網(wǎng)信行政執(zhí)法檔案管理規(guī)范化研究

■馬慧彬 史 江

引言

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅速發(fā)展，部分互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)領(lǐng)域的內(nèi)容供給和傳播生態(tài)由于利益導(dǎo)向出現(xiàn)偏差，產(chǎn)生了各種違法違規(guī)信息，給網(wǎng)絡(luò)空間生態(tài)治理帶來(lái)了不少問(wèn)題。為此，國(guó)家網(wǎng)信辦出臺(tái)了《互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理行政執(zhí)法程序規(guī)定》《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》等一系列規(guī)章制度，進(jìn)而規(guī)范執(zhí)法程序，加大執(zhí)法力度，使網(wǎng)絡(luò)生態(tài)的治理取得了一定成效。同時(shí)，網(wǎng)信部門在依法履行相應(yīng)的行政執(zhí)法職責(zé)時(shí)形成了大量有價(jià)值的、不同類型的行政執(zhí)法檔案，加強(qiáng)對(duì)這些行政執(zhí)法檔案規(guī)范化管理的研究可以維護(hù)全過(guò)程信息記錄的真實(shí)性，使執(zhí)法全過(guò)程可回溯，提高行政執(zhí)法能力。

目前，對(duì)于行政執(zhí)法檔案的管理已有相應(yīng)的指導(dǎo)意見(jiàn)和規(guī)范，如國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，各省市印發(fā)的如《廣東省行政執(zhí)法檔案管理辦法（試行）》《河南省行政執(zhí)法案卷立卷規(guī)范》《青島市行政許可檔案管理規(guī)范》《青島市行政處罰檔案管理規(guī)范》等。國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究則多集中于探討某一具體行業(yè)的行政執(zhí)法檔案管理，如盧青、周勛、陳蕾三位學(xué)者對(duì)海洋行政執(zhí)法信息資料業(yè)務(wù)檔案管理體系進(jìn)行了研究，著重分析了行政執(zhí)法信息資料綜合業(yè)務(wù)檔案管理分類框架和具體歸檔內(nèi)容；戰(zhàn)帥在法治視角下研究了如何完善公安民警執(zhí)法檔案的建設(shè)；陳雪峰針對(duì)旅游執(zhí)法檔案管理存在的問(wèn)題提出了規(guī)范化管理的對(duì)策。雖然成果頗豐，但針對(duì)網(wǎng)信行政執(zhí)法檔案還沒(méi)有相應(yīng)的制度出臺(tái)和研究對(duì)策。

一、網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容執(zhí)法檔案

（一）內(nèi)涵

網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容行政執(zhí)法檔案是指網(wǎng)信部門在實(shí)施行政執(zhí)法過(guò)程中直接形成的、反映執(zhí)法活動(dòng)情況、有保存價(jià)值的各種文字、圖表、聲像和電子載體等形式的歷史記錄。與其他文書檔案相比，它的形成伴隨著行政執(zhí)法全過(guò)程，通常有著統(tǒng)一的圖表形式，需按照辦理程序的客觀進(jìn)程所形成文件材料時(shí)間的自然順序，兼顧文件材料之間的內(nèi)在聯(lián)系進(jìn)行排列，所以具有專業(yè)性、格式統(tǒng)一化、連續(xù)性等特點(diǎn)。

（二）包含事項(xiàng)

網(wǎng)信行政執(zhí)法范圍包括各類行政許可、行政處罰、行政檢查及專項(xiàng)行動(dòng)等工作。其中，行政許可檔案包含申請(qǐng)人提交的行政許可申請(qǐng)材料，行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料進(jìn)行審查形成的、以及行政機(jī)關(guān)收集的文書材料，行政許可年檢形成的文書材料等；行政處罰檔案包含立（受）案文書、調(diào)查（詢問(wèn)）筆錄、登記保存物品清單、電子取證工作記錄、案件處理意見(jiàn)報(bào)告、聽(tīng)證通知書、聽(tīng)證筆錄、行政處罰意見(jiàn)告知書、行政處罰決定書、行政處罰結(jié)案報(bào)告及其他與案件有關(guān)的證據(jù)等；各類專項(xiàng)行動(dòng)產(chǎn)生的方案、通知、報(bào)告、總結(jié)等資料；對(duì)屬地內(nèi)新聞信息服務(wù)單位日常檢查和定期檢查中形成的方案、整改通知、整改報(bào)告、總結(jié)等。

二、網(wǎng)信行政執(zhí)法檔案管理現(xiàn)狀

（一）缺乏相應(yīng)的歸檔制度

歸檔工作是檔案工作的第一個(gè)環(huán)節(jié)，歸檔制度在歸檔工作的開(kāi)展過(guò)程中，對(duì)歸檔的范圍、時(shí)間及其要求等起到指導(dǎo)作用。經(jīng)筆者調(diào)查訪問(wèn)，多數(shù)網(wǎng)信部門的行政執(zhí)法檔案沒(méi)有制定統(tǒng)一的歸檔制度，而是以臺(tái)賬的形式存于業(yè)務(wù)處室，管理遵循“本人負(fù)責(zé)，自行整理”的基本原則。雖然有著相應(yīng)的管理規(guī)范和工作要求，但僅針對(duì)的是“執(zhí)法臺(tái)賬”而非“執(zhí)法檔案”。因?yàn)闆](méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的歸檔制度，沒(méi)有劃定歸檔范圍，對(duì)已辦結(jié)案件的全過(guò)程記錄經(jīng)辦人員分不清哪些應(yīng)該歸檔，哪些應(yīng)該剔除清理，只能將所有材料一窩蜂式的全部收集整理在一起，導(dǎo)致資料冗雜，直接影響了歸檔文件的質(zhì)量。同時(shí)，因?yàn)闆](méi)有標(biāo)準(zhǔn)的歸檔時(shí)間，部分已辦結(jié)的、時(shí)間較久遠(yuǎn)的案卷還存在業(yè)務(wù)處室類，管理方式方法各異，存在著實(shí)體安全方面的隱患。

（二）收集不全面

網(wǎng)信部門應(yīng)收集的行政執(zhí)法檔案形式主要有：一是紙質(zhì)的執(zhí)法文件材料；二是案件發(fā)生過(guò)程中形成的，以數(shù)字化形式存儲(chǔ)、處理、傳輸?shù)模軌蜃C明案件事實(shí)的數(shù)據(jù)，包括但不限于網(wǎng)頁(yè)、博客、微博客、即時(shí)通信工具、論壇、貼吧、網(wǎng)盤等方式承載的電子信息或文件；三是執(zhí)法過(guò)程中形成的照片、視頻、音頻等。在執(zhí)法檔案收集過(guò)程中，一方面，存在著行政執(zhí)法過(guò)程中材料收集不及時(shí)、不全面的問(wèn)題。如一個(gè)案件涉及多個(gè)部門，各部門形成的執(zhí)法材料沒(méi)有被及時(shí)收集匯總。另一方面，普遍有著重紙質(zhì)檔案收集輕電子數(shù)據(jù)、音視頻材料收集的現(xiàn)象。

（三）整理不規(guī)范

所謂檔案整理，主要是將零散的和需要進(jìn)一步條理化的文件材料，進(jìn)行基本的分類、組合、排列、編目，組成有序的檔案整體的工作過(guò)程。網(wǎng)信部門形成的行政執(zhí)法檔案種類多樣，收集整理工作復(fù)雜。本文所講的行政執(zhí)法檔案整理是指在行政執(zhí)法檔案歸檔前由承辦部門進(jìn)行的整理工作。主要內(nèi)容是對(duì)歸檔文件材料進(jìn)行鑒別分類、將文件材料按照“一案一件”整理再系統(tǒng)排列以及編目工作。在網(wǎng)信行政執(zhí)法檔案整理部分發(fā)現(xiàn)許多具體問(wèn)題，如已辦結(jié)案件的所有材料通常由執(zhí)法人員本人整理，但這些執(zhí)法人員沒(méi)有一定的檔案知識(shí)，并缺少整理標(biāo)準(zhǔn)，僅憑主觀自行整理。同時(shí)，負(fù)責(zé)將全部執(zhí)法檔案匯總整理的人員很難在冗雜的材料中準(zhǔn)確分辨出具體哪些有保管價(jià)值，所以不同執(zhí)法活動(dòng)的檔案混亂整理在一起，雜亂無(wú)章、主次不分。

（四）檔案意識(shí)的欠缺

檔案意識(shí)的欠缺是網(wǎng)信執(zhí)法檔案規(guī)范化管理工作無(wú)法有序開(kāi)展的主要原因。首先，執(zhí)法人員并不了解和熟悉檔案管理，缺乏檔案思維，影響了日常行政執(zhí)法全過(guò)程檔案的收集整理工作和歸檔的積極性。其次，很多網(wǎng)信系統(tǒng)內(nèi)部的檔案室默認(rèn)行政執(zhí)法檔案歸承辦處室管理，沒(méi)有將其納入日常檔案指導(dǎo)監(jiān)督工作中，使其脫離于整體檔案管理體系，缺乏有效的監(jiān)督。再次，檔案意識(shí)的薄弱導(dǎo)致配套制度不完善，使得執(zhí)法檔案的管理逐漸邊緣化，如缺乏歸檔制度、人員管理制度等。執(zhí)法檔案是重要的資源，記錄了執(zhí)法全過(guò)程，反映了事件的真相。由于缺乏檔案意識(shí)，執(zhí)法和管理人員只當(dāng)是簡(jiǎn)單的工作記錄，并沒(méi)有清楚地認(rèn)識(shí)到其重要性，因此網(wǎng)信執(zhí)法檔案在工作中也沒(méi)有得到有效利用，喪失了其特有的價(jià)值。

三、網(wǎng)信執(zhí)法管理路徑研究

（一）加強(qiáng)網(wǎng)信執(zhí)法全過(guò)程管理

“全過(guò)程管理”就是使網(wǎng)信行政執(zhí)法的工作流程與執(zhí)法檔案管理同步實(shí)施，將其按照辦案的程序以及文書材料的相對(duì)獨(dú)立性和內(nèi)部聯(lián)系進(jìn)行必要的組合排列，使之條理化、系統(tǒng)化、程序化，形成相互聯(lián)系、相互作用、相互依賴的統(tǒng)一整體。這樣做也可以幫助執(zhí)法部門及時(shí)發(fā)現(xiàn)工作中出現(xiàn)的資料遺失、信息錯(cuò)誤等問(wèn)題，確保網(wǎng)信行政執(zhí)法工作檔案的齊全、完整、系統(tǒng)。

1.規(guī)范執(zhí)法流程，梳理執(zhí)法事項(xiàng)。將網(wǎng)信執(zhí)法流程和網(wǎng)信執(zhí)法事項(xiàng)“鏈接”起來(lái)進(jìn)行全過(guò)程管理和全過(guò)程監(jiān)督，對(duì)整體執(zhí)法活動(dòng)做到實(shí)時(shí)記錄。對(duì)違反《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》的違法行為進(jìn)行行政處罰時(shí)，及時(shí)收集整理源頭、過(guò)程、結(jié)果等關(guān)鍵環(huán)節(jié)形成的文件材料（圖1）；對(duì)獲得互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)許可的互聯(lián)網(wǎng)站、應(yīng)用程序、論壇、博客、微博客、公眾賬號(hào)、即時(shí)通信工具、網(wǎng)絡(luò)直播等平臺(tái)依法管理，及時(shí)收集整理在申請(qǐng)、變更、續(xù)辦、注銷和年檢等環(huán)節(jié)形成的文件材料（圖2）；制定對(duì)互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位依法監(jiān)督檢查的流程圖，使網(wǎng)信系統(tǒng)內(nèi)各單位標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一規(guī)范；及時(shí)跟進(jìn)專項(xiàng)行動(dòng)的進(jìn)程以及各環(huán)節(jié)中文件材料的收集。在以上四個(gè)部分形成業(yè)務(wù)流程清晰、數(shù)據(jù)鏈條完整、數(shù)據(jù)安全有保障的工作機(jī)制，掌握行政執(zhí)法業(yè)務(wù)水平、分析執(zhí)法存在的問(wèn)題，有效管理執(zhí)法中形成的各種文件，為后期的歸檔工作奠定基礎(chǔ)。

圖1 行政處罰

圖2 行政許可

2.制定參照標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)工作職責(zé)。強(qiáng)化“全過(guò)程管理”工作應(yīng)該制定全過(guò)程記錄事項(xiàng)清單或指南，讓網(wǎng)信執(zhí)法人員有具體的參照標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)經(jīng)辦人員對(duì)執(zhí)法工作和檔案管理工作的職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)每項(xiàng)工作流程質(zhì)量的監(jiān)督，確保做到責(zé)任優(yōu)先，為全面實(shí)現(xiàn)“全過(guò)程管理”提供質(zhì)量保障。

（二）統(tǒng)籌規(guī)劃，完善管理機(jī)制

1.應(yīng)建立網(wǎng)信執(zhí)法檔案的標(biāo)準(zhǔn)體系。一般來(lái)說(shuō)，這些標(biāo)準(zhǔn)體系涵蓋執(zhí)法依據(jù)、流程、效果各環(huán)節(jié)的要求，包括執(zhí)行實(shí)體法和程序法的質(zhì)量、法律文書制作、履職紀(jì)律、辦案效果等執(zhí)法要求與記錄細(xì)則規(guī)定。確認(rèn)網(wǎng)信執(zhí)法檔案應(yīng)具體包含哪些內(nèi)容后將其納入整體的網(wǎng)信檔案管理工作當(dāng)中，與形成的文書檔案同步指導(dǎo)、同步檢查、同步考核，使之逐步規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。

2.應(yīng)制定相應(yīng)的歸檔制度，劃定歸檔范圍、歸檔時(shí)間，確保歸檔文件的質(zhì)量。辦結(jié)的行政執(zhí)法案件，由經(jīng)辦人員負(fù)責(zé)收集、分類整理、立卷歸檔，并編制歸檔文件目錄和移交清冊(cè)。經(jīng)辦人員對(duì)歸檔材料的完整性、準(zhǔn)確性和系統(tǒng)性情況負(fù)責(zé)，檢查歸檔材料是否齊全、完整、準(zhǔn)確。同時(shí)，還應(yīng)完善對(duì)行政執(zhí)法文書的電子文本、電子證據(jù)、視聽(tīng)資料，以及執(zhí)法過(guò)程中同步數(shù)字化產(chǎn)生的紙質(zhì)行政執(zhí)法文書材料的電子版本等的管理制度，將它們與同一案件的紙質(zhì)行政執(zhí)法文書材料同步歸檔。

3.加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的管理，建立執(zhí)法檔案責(zé)任制。加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的管理就是要提高對(duì)執(zhí)法人員的培訓(xùn)力度，除了注重執(zhí)法能力的提升外，還應(yīng)培訓(xùn)其相關(guān)的檔案知識(shí)。同時(shí)，網(wǎng)信執(zhí)法檔案在進(jìn)入檔案室前，所有材料應(yīng)由執(zhí)法人員簽字，以便日后對(duì)案件核驗(yàn)時(shí)能直接找到責(zé)任人，從而推行案件終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查問(wèn)責(zé)制的落實(shí)。同時(shí)，還應(yīng)將執(zhí)法檔案管理工作納入網(wǎng)信系統(tǒng)的考核層級(jí)，這既是對(duì)檔案工作的檢查，也是對(duì)網(wǎng)信行政執(zhí)法權(quán)力行使的檢查和監(jiān)督。

（三）加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)信執(zhí)法檔案信息化建設(shè)

隨著信息化時(shí)代的到來(lái)，檔案信息化管理成為行政執(zhí)法檔案管理的重要途徑和方法。加之網(wǎng)信行政執(zhí)法本身針對(duì)的就是互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)的事物，形成的檔案多為電子信息和文件，因此，網(wǎng)信行政執(zhí)法部門應(yīng)積極探索成本低、效果好、易保存、防刪改的信息化檔案儲(chǔ)存方式，同時(shí)將執(zhí)法程序啟動(dòng)、調(diào)查取證、審查決定、送達(dá)執(zhí)行、歸檔管理等各環(huán)節(jié)的行政執(zhí)法檔案及時(shí)歸集到行政執(zhí)法檔案信息化平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法檔案的實(shí)時(shí)記錄以及存量數(shù)字化和增量電子化管理。