市立法的質(zhì)量狀況。本文首先設(shè)定了科學(xué)立法的標(biāo)準(zhǔn)，如果設(shè)區(qū)的立法不符合這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，其立法質(zhì)量可想而知。

一、科學(xué)立法的含義及判斷標(biāo)準(zhǔn)

從五四運(yùn)動開始，我們就提倡科學(xué)。在1954年憲法起草的時(shí)候，毛澤東就指出：“搞憲法就是搞科學(xué)。我們除了科學(xué)以外，什么都不要相信。”[5]黨十七大和十九大報(bào)告都把科學(xué)立法放在首位，一方面說明了對科學(xué)立法的重視，另一方面也說明了我們在科學(xué)立法方面欠賬較多，需極力加強(qiáng)。但是對科學(xué)立法這一概念的界定，卻存在著廣泛的爭議。董珍祥[6]對科學(xué)立法的歷史進(jìn)行了分析梳理；汪全勝[7]界定了科學(xué)立法的標(biāo)準(zhǔn)；江必新、鄭禮華[8]提出要用科學(xué)的方法進(jìn)行立法。但科學(xué)立法本身是一個(gè)極有爭議的模糊概念。

科學(xué)立法有兩個(gè)關(guān)鍵詞，即“科學(xué)”和“立法”。科學(xué)修飾了立法，同時(shí)立法也限定了科學(xué)的含義。科學(xué)的研究對象包括了人所處的自然環(huán)境和社會中的人的行為兩個(gè)方面，分別稱之為自然科學(xué)和社會科學(xué)?？茖W(xué)方法一般是指通過科學(xué)實(shí)驗(yàn)的方式，提出假設(shè)并進(jìn)行驗(yàn)證?？茖W(xué)的一般的特征是具有可證偽性，科學(xué)通過不能被證實(shí)而能夠被證偽的方式不斷接近真理而不是確定真理。與自然科學(xué)相比較，社會科學(xué)進(jìn)行實(shí)驗(yàn)的難度較高，一般是通過統(tǒng)計(jì)等科學(xué)方法總結(jié)歷史、現(xiàn)實(shí)實(shí)踐的規(guī)律。

科學(xué)立法是自然科學(xué)與社會科學(xué)的結(jié)合。立法就是為人的行為設(shè)立規(guī)則。進(jìn)入法律的規(guī)則有兩種情況，一種是經(jīng)過長時(shí)間的實(shí)踐被證明有效且被普遍遵循的規(guī)則，可以稱之為自發(fā)規(guī)則。這種規(guī)則在與其他規(guī)范相同領(lǐng)域規(guī)則競爭中獲勝，是符合人性、符合社會情況的規(guī)則。馬克思所說的，“立法者應(yīng)該把自己看作一個(gè)自然科學(xué)家。他不是在制造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律，他把精神關(guān)系的內(nèi)在規(guī)律表現(xiàn)在有意識的現(xiàn)行法律之中”[9]，就是指這種意義的規(guī)則。另一種是創(chuàng)新性規(guī)則。當(dāng)還沒有有效的、制度成本較低的規(guī)則或者新出現(xiàn)的關(guān)系領(lǐng)域需要規(guī)范時(shí)，就需要進(jìn)行規(guī)則創(chuàng)新。創(chuàng)新性規(guī)則要達(dá)到提升個(gè)人效用的功能，必須符合自然科學(xué)的規(guī)律和社會科學(xué)的規(guī)律。比如保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面的規(guī)則必須符合生態(tài)科學(xué)總結(jié)的規(guī)律，對新型經(jīng)濟(jì)犯罪的規(guī)范應(yīng)該符合心理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)總結(jié)的規(guī)律。

如何才能保證立法確立的創(chuàng)新性規(guī)則能夠與自發(fā)規(guī)則有相似的效果呢？如何使自發(fā)規(guī)則被立法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)并被納入法律之中呢？答案就是要通過科學(xué)立法。科學(xué)立法包括了兩方面的內(nèi)容：其一是在立法過程中采用科學(xué)的程序。人類的歷史發(fā)展過程中已經(jīng)總結(jié)了許多具有科學(xué)性的立法程序，遵守這些程序是訂立良法的基礎(chǔ)。其二是立法成果的科學(xué)性，也就是通過立法確立的規(guī)則的科學(xué)性。法律規(guī)則的科學(xué)性必須依賴自然科學(xué)和社會科學(xué)研究的成果，把符合科學(xué)規(guī)律的規(guī)則納入法律。如果在立法過程中專家意見沒有被充分聽取，或者專家的選擇存在偏差，立法成果的科學(xué)性就無法保證。

基于此，科學(xué)立法的判斷標(biāo)準(zhǔn)包括以下幾個(gè)方面：

第一，立法理念的科學(xué)性?！傲⒎ǖ暮诵膯栴}就是如何認(rèn)識和協(xié)調(diào)好各種利益關(guān)系，以減少利益沖突，達(dá)到各方利益的最大化，立法工作的成敗得失都與人們對各種利益的認(rèn)識和協(xié)調(diào)狀況有關(guān)”[10]。立法工作的復(fù)雜性決定了立法必須在科學(xué)的立法理念指導(dǎo)下進(jìn)行開展?？茖W(xué)的立法理念有利于排除立法活動的主觀隨意性，確保立法的客觀性，提高立法質(zhì)量。

第二，立法技術(shù)的專業(yè)性。立法技術(shù)是立法過程中所遵循和利用的經(jīng)驗(yàn)、知識和操作技巧，立法技術(shù)的專業(yè)與否影響著立法質(zhì)量的高低。在實(shí)踐中立法技術(shù)的專業(yè)性問題沒有得到我國立法者應(yīng)有的重視。立法技術(shù)的專業(yè)性包括法律結(jié)構(gòu)完整、合邏輯，法律內(nèi)容明確，法律語言規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)、簡潔凝練等方面。

第三，立法程序的完備性?！暗胤搅⒎ǔ绦蚴侵敢婪ㄏ碛辛⒎?quán)的地方國家機(jī)關(guān)制定、認(rèn)可、修改、補(bǔ)充或廢止地方性法律文件必經(jīng)的階段”[11]。立法程序的完備與否往往會對立法的實(shí)體內(nèi)容產(chǎn)生較大影響，必須要建立完備、明確的立法程序，才能使法的立、改、廢、釋有序進(jìn)行。

第四，立法內(nèi)容的可行性。地方性法規(guī)條文中規(guī)定了什么、如何進(jìn)行規(guī)定的，就是一個(gè)地方立法內(nèi)容的問題。俗話說法律不能強(qiáng)人所難，法律的制定要符合客觀規(guī)律，并且與社會現(xiàn)實(shí)條件相適應(yīng)。法律制定出來后如果難以有效實(shí)施，那么立法就失去了意義[12]。

第五，法律規(guī)則的一致性。立法者所制定的法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)彼此協(xié)調(diào)、相互配合，所制定的法律法規(guī)不能相互矛盾。為了避免規(guī)則之間的沖突，立法者需要非常小心謹(jǐn)慎。不僅下位階的法不得與上位階的法相抵觸，同位階的法之間要彼此協(xié)調(diào)、統(tǒng)一，而且同一法內(nèi)的條文（款）間也須相容。

二、江西省設(shè)區(qū)的市立法的基本情況

（一）立法條例的制定情況

自2015年《立法法》修改以來，江西省十個(gè)新賦權(quán)的設(shè)區(qū)的市先后頒布了各自的《立法條例》。景德鎮(zhèn)市是其中最早出臺《立法條例》的地方，其后撫州市、贛州市、吉安市、新余市、萍鄉(xiāng)市、鷹潭市、上饒市、宜春市、九江市也相繼出臺了《立法條例》?！读⒎l例》的頒布實(shí)施有利于調(diào)整和規(guī)范地方立法行為，使地方立法有章可循，為地方立法工作的開展提供了法律保障。具體情況見表1。

表1 江西省新賦權(quán)的設(shè)區(qū)的市立法條例制定情況

注：數(shù)據(jù)來源于設(shè)區(qū)的市人大官網(wǎng)。

（二）地方性法規(guī)制定情況

江西省設(shè)區(qū)的市自獲得立法權(quán)以來，積極行使其地方立法權(quán)，在《立法法》所規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)根據(jù)設(shè)區(qū)的市的實(shí)際狀況制定地方性法規(guī)。截至2020年12月，贛州市制定的地方性法規(guī)為11部；九江市制定的地方性法規(guī)為11部；上饒市制定的地方性法規(guī)為11部；宜春市制定的地方性法規(guī)為7部；撫州市制定的地方性法規(guī)為7部；吉安市制定的地方性法規(guī)為12部；景德鎮(zhèn)市制定的地方性法規(guī)為8部；新余市制定的地方性法規(guī)為9部；鷹潭市制定的地方性法規(guī)為9部；萍鄉(xiāng)市制定的地方性法規(guī)為8部[13]。

（三）2021年年度立法工作計(jì)劃情況

我們查找了2021年江西省新賦權(quán)的設(shè)區(qū)的市立法工作計(jì)劃，發(fā)現(xiàn)有7個(gè)設(shè)區(qū)的市公布了年度立法工作計(jì)劃，其余3個(gè)市沒有公布。這些年度立法工作計(jì)劃中關(guān)于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的項(xiàng)目居多，涉及“環(huán)境保護(hù)”和“歷史文化保護(hù)”兩個(gè)領(lǐng)域的較少。但從以往已經(jīng)通過的地方性法規(guī)來看，設(shè)區(qū)的市立法對這三個(gè)領(lǐng)域均有所涉及。具體情況見表2：

表2 江西省新賦權(quán)的設(shè)區(qū)的市2021年年度立法工作計(jì)劃

注：數(shù)據(jù)來源于設(shè)區(qū)的市人大官網(wǎng)。

三、設(shè)區(qū)的市科學(xué)立法存在的問題

（一）科學(xué)立法理念難以貫徹

理念是個(gè)體對事物的基本看法，有不同的理念就會有不同的行為模式。一個(gè)人的理念是逐步形成的，個(gè)人經(jīng)歷、制度環(huán)境等是影響其理念形成的基本因素。立法工作者如果長期從事立法工作，或者有著較好的立法專業(yè)訓(xùn)練，一般來說其立法理念傾向科學(xué)；立法者如果處于政府部門中，難免缺乏中立精神，更多考慮部門利益，科學(xué)理念難以貫徹。

第一，立法工作者專業(yè)訓(xùn)練不足?！读⒎ǚā沸薷那埃?9個(gè)較大的市擁有立法權(quán)，在2015年《立法法》修改之后，賦予了其他設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。首先相比于較大的市，立法是一個(gè)全新的領(lǐng)域，新賦權(quán)的設(shè)區(qū)的市立法工作者對于立法還不夠熟悉。其次與較大的市相比，新賦權(quán)的設(shè)區(qū)的市人大及常委會缺乏制定地方性法規(guī)的經(jīng)驗(yàn)。如南昌市制定的地方性法規(guī)有85部，而宜春市和撫州市只有7部。再次在立法工作中，無論是在法案的立項(xiàng)、起草，還是法規(guī)規(guī)章的審議都需要完備的技術(shù)和豐富的經(jīng)驗(yàn)。新賦權(quán)設(shè)區(qū)的市科研單位少，級別也不高，能為本地區(qū)提供立法咨詢的專家匱乏，在立法論證、立法聽證、委托評估等方面缺乏專業(yè)性人才。最后由于我國的人大代表是由人民選舉產(chǎn)生的，他們來自社會各階層，法律專業(yè)素養(yǎng)不高，多數(shù)是兼職擔(dān)任代表，沒有太多的時(shí)間從事立法工作。因此立法任務(wù)通常由專門委員會來完成，但是專門委員會也存在法律知識儲備不夠、法律專業(yè)素養(yǎng)不強(qiáng)等問題[14]。

第二，部門立法情況較多。雖然地方性立法條例中規(guī)定了政府、主任會議、常務(wù)委員等多個(gè)起草主體，但實(shí)踐中提出立法項(xiàng)目的主體集中在政府及其部門。如2021年贛州市立法工作計(jì)劃項(xiàng)目《贛州市物業(yè)管理?xiàng)l例》是由市住建局負(fù)責(zé)起草，《贛州市生活垃圾管理?xiàng)l例》是由城管局負(fù)責(zé)起草；2021年吉安市立法工作計(jì)劃項(xiàng)目《吉安市殯葬管理?xiàng)l例》是由市民政局負(fù)責(zé)起草，《吉安市城市道路車輛通行管理?xiàng)l例》是由市公安局交警支隊(duì)負(fù)責(zé)起草，《吉安市武功山保護(hù)條例》是由安?？h人民政府負(fù)責(zé)起草。由于政府及其部門是執(zhí)法主體，在經(jīng)濟(jì)、社會等各個(gè)方面有廣泛的管理權(quán)限，對其管理的領(lǐng)域較為熟悉且具有專業(yè)性，在人力、財(cái)力上具有顯著優(yōu)勢，由其起草法規(guī)草案有一定的合理性。但由于政府不同部門對于立法的重視、理解程度不同，立法積極性各異，提出的立法項(xiàng)目數(shù)量不同，提出的立法項(xiàng)目通常只從本部門立場出發(fā)，缺乏全局考慮，這可能導(dǎo)致政府部門通過法規(guī)起草獲取特殊利益，有違科學(xué)立法的初衷。

（二）科學(xué)立法程序設(shè)置不周延

一般來說，設(shè)區(qū)的市立法條例對立法程序都做了較為詳細(xì)的規(guī)定。由于其多數(shù)是借鑒了中央和省市的立法程序安排，整體上具有較強(qiáng)的科學(xué)性。但是某些具體的程序設(shè)置并不科學(xué)，導(dǎo)致立法質(zhì)量下降。立法計(jì)劃、立法周期是存在問題比較突出的兩個(gè)程序。

第一，立法計(jì)劃設(shè)置不科學(xué)。江西省7個(gè)設(shè)區(qū)的市制定了2021年度立法計(jì)劃，這些市雖然制定了計(jì)劃，但計(jì)劃的執(zhí)行情況卻不盡人意。贛州市2021年度立法計(jì)劃2件，但卻沒有任何通過的項(xiàng)目；撫州市2021年度立法計(jì)劃2件，也沒有任何通過的項(xiàng)目；景德鎮(zhèn)市、九江市、萍鄉(xiāng)市年度立法計(jì)劃通過率雖然超過50%，但是其所通過的地方性法規(guī)大部分是上一年度起草繼續(xù)審議的法案，只有上饒市完成了2021年度立法計(jì)劃。從這些現(xiàn)象可以看出，設(shè)區(qū)的市地方立法進(jìn)度緩慢，立法項(xiàng)目的通過率和立法項(xiàng)目數(shù)量之間有一定差距。具體情況見表3。

表3 江西省新賦權(quán)的設(shè)區(qū)的市2021年年度立法工作計(jì)劃執(zhí)行情況

注：數(shù)據(jù)來源于設(shè)區(qū)的市人大官網(wǎng)。

第二，立法周期難以保障立法質(zhì)量。萍鄉(xiāng)市《萍鄉(xiāng)市武功山風(fēng)景名勝區(qū)條例》2021年列入立法計(jì)劃， 2021年2月草案形成并對草案征求意見、進(jìn)行立法聽證，4月開始立法初審調(diào)研，2021年9月13日表決通過，從形成草案到表決通過僅用時(shí)7個(gè)月；上饒市《道路交通安全管理?xiàng)l例》自2021年列入立法計(jì)劃，2021年4月底形成草案并提請人大常委會進(jìn)行審議，5月初針對草案向社會征求意見，一個(gè)月后針對二次修改草案向社會征求意見，2021年8月25日表決通過，從形成草案到表決通過僅用時(shí)4個(gè)月。一部科學(xué)的法規(guī)需要經(jīng)過立項(xiàng)、起草、審議、批準(zhǔn)等一系列程序，每個(gè)階段都需要不斷的征求意見、調(diào)查研究、科學(xué)論證。通常情況下，一部法律制定耗費(fèi)的時(shí)間和成本越高，人們越可能認(rèn)為這是一部好的法律。原“較大的市”制定地方性法規(guī)通常要耗時(shí)一年以上，而新賦權(quán)的設(shè)區(qū)的市立法處于初期探索階段，立法周期較短就難以保證立法的質(zhì)量。

（三）科學(xué)立法內(nèi)容不充足

科學(xué)的理念和程序是立法內(nèi)容科學(xué)性的保障，由于缺乏科學(xué)的立法理念和某些立法程序設(shè)置不周延，導(dǎo)致了設(shè)區(qū)的市立法內(nèi)容的科學(xué)性大打折扣。這在重復(fù)立法和超越權(quán)限立法兩個(gè)方面表現(xiàn)較為突出。

第一，重復(fù)立法現(xiàn)象比較嚴(yán)重。根據(jù)《立法法》第七十三條的規(guī)定，“處理地方立法與上位法的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以不重復(fù)為原則，重復(fù)為例外”。通過比較我們發(fā)現(xiàn)設(shè)區(qū)的市地方立法與上位法重復(fù)立法現(xiàn)象突出，主要表現(xiàn)為條文內(nèi)容和結(jié)構(gòu)體系重復(fù)。條文內(nèi)容重復(fù)表現(xiàn)為設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)對上位法有關(guān)條款整條、整段“摘抄”或者略加修改予以“引用”。如《九江市湖泊管理?xiàng)l例》第二十四條的規(guī)定基本上重復(fù)了上位法《江西省湖泊管理?xiàng)l例》第八條的規(guī)定。其雖在上位法原有規(guī)定的基礎(chǔ)上增加了部分內(nèi)容，看似與上位法的規(guī)定不同，但實(shí)際上并沒有法律規(guī)范意義上的變化。結(jié)構(gòu)體系重復(fù)表現(xiàn)為設(shè)區(qū)的市立法主體模仿沿襲上位法的篇章結(jié)構(gòu)，與上位法的章節(jié)安排相似。如《吉安市住宅物業(yè)管理?xiàng)l例》的篇章結(jié)構(gòu)和其上位法《江西省物業(yè)管理?xiàng)l例》篇章結(jié)構(gòu)大體相似。

第二，有超越權(quán)限立法的嫌疑。我國《立法法》規(guī)定了設(shè)區(qū)的市在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)三個(gè)領(lǐng)域內(nèi)行使立法權(quán)。通過中國現(xiàn)行規(guī)范性法律文件數(shù)據(jù)庫對江西省設(shè)區(qū)的市所制定的地方性法規(guī)進(jìn)行檢索，發(fā)現(xiàn)有的市存在越權(quán)立法的現(xiàn)象。如在精神文明建設(shè)領(lǐng)域，贛州市、九江市、上饒市、宜春市等均在上位法未就公民行為進(jìn)行規(guī)范、引導(dǎo)的情況下結(jié)合各市實(shí)際制定了《文明行為促進(jìn)條例》，超越了《立法法》規(guī)定的三個(gè)領(lǐng)域。

四、設(shè)區(qū)的市立法科學(xué)化的建議

（一）以科學(xué)性理論為基礎(chǔ)，樹立科學(xué)立法理念

“立法是人的一種實(shí)踐活動，因而不能離開一定的理論指導(dǎo)。只有科學(xué)地確立了立法理念，才能正確地界定立法的本質(zhì)，并有效地指導(dǎo)立法活動”[15]。科學(xué)的立法理念對于設(shè)區(qū)的市立法具有重要的作用，所以在推進(jìn)設(shè)區(qū)的市立法科學(xué)化的進(jìn)程中必須樹立科學(xué)性的立法理念。首先立法者要樹立“以權(quán)利為本位，以公眾為中心”的立法理念，堅(jiān)持以人為本，以增進(jìn)人民的福祉為首要任務(wù)，以人民的需求為自己的需求。其次要摒棄“以權(quán)力為本位，以政府為中心”的理念，明確規(guī)范公權(quán)和私權(quán)的界限，既保障私權(quán)利又要規(guī)制公權(quán)力。最后要扭轉(zhuǎn)“重管理，輕服務(wù)”的觀念，摒棄法律工具主義的立法理念，轉(zhuǎn)變注重管理的固有觀念，樹立為公眾服務(wù)、尊重人性尊嚴(yán)的立法理念[16]。

科學(xué)理念的形成需要改進(jìn)專業(yè)訓(xùn)練的方式，使立法工作者在獲得專業(yè)技能的同時(shí)培養(yǎng)科學(xué)立法理念。設(shè)區(qū)的市人大及常委會可以通過建立人才交流機(jī)制，鼓勵立法工作者與法律服務(wù)機(jī)構(gòu)以及司法機(jī)關(guān)工作人員相互交流學(xué)習(xí)。比如邀請檢察官、法官、律師進(jìn)行業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)交流，也可以邀請法學(xué)教授進(jìn)行專題講座，還可以對立法工作者進(jìn)行法律專業(yè)技能培訓(xùn)。

（二）科學(xué)制定立法規(guī)劃，完善立法程序

科學(xué)的立法規(guī)劃能夠使設(shè)區(qū)的市立法機(jī)關(guān)對年度立法工作進(jìn)行合理部署，并針對立法進(jìn)程中的重點(diǎn)疑難問題提前研究。這有利于明確立法相關(guān)人員職責(zé)，提高立法質(zhì)量，有效避免重復(fù)立法問題。在制定立法規(guī)劃時(shí)，不同層級的立法主體之間應(yīng)加強(qiáng)溝通。各設(shè)區(qū)的人大及常委會在立法前可以與立法經(jīng)驗(yàn)豐富的省級人大及常委會立法工作機(jī)關(guān)溝通，了解上級人大及常委會年度立法計(jì)劃安排，及時(shí)調(diào)整立法任務(wù)和立法節(jié)奏。省級人大及其常委會也應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布年度立法計(jì)劃，避免不必要的立法重復(fù)。

我國的地方立法實(shí)踐中向來重實(shí)體、輕程序，需要扭轉(zhuǎn)這個(gè)觀念，重視程序在保障立法質(zhì)量方面的功能。民主協(xié)商程序是科學(xué)立法的有效保障，多方參與立法既是民主立法的要求也是科學(xué)立法的要求。首先在制定年度立法規(guī)劃和工作計(jì)劃時(shí)，要廣泛開展民主協(xié)商，聽取民意；其次要把立法協(xié)商貫穿于設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)起草全過程，讓更多的主體參與到立法之中，通過多種方式聽取各方意見建議；再次要健全設(shè)區(qū)的市立法的座談會、聽證會、論證會、立法評估等程序，對重大事項(xiàng)立法廣泛論證；最后要完善設(shè)區(qū)的市立法草案的公開征求意見及其反饋機(jī)制，對草案表決前和表決中的重大疑難問題和重大分歧問題進(jìn)行集體討論與調(diào)研。

（三）突出設(shè)區(qū)的市的地方特色，制定科學(xué)性規(guī)則

“科學(xué)的立法技術(shù)要求在立法活動中，特別是在立法預(yù)測、立法規(guī)劃、立法決策、法的構(gòu)造、立法完善等方面必須符合客觀規(guī)律”[17]。設(shè)區(qū)的市在立法過程中必須因地制宜，突出地方特色，著力破解制約地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的問題。設(shè)區(qū)的市立法之所以存在大量的重復(fù)現(xiàn)象，主要是沒有聚焦地方突出的問題，創(chuàng)新性不足，而是講求大而全。因此，需要立法主體著重就某個(gè)地方問題按照科學(xué)的立法程序，設(shè)置具有實(shí)用性、科學(xué)性的少量規(guī)則。

設(shè)區(qū)的市立法之所以存在超越權(quán)限進(jìn)行立法的現(xiàn)象，主要源于立法主體的立法沖動，把立法數(shù)量作為政績的傾向。正如某立法評估機(jī)構(gòu)所指出的，地方立法“有三分之一屬于可以不立的，三分之一屬于可立可不立的，三分之一屬于可以立的；在法規(guī)條文內(nèi)容上，有三分之一屬于可以不寫的，三分之一屬于可寫可不寫的，三分之一屬于可以寫的”[18]。設(shè)區(qū)的市立法的內(nèi)容要具有科學(xué)性，需要秉持立法節(jié)制的理念，避免立法資源的浪費(fèi)，把有限的資源投到制定幾條管用的科學(xué)性規(guī)則上去。

[1] 中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報(bào)，2014-10-29(1)．

[2] 張擴(kuò)振．憲法對于立法的功能是什么——激勵與約束功能的平衡[J]．政治與法律，2019(11) : 113—125．

[3] 胡錦濤．堅(jiān)定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會而奮斗[N]．人民日報(bào)，2012—11—18(1)．

[4] 習(xí)近平．決勝全面建成小康社會奪取新時(shí)代中國特色社會主義偉大勝利[N]．人民日報(bào)，2017—10—28(1)．

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Empirical Analysis of the Scientific Legislation of the City with Districts——Based on the Investigation of the Legislation of the People’s Congress in City with Districts of Jiangxi

ZHANG Kuo-zhen, HAO Yan-ying

（School of Political Science and Law, Jiangxi Normal University; Nanchang, Jiangxi 33002, China）

Scientific legislation is a basic principle of China’s legislation. The professionalism of legislative technology, the completeness of legislative procedures, the consistency of rules, and the feasibility of the content of rules constitute the broad scientific standard of legislation. Through the analysis of the legislative situation of the People’s Congress and the standing committees of cities with districts in Jiangxi province, it is found that while the local legislative work in China has made great progress, in reality, it is faced with the lack of scientific legislative ideas, incomplete legislative procedures, and unscientific legislative content. The key to solving the problem is to use the scientific theory as the basis, improve the procedures as the focus, and combines the scientific proof and democratic consultation to focus on the special problems of city with district.

legislation in city with districts; scientific legislation; local legislation

D921

A

2095-9249（2022）02-0053-06

2022-03-25

江西省社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（17FX05）

張擴(kuò)振（1975—），男，山東滕州人，副教授，博士，研究方向：憲法學(xué)、行政法學(xué)、立法學(xué)。

〔責(zé)任編校：王中蘭〕