我國(guó)生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度的檢視與革新

□程 玉 邱成梁

（1.北京航空航天大學(xué)法學(xué)院，北京 100191；2.北京工商大學(xué)法學(xué)院，北京 100048）

在社會(huì)價(jià)值結(jié)構(gòu)日趨多元化的背景下，多元共治因具有平衡多元主體之間利益、提升行政管理效率等特點(diǎn)而開(kāi)始成為我國(guó)建設(shè)現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境治理體系的新理念。然而，生態(tài)環(huán)境多元共治并不是要徹底摧毀秩序法理念下的行政法體系，將行政主體從生態(tài)環(huán)境治理的戰(zhàn)場(chǎng)中撤離，并將代表和維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益的重任完全交由社會(huì)公眾和法院。誠(chéng)然，社會(huì)公眾和法院的介入，有助于打破行政主體作為管制者與被管制者之間的利益勾連，但也會(huì)進(jìn)一步誘發(fā)社會(huì)治理效率的降低。事實(shí)上，從國(guó)外法制經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，盡管以行政主體為中心的行政機(jī)制和以司法機(jī)關(guān)為中心的司法機(jī)制均可能被各國(guó)確立為生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任追究制度，但行政命令始終未能完全脫離規(guī)制工具箱，均或多或少地承擔(dān)著一定的生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任追究任務(wù)。在英國(guó)和德國(guó)，行政命令制度甚至是追究生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的主導(dǎo)性制度。起初，我國(guó)立法者寄希望于通過(guò)公眾（環(huán)保組織）和法院——即環(huán)境民事公益訴訟制度，來(lái)追究生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任。但隨后，立法者意識(shí)到環(huán)保組織的代表性和實(shí)際能力的不足，先后確立了檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，將生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的追究機(jī)制轉(zhuǎn)向法律的公共實(shí)施。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度使得行政主體開(kāi)始主導(dǎo)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任追究制度，體現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境損害索賠訴訟啟動(dòng)前必經(jīng)的磋商和解程序。對(duì)此，我們不禁要思考的問(wèn)題是：在行政權(quán)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任追究主導(dǎo)作用的體系中，僅依靠行政權(quán)的柔性行使方式是否足夠？傳統(tǒng)行政執(zhí)法機(jī)制中的剛性行政命令是否還有適用的空間？在國(guó)外普遍保留生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度適度適用空間的背景下，本文以生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度為研究對(duì)象，深入探究該制度的規(guī)范困境與現(xiàn)實(shí)成因，具有理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國(guó)生態(tài)環(huán)境司法修復(fù)制度的確立與反思

構(gòu)建生態(tài)環(huán)境修復(fù)法律制度已經(jīng)或者正在成為各國(guó)新時(shí)代生態(tài)環(huán)境責(zé)任法體系發(fā)展的新方向。隨著黨和國(guó)家高度重視生態(tài)環(huán)境的民生價(jià)值，我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理進(jìn)入法治化軌道。習(xí)近平總書(shū)記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度，依靠法治”，“要堅(jiān)持用最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”。[1]84為應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境治理體系結(jié)構(gòu)日益顯著的復(fù)雜性，各國(guó)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任追究制度整體上趨向于復(fù)雜化。

（一）當(dāng)下我國(guó)生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度的雙軌化特征

當(dāng)前我國(guó)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任追究制度呈現(xiàn)出雙軌式、多元化特征。首先是生態(tài)環(huán)境行政修復(fù)制度，其基本要義是行政主體利用行政命令或者行政磋商等行政執(zhí)法機(jī)制追究生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任。該制度強(qiáng)調(diào)以行政權(quán)主導(dǎo)責(zé)任追究過(guò)程，行政主體就生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任追究問(wèn)題享有首次裁判權(quán)，而司法權(quán)僅在行政主體怠于或者恣意決定時(shí)發(fā)揮司法審查作用。目前這兩類(lèi)行政修復(fù)制度在我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)體系中都有所體現(xiàn)。對(duì)于行政命令，盡管既有行政命令規(guī)范（“責(zé)令恢復(fù)原狀”“責(zé)令消除污染”“責(zé)令（限期）治理”“責(zé)令（限期）改正”等）難以實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的全面、充分救濟(jì)，但的確具備生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的部分功能[2]。而依托生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革確立的生態(tài)環(huán)境損害磋商制度，則授權(quán)行政主體通過(guò)協(xié)商和解的方式追究生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任。

同時(shí)，我國(guó)也確立了司法權(quán)占主導(dǎo)地位的生態(tài)環(huán)境司法修復(fù)制度，具體包括兩類(lèi)。一是生態(tài)環(huán)境民事司法修復(fù)制度，即法院應(yīng)法定代表人請(qǐng)求在私法框架內(nèi)判決被告人實(shí)施生態(tài)環(huán)境修復(fù)，其在法律上主要體現(xiàn)為環(huán)境民事公益訴訟制度和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度?！吨腥A人民共和國(guó)民法典》第1234 條和第1235 條為二者奠定了實(shí)體法基礎(chǔ)。二是生態(tài)環(huán)境刑事司法修復(fù)制度，即法院在刑事判決（包括附帶民事公益訴訟判決）中追究生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任，實(shí)踐中主要有三種模式，即將生態(tài)環(huán)境修復(fù)履行情況作為量刑情節(jié)，在懲處犯罪時(shí)于刑事附帶民事公益訴訟民事判決中判決被告人履行生態(tài)環(huán)境修復(fù)，以及直接在判決判項(xiàng)中將生態(tài)環(huán)境修復(fù)作為非刑罰措施適用，具體包括犯罪人修復(fù)生態(tài)環(huán)境、繳納生態(tài)修復(fù)金或者公益勞動(dòng)。

通過(guò)實(shí)證考察可以發(fā)現(xiàn)，各類(lèi)生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度的適用頻率有別。從整體上看，生態(tài)環(huán)境行政修復(fù)制度的適用頻率遠(yuǎn)低于各類(lèi)司法修復(fù)制度。筆者通過(guò)新聞檢索、裁判文書(shū)網(wǎng)檢索和政府信息公開(kāi)申請(qǐng)等多種渠道總結(jié)得出，自2014 年至2021 年以來(lái)全國(guó)不同地方行政主體適用行政命令追究生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的案例大約13 起。而2021 年度《中國(guó)環(huán)境司法發(fā)展報(bào)告》顯示，2021 年全國(guó)法院共計(jì)審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件137件，如果按照課題組得出的磋商案件占比94.37%計(jì)算，全國(guó)通過(guò)磋商程序追究生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的案件數(shù)量約129 件[3]34。同年全國(guó)法院審理的環(huán)境民事公益訴訟案件數(shù)量高達(dá)4943件。而在各類(lèi)生態(tài)環(huán)境司法修復(fù)制度內(nèi)部，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟適用頻率遠(yuǎn)低于環(huán)境民事公益訴訟，且環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟在各類(lèi)環(huán)境公益訴訟案件中占比最高（高達(dá)89%）[3]31。這些數(shù)據(jù)基本上印證了我國(guó)當(dāng)前生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度運(yùn)行呈現(xiàn)出“司法制度勃興、行政制度隱退”的特征[4]。

（二）我國(guó)生態(tài)環(huán)境司法修復(fù)制度的實(shí)踐困境

司法修復(fù)實(shí)踐的勃興并不能就此掩蓋現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)逐漸顯現(xiàn)的各種困境。當(dāng)下我國(guó)生態(tài)環(huán)境司法修復(fù)制度的困境可以從“程序啟動(dòng)”和“判決執(zhí)行”兩個(gè)角度進(jìn)行觀察。

一方面，當(dāng)下“兩訴”并行模式（生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境民事公益訴訟）缺乏妥當(dāng)銜接，并且部分細(xì)節(jié)問(wèn)題存在規(guī)范空白。2018 年《檢察公益訴訟司法解釋》第13 條和2019 年《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》第16 條至第18 條針對(duì)“兩訴”銜接作出了規(guī)定，但仍有不足。第一，環(huán)保組織訴權(quán)被不當(dāng)限縮。法院在審理“兩訴”時(shí)，先中止審理民事公益訴訟，缺乏理論上的正當(dāng)性，也于法無(wú)據(jù)，在當(dāng)前環(huán)保組織并未被賦予行政公益訴訟資格的背景下，如此也有損于環(huán)境程序正義。第二，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的適用范圍以“嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境損害”作為限制條件過(guò)于模糊，致使環(huán)保組織有資格起訴的案件范圍存在不確定性。第三，對(duì)賠償磋商應(yīng)當(dāng)如何與環(huán)境民事公益訴訟進(jìn)行銜接也缺乏具體規(guī)定。

圖1 我國(guó)生態(tài)環(huán)境修復(fù)法律制度體系

另一方面，司法修復(fù)制度中各方的權(quán)責(zé)配置和法院在環(huán)境修復(fù)方面能力有限導(dǎo)致了判決執(zhí)行的重重困境。首先，司法過(guò)程是一個(gè)關(guān)注程序正義的過(guò)程，效率必然受到制約，導(dǎo)致司法認(rèn)定過(guò)程往往復(fù)雜且耗時(shí)費(fèi)力。實(shí)踐中，訴訟時(shí)間長(zhǎng)和訴訟緊迫性之間始終有矛盾，從一審、二審到再審，短則一兩年，長(zhǎng)則十幾年。比如，泰州公益訴訟案長(zhǎng)達(dá)3 年，曲靖鉻污染案耗時(shí)10 年，美國(guó)?？松郀柕掀澨?hào)郵輪案長(zhǎng)達(dá)20 年。其次，法院欠缺修復(fù)專(zhuān)業(yè)能力，導(dǎo)致判決容易由“原地修復(fù)”遁向“異地修復(fù)”（后者技術(shù)操作更簡(jiǎn)單），甚至發(fā)生“一賠了之”的問(wèn)題，造成生態(tài)環(huán)境修復(fù)目標(biāo)異化、虛置。在實(shí)踐中，法院作出金錢(qián)賠償判決遠(yuǎn)超修復(fù)判決，僅判決實(shí)施生態(tài)環(huán)境修復(fù)（包括判決被告不履行修復(fù)義務(wù)之后再進(jìn)行損害賠償）的案件數(shù)量占樣本的29.6%[5]。即使是修復(fù)判決，法院也傾向于“空判”。在47.5%的案件中，法院僅作出不具有可執(zhí)行性的“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”的抽象判決[6]。有時(shí)，即使判決了具體的修復(fù)方案，法院也可能未同時(shí)判決監(jiān)管和驗(yàn)收。實(shí)踐中僅有9%的案件判決了環(huán)境修復(fù)實(shí)效的驗(yàn)收程序，主要是判決行政主體、檢察機(jī)關(guān)或者原告、第三方負(fù)責(zé)監(jiān)管和驗(yàn)收，其中判決行政主體負(fù)責(zé)驗(yàn)收的最多[6]。但這些做法或者于法無(wú)據(jù)（法院委托行政主體監(jiān)管修復(fù)方案實(shí)施實(shí)質(zhì)上是以行政主體替代法院的民事判決執(zhí)行主導(dǎo)權(quán)），或者超越了訴訟主體的義務(wù)范圍和能力限度，或者容易誘發(fā)新的問(wèn)題，比如法院對(duì)侵犯責(zé)任人選擇具體修復(fù)方案之權(quán)利的侵犯，雙重委托代理引發(fā)的失靈，等等。最后，司法修復(fù)制度無(wú)法契合生態(tài)環(huán)境修復(fù)的適應(yīng)性特征（修復(fù)方案需適時(shí)調(diào)整），原因在于，修復(fù)方案的調(diào)整并非事實(shí)和法律錯(cuò)誤，無(wú)法構(gòu)成重新判決的理由[5]。

（三）對(duì)我國(guó)生態(tài)環(huán)境司法修復(fù)制度的理論反思

對(duì)生態(tài)環(huán)境司法修復(fù)制度的質(zhì)疑和反思由來(lái)已久。目前學(xué)界已經(jīng)普遍認(rèn)識(shí)到，盡管生態(tài)環(huán)境司法修復(fù)制度具有正當(dāng)性（與“行政民主化”和“公法私法化”契合），但基于現(xiàn)實(shí)中生態(tài)環(huán)境司法修復(fù)制度面臨的實(shí)踐困境，有必要對(duì)其可能誘發(fā)的“法治隱憂(yōu)”進(jìn)行理論反思，并且這種反思必須被置于有關(guān)行政權(quán)和司法權(quán)關(guān)系的基本理論和一般法治實(shí)踐的背景中[7]。有學(xué)者開(kāi)始總結(jié)西方國(guó)家行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系發(fā)展變遷規(guī)律（尊重專(zhuān)長(zhǎng)、行政權(quán)優(yōu)先），并在系統(tǒng)比較行政權(quán)和司法權(quán)特征與區(qū)別的基礎(chǔ)上，主張優(yōu)先發(fā)揮行政主體職權(quán)、突出行政主體的主體責(zé)任，并構(gòu)建起“政府主導(dǎo)、司法補(bǔ)充、行政處理優(yōu)先、公益訴訟兜底的多層次立體式格局”[8]。學(xué)界已不再將行政執(zhí)法權(quán)“疲軟”“失靈”作為證成生態(tài)環(huán)境修復(fù)司法制度的“借口”，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)“回歸公法”“強(qiáng)化行政修復(fù)”。近年來(lái)，主張從司法修復(fù)主導(dǎo)轉(zhuǎn)向行政修復(fù)主導(dǎo)的觀點(diǎn)不乏其數(shù)。有學(xué)者進(jìn)一步主張將環(huán)境民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟定性為“公法性訴訟”，并對(duì)其規(guī)則進(jìn)行公法化調(diào)適[9]。

行政修復(fù)制度的支持者先后提出行政命令說(shuō)、行政處罰說(shuō)以及行政強(qiáng)制說(shuō)。其中，支持行政命令的學(xué)者，已經(jīng)開(kāi)始關(guān)注生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度的體系定位、與其他生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任追究制度的區(qū)分和銜接問(wèn)題，以及完善生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度的對(duì)策建議。但總體上看，既有成果相對(duì)薄弱，不僅體系性不強(qiáng)，也缺乏對(duì)實(shí)踐的觀照，很多問(wèn)題仍然聚訟紛紜，尤其是生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度的正當(dāng)性尚未得到充分證成，我國(guó)傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度尚未獲得全面的規(guī)范檢視，以及生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令在多元生態(tài)環(huán)境修復(fù)法律制度體系中的功能定位和未來(lái)的法制化發(fā)展方向仍不明朗。

二、確立生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度的理論證成

制度選擇能否獲得充分且科學(xué)的理論證成是確保特定制度成立和發(fā)展的根基。因此，有必要對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度的正當(dāng)性展開(kāi)法理分析。一般而言，域外經(jīng)驗(yàn)只能作為制度證成的間接依據(jù)，直接且根本的論證方法是研究特定責(zé)任追究制度與相應(yīng)法律責(zé)任屬性之間的規(guī)范兼容性，同時(shí)兼顧功能面向的制度成本和法律實(shí)效。當(dāng)然，在正當(dāng)性之外，還需考量可行性，即制度是否具備兼容我國(guó)當(dāng)下法治現(xiàn)實(shí)的條件。

（一）國(guó)外生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令的經(jīng)驗(yàn)證明

在證成生態(tài)環(huán)境司法修復(fù)制度時(shí)，有學(xué)者提到，以行政執(zhí)法機(jī)制救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害不符合我國(guó)生態(tài)環(huán)境法治發(fā)展趨勢(shì)，因?yàn)槠淙狈λ痉ǔ绦虮Ｕ弦滓l(fā)公平性質(zhì)疑，早年生態(tài)環(huán)境立法中的“責(zé)令賠償損失”條款已被立法者逐步淘汰即是明證。比如，1999 年修訂的《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第90 條第2 款以賦予國(guó)家行政主體索賠權(quán)的方式替代了1982 年舊法第41 條中的“責(zé)令賠償損失”。同理，1985 年《中華人民共和國(guó)森林法》第34 條和第37 條、1985 年原《中華人民共和國(guó)草原法》第18條和第20條，以及1986年原《中華人民共和國(guó)土地管理法》第53 條中的“責(zé)令賠償損失”也陸續(xù)在后來(lái)的修訂中被刪除。但僅憑立法者取消“責(zé)令賠償損失”條款并不能直接得出結(jié)論：行政命令制度無(wú)法被用來(lái)追究生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任。首先，從理論上看，一旦“責(zé)令賠償損失”行政命令能夠被納入法制軌道、實(shí)現(xiàn)型式化，那么其公平性難獲保障的論斷將無(wú)法成立。其次，現(xiàn)行法律雖已取消“責(zé)令賠償損失”條款，但仍保留了“責(zé)令改正”“責(zé)令限期改善”“責(zé)令消除污染”等要求責(zé)任人修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境的法律規(guī)范。最后，保護(hù)生態(tài)環(huán)境是各國(guó)政府及其環(huán)保執(zhí)法部門(mén)的憲法性義務(wù)和法定職責(zé)所在，在一定程度上保留行政命令制度以追究生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任是域外各國(guó)的通行做法，尤其是英國(guó)和德國(guó)對(duì)此有著較為成功和成熟的經(jīng)驗(yàn)。

盡管英美法系和大陸法系在很多方面存在差異，但英國(guó)和德國(guó)在生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任追究機(jī)制選擇方面極具相似性，均傾向于最大限度地發(fā)揮行政命令制度的適用空間。為了矯正既有生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)機(jī)制的不足，英國(guó)以歐盟環(huán)境責(zé)任指令（ELD）為模板，制定了專(zhuān)門(mén)的《環(huán)境損害預(yù)防和修復(fù)規(guī)則》。依該規(guī)則，行政主體有權(quán)通過(guò)行政命令要求污染者在造成生態(tài)環(huán)境損害之前排除危害，或者在生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生以后進(jìn)行修復(fù)。若污染危害構(gòu)成立即威脅或者污染者拖延采取行動(dòng)，則行政主體可自行采取行動(dòng)，事后向污染者追償費(fèi)用。與英國(guó)類(lèi)似，為了矯正傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境單行法律中所規(guī)定行政命令規(guī)范在救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害方面的不充分性，德國(guó)于2007 年制定了旨在轉(zhuǎn)化ELD 的《環(huán)境損害預(yù)防和補(bǔ)救法》（簡(jiǎn)稱(chēng)《環(huán)境損害法》），并根據(jù)需要修訂了《聯(lián)邦水資源法》《聯(lián)邦自然保護(hù)法》和《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》。德國(guó)《環(huán)境損害法》的核心是為生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任人設(shè)定生態(tài)環(huán)境修復(fù)義務(wù)以及相應(yīng)的修復(fù)資金承擔(dān)義務(wù)，并為實(shí)現(xiàn)這些義務(wù)賦予行政主體向責(zé)任人作出行政命令的公權(quán)力。但與英國(guó)不同，德國(guó)法模式具有公私法協(xié)動(dòng)特征，其《環(huán)境責(zé)任法》第16 條亦能發(fā)揮間接救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害的作用。

雖然法國(guó)民法典通過(guò)損害擬制條款確立了生態(tài)環(huán)境司法修復(fù)制度，但并未完全排斥生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度適用的可能性。作為歐盟成員國(guó)，法國(guó)也通過(guò)ELD 轉(zhuǎn)化法《環(huán)境責(zé)任法》確立了行政命令制度，并為解決二者適用沖突確立了“（酌情）考慮”（tient compte）的銜接規(guī)則。同樣，意大利環(huán)境、領(lǐng)土和海洋部可以在行政命令和索賠訴訟之間選擇追究生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的工具。一旦采取行政命令，便不能再對(duì)潛在責(zé)任人提起民事訴訟[10]294。荷蘭法院則針對(duì)行政命令和司法制度的適用序位開(kāi)發(fā)了“侵犯性檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)”，只要不對(duì)法定監(jiān)管機(jī)制構(gòu)成不可接受的侵犯，則行政主體可啟用侵權(quán)責(zé)任機(jī)制[11]312-314。即使在美國(guó)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任追究二階設(shè)計(jì)中的第一階段（由環(huán)保署負(fù)責(zé)的反應(yīng)行動(dòng)），也存在生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令的適用空間，實(shí)踐中可能表現(xiàn)為要求責(zé)任人采取修復(fù)行動(dòng)的行政守法命令。

國(guó)外很多國(guó)家或多或少地保留了生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度設(shè)計(jì)，表明其在實(shí)踐層面仍具有可行性，并且，這種制度選擇和特定國(guó)家歸屬于何種法系并無(wú)直接關(guān)聯(lián)。

（二）生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任屬性與行政命令運(yùn)行原理契合

無(wú)論是從責(zé)任所旨在保護(hù)的對(duì)象還是從責(zé)任實(shí)現(xiàn)過(guò)程的特征來(lái)看，生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任應(yīng)當(dāng)屬于公法責(zé)任。在一般法理學(xué)中，廣義的法律責(zé)任有第一性義務(wù)和第二性義務(wù)之分，后者是前者被違反后產(chǎn)生的不利后果。在行政法體系中，第一性的義務(wù)通常是指執(zhí)法者通過(guò)“責(zé)令改正”等行政命令要求行政違法者履行的義務(wù)，其實(shí)質(zhì)是一種基于法律規(guī)定自行承擔(dān)（self-exacting）的“原始義務(wù)”，即在具體個(gè)案情形中，無(wú)需通過(guò)行政主體的命令，就應(yīng)當(dāng)主動(dòng)履行相關(guān)義務(wù)[12]。當(dāng)然，基于主觀意愿或者能力限制，相對(duì)人可能不會(huì)履行義務(wù)，此時(shí)行政主體一般有權(quán)通過(guò)行政命令要求其履行。而旨在保障第一性義務(wù)得以實(shí)現(xiàn)的行政處罰才屬于第二性義務(wù)，即狹義的行政法律責(zé)任。由此，生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任究竟屬于第一性義務(wù)還是第二性義務(wù)的問(wèn)題，便可以轉(zhuǎn)化為生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任屬于行政命令還是行政處罰。

將責(zé)令生態(tài)環(huán)境修復(fù)定性為行政處罰是國(guó)內(nèi)環(huán)境法理論和實(shí)踐中的普遍觀點(diǎn)[13]220，但筆者認(rèn)為這并不妥當(dāng)。原因在于：一方面，依據(jù)2020 年《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第2 條規(guī)定，行政處罰與行政命令的核心區(qū)別其實(shí)在于制裁性，即是否構(gòu)成行政主體為了對(duì)已經(jīng)實(shí)施違法行為的違法者進(jìn)行懲罰而課以其本來(lái)義務(wù)之外的額外負(fù)擔(dān)[14]。如果構(gòu)成制裁，即屬于行政處罰。責(zé)令生態(tài)環(huán)境修復(fù)旨在填補(bǔ)生態(tài)環(huán)境損害，其價(jià)值目標(biāo)并非懲戒相對(duì)人違法行為，因此符合行政命令的定義。另一方面，行政處罰制度存在一些功能局限，使其并不適合被用來(lái)追究生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的制度工具。首先，行政處罰雖然在一定程度上有助于恢復(fù)公共秩序，但其并不能補(bǔ)救相對(duì)獨(dú)立的公共利益損失，其補(bǔ)償功能屬于“異質(zhì)補(bǔ)償”，經(jīng)常需要和其他具備同質(zhì)補(bǔ)償功能的行政手段合并使用，如責(zé)令改正、限期拆除等行政命令[15]。其次，行政處罰作為“立法者進(jìn)行管制時(shí)所運(yùn)用之最后手段”[16]7-8，不宜直接替代行政命令，否則易導(dǎo)致“以罰代治”“以罰代令”等現(xiàn)象，這將壓縮其作為行政命令本應(yīng)發(fā)揮的教育與引導(dǎo)功能[17]。

還有學(xué)者可能會(huì)提出，生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任追究可以經(jīng)由行政強(qiáng)制執(zhí)行實(shí)現(xiàn)，畢竟《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第12條明確將“排除妨礙、恢復(fù)原狀”和“代履行”設(shè)定為行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式，而恢復(fù)原狀和代履行均具有在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)領(lǐng)域中適用的可能性。筆者以為，這種觀點(diǎn)并不妥當(dāng)，因?yàn)檫@會(huì)模糊行政強(qiáng)制執(zhí)行和行政命令的性質(zhì)差異。行政強(qiáng)制執(zhí)行是指公民、法人或者其他組織拒不履行行政法上的義務(wù)時(shí)，由行政主體或者由其申請(qǐng)人民法院依法采取強(qiáng)制執(zhí)行措施，以迫使其履行義務(wù)。因此，盡管行政強(qiáng)制執(zhí)行有時(shí)可能會(huì)設(shè)定一些新的“第二性義務(wù)”，但其根本目的是強(qiáng)制相對(duì)人履行先前基礎(chǔ)性行政決定已經(jīng)確立的非制裁性義務(wù)，故其適用前提是必須存在一個(gè)作為執(zhí)行依據(jù)的基礎(chǔ)性行政決定。誠(chéng)如該法第50條規(guī)定將行政機(jī)關(guān)發(fā)布了“要求當(dāng)事人履行排除妨礙、恢復(fù)原狀等義務(wù)的行政決定”作為代履行啟用的前提，此處的行政決定即為行政命令。事實(shí)上，正是由于行政強(qiáng)制執(zhí)行的保障性決定特征，使得其無(wú)法在生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令因?qū)嶓w法規(guī)范和程序法規(guī)范欠缺背景下獨(dú)立發(fā)揮追究生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的作用。同時(shí)，對(duì)于該法第52條規(guī)定的即時(shí)強(qiáng)制，將行政主體在緊急情況下即時(shí)實(shí)施代履行的情形限定為“當(dāng)事人不能清除污染物的情形”。該適用范圍極其有限，無(wú)法涵蓋本文所界定的生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任追究?jī)?nèi)涵。

生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的第一性公法義務(wù)屬性，決定了其責(zé)任追究制度應(yīng)是行政命令，但行政命令的運(yùn)行原理能否契合生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任追究過(guò)程的復(fù)雜性和特殊性有待進(jìn)一步論證。

生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任旨在補(bǔ)救受損的生態(tài)環(huán)境公共利益，其實(shí)質(zhì)是修復(fù)當(dāng)前被破壞的公法秩序（公法秩序的核心是公共利益），這與行政命令側(cè)重于恢復(fù)當(dāng)前具有緊迫性、現(xiàn)實(shí)性的受破壞的行政法秩序的功能相契合。法秩序恢復(fù)是所有法律制度存在的終極價(jià)值目標(biāo)，但作為基礎(chǔ)性行政決定的行政命令與保障性行政決定目標(biāo)仍存在差異。作為典型保障性行政決定代表行為的行政處罰，系通過(guò)懲戒相對(duì)人以激勵(lì)其本人和其他社會(huì)公眾遵守法律規(guī)定，這在一定程度上能起到恢復(fù)法秩序的價(jià)值，但這種法秩序恢復(fù)僅具有面向未來(lái)的性質(zhì)。而對(duì)于當(dāng)下公法秩序的恢復(fù)應(yīng)主要依賴(lài)于行政命令制度，具體表現(xiàn)為“行政命令對(duì)現(xiàn)實(shí)公共利益損害的補(bǔ)救”，既可能是對(duì)可能造成切實(shí)損害后果的危害風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防，也可能是對(duì)實(shí)際損害結(jié)果的積極補(bǔ)救。行政命令和行政懲罰在法秩序恢復(fù)方面的功能差異也決定了兩者相互獨(dú)立，彼此不宜替代，并且行政命令還應(yīng)具有相對(duì)的優(yōu)先性，因?yàn)榉勺非蟮氖滓繕?biāo)應(yīng)是恢復(fù)已被違法行為破壞的社會(huì)秩序，其次才是考慮懲戒和違法者警示的問(wèn)題[18]。

行政命令具備通過(guò)“橋梁作用”實(shí)現(xiàn)法定義務(wù)具體化和明確化的功能[19]，這不僅有助于強(qiáng)化相應(yīng)責(zé)任追究規(guī)范的可執(zhí)行性，也能與生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任追究過(guò)程的復(fù)雜性特征相契合。首先，生態(tài)環(huán)境修復(fù)必須遵循一些基本的生態(tài)學(xué)原理或規(guī)律，如適宜性修復(fù)、系統(tǒng)性修復(fù)、適應(yīng)性修復(fù)、持續(xù)性修復(fù)和混合性修復(fù)。這些原則要求有關(guān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案的編制和實(shí)施必須保持科學(xué)專(zhuān)業(yè)性和動(dòng)態(tài)性。一方面，行政主體可以透過(guò)行政命令的義務(wù)具體化功能實(shí)現(xiàn)整合科技資源、各類(lèi)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的目標(biāo)，將復(fù)雜科學(xué)知識(shí)轉(zhuǎn)化為一套具有可操作性的程序規(guī)范，如德國(guó)《環(huán)境損害法》第7條。另一方面，基于行政行為的自主糾錯(cuò)原理，行政命令的義務(wù)具體化并非機(jī)械、僵化的，其可以隨時(shí)修正（動(dòng)態(tài)性），這將更有利于應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)過(guò)程中的各種情勢(shì)變更。其次，生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任追究過(guò)程必然涉及廣泛的成本效益平衡。不同于行政處罰，行政主體在行政命令中的自由裁量權(quán)相對(duì)更大，尤其是職權(quán)行政命令。廣泛的自由裁量權(quán)有助于行政主體在有限資源范圍內(nèi)及時(shí)作出相對(duì)合理的選擇。同時(shí)，這種自由裁量屬性也使得行政命令的義務(wù)具體化功能具有高度的靈活性和開(kāi)放性特征[20]，有利于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境修復(fù)領(lǐng)域的公私合作，進(jìn)而提升生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)效率。

（三）以行政命令追究生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任具有功能優(yōu)勢(shì)

生態(tài)環(huán)境修復(fù)過(guò)程的動(dòng)態(tài)性、復(fù)雜性和專(zhuān)業(yè)性，使得行政主體應(yīng)當(dāng)在相應(yīng)責(zé)任追究過(guò)程中發(fā)揮主導(dǎo)作用。但這種主導(dǎo)作用借由何種制度工具實(shí)現(xiàn)還需進(jìn)行功能考量。綜合國(guó)內(nèi)外有關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)，可供行政主體選擇適用的具體責(zé)任追究制度包括三類(lèi)，即行政命令、磋商和解，以及索賠訴訟。由此，從理論上來(lái)看，若要論證生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令的正當(dāng)性還需探究其與行政磋商、司法訴訟相比是否具有制度優(yōu)勢(shì)。為了更好地展開(kāi)比較分析，本文選擇正義和效率兩個(gè)指標(biāo)作為基準(zhǔn)。其中，正義主要是指程序公正（為方便分析，本文將實(shí)體公正設(shè)置為不變量，假設(shè)實(shí)體責(zé)任均能完全修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境），若一項(xiàng)制度的運(yùn)行程序規(guī)范無(wú)法保障相對(duì)人和利益相關(guān)方的程序性參與權(quán)利，那么其不僅有損于法治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也不利于各方對(duì)最終責(zé)任認(rèn)定結(jié)果的認(rèn)可和履行。而效率可以從不同的主體角度考慮二分為行政主體的決策效率和相對(duì)人的接受效率，若一項(xiàng)責(zé)任認(rèn)定結(jié)論無(wú)法及時(shí)作出（“遲到的正義”）或無(wú)法及時(shí)得到履行（“紙面上的責(zé)任”），對(duì)于生態(tài)環(huán)境公共利益的維護(hù)都是不利的（見(jiàn)表1）。

表1 不同責(zé)任追究制度的功能優(yōu)劣（L、M、S分別代表程度的高、中、低）

首先，對(duì)于程序公正，索賠訴訟在程序公正方面的價(jià)值最高，磋商和解次之，而行政命令最低。這是因?yàn)?，行政命令屬于未型式化的行政行為，其程序要求是最基本的要求，即正?dāng)法律程序要求。由此導(dǎo)致行政相對(duì)人在行政命令實(shí)施過(guò)程中的程序權(quán)利僅能獲得最基本的保障。事實(shí)上，行政命令更強(qiáng)調(diào)相對(duì)人服從，盡管其也允許相對(duì)人提供證據(jù)、發(fā)表意見(jiàn)和提出異議，但責(zé)任最終認(rèn)定權(quán)由行政主體決定，其意思表示具有單方性。而磋商和解作為一種柔性平等化的執(zhí)法機(jī)制，摒棄了行政主體的單方行政決定，其強(qiáng)調(diào)的是雙方的平等對(duì)話、意思溝通，相對(duì)人可以提交對(duì)自己有利的事實(shí)證據(jù)，因此更能發(fā)揮保障相對(duì)人權(quán)益的制度效果。目前我國(guó)針對(duì)磋商也已經(jīng)制定了程序規(guī)范，但磋商和解終究不是純粹的司法機(jī)制，主導(dǎo)者也不是中立的第三方。因此，相較于磋商和解，索賠訴訟對(duì)相對(duì)人的程序權(quán)利保障更強(qiáng)。

其次，對(duì)于決策效率，行政命令最高、磋商和解次之、索賠訴訟最低。這是因?yàn)椋谒痉ㄟ^(guò)程中，行政主體獲取違法信息后，要交由法院處理，無(wú)形中多了一個(gè)信息傳遞環(huán)節(jié)，且審判過(guò)程繁雜，延長(zhǎng)了處理周期，不利于及時(shí)進(jìn)行修復(fù)。根據(jù)歐盟15 個(gè)成員國(guó)提供的494 件案例分析，行政修復(fù)措施平均持續(xù)12個(gè)月[21]。對(duì)于民事公益訴訟，訴訟時(shí)間長(zhǎng)和訴訟緊迫性之間始終有矛盾，從一審、二審到再審，短則一兩年，長(zhǎng)則十幾年。行政命令制度則具有較高的決策效率，因?yàn)槠鋸?qiáng)調(diào)的是行政權(quán)的高效運(yùn)行和單方意志。磋商和解強(qiáng)調(diào)相對(duì)人和行政主體在責(zé)任認(rèn)定過(guò)程中的協(xié)商、和解，因此其具有較低的決策效率，雙方可能會(huì)拖延，進(jìn)而導(dǎo)致決策“僵局”，致使協(xié)商成為行政的“羈絆”[22]167-168。但由于磋商和解不成可以轉(zhuǎn)向訴訟，且2020年《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問(wèn)題的意見(jiàn)》第6 條為其設(shè)置了90 日期限，因此磋商和解的決策效率一般會(huì)高于索賠訴訟。

最后，對(duì)于相對(duì)人的接受效率，磋商和解最高、索賠訴訟次之、行政命令最低。相對(duì)人對(duì)責(zé)任認(rèn)定結(jié)果的接受程度和履行意愿與很多因素相關(guān)，但其中最關(guān)鍵的因素是相對(duì)人對(duì)責(zé)任認(rèn)定過(guò)程的參與程度。一般而言，若相對(duì)人參與責(zé)任認(rèn)定過(guò)程的程度越高，則其認(rèn)可責(zé)任認(rèn)定結(jié)論越強(qiáng)。對(duì)于磋商和解，由于雙方已經(jīng)在事前進(jìn)行了良好溝通，故一旦達(dá)成最終的責(zé)任和解協(xié)議，則相對(duì)人對(duì)最終結(jié)果的接受效率很高，責(zé)任決策實(shí)施也會(huì)相對(duì)高效。而索賠訴訟，判決結(jié)果并非原被告雙方合意，而是雙方證據(jù)實(shí)力對(duì)抗的結(jié)果，因此接受效率會(huì)低于磋商和解。行政命令過(guò)于強(qiáng)調(diào)行政權(quán)的高效運(yùn)行，導(dǎo)致相對(duì)人參與程度不高甚至被忽略參與，因此相對(duì)人接受其結(jié)論的意愿不強(qiáng)，實(shí)踐中行政命令極可能無(wú)法得到有效執(zhí)行。

由此，三種責(zé)任追究制度在不同維度的功能優(yōu)劣存在區(qū)別，我們很難得出何種制度是最佳選擇的結(jié)論。正確的答案可能不是取消某一制度或者無(wú)限放大某一制度的功能，而是綜合不同制度設(shè)計(jì)，并結(jié)合生態(tài)環(huán)境修復(fù)的不同情形進(jìn)行功能匹配，以最大限度地發(fā)揮制度協(xié)同的功能優(yōu)勢(shì)。換言之，生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度至少應(yīng)在特定情形下發(fā)揮作用。

（四）具備完善生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令的制度條件

生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度具有兼容于當(dāng)下中國(guó)法治現(xiàn)實(shí)的能力。首先，我國(guó)存在重構(gòu)生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度的規(guī)范基礎(chǔ)。在我國(guó)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任追究制度體系中，生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度已經(jīng)占有一席之地。盡管既有行政命令規(guī)范條款尚未得到良好適用，并且既有規(guī)定在內(nèi)容和效果上均有不少不足，導(dǎo)致其未能發(fā)揮其應(yīng)有作用[23]，但這些規(guī)范的確能夠?yàn)槲覈?guó)重構(gòu)生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度奠定良好基礎(chǔ)。未來(lái)立法者只需要增加若干生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任規(guī)范條款或?qū)扔猩鷳B(tài)環(huán)境行政命令規(guī)范進(jìn)行適當(dāng)修改即可，理論上既無(wú)障礙、規(guī)范上也無(wú)需鋪陳，這種制度體系與我國(guó)當(dāng)前旨在救濟(jì)公益的公法體系相協(xié)調(diào)或契合。近年來(lái)，《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》和《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》均專(zhuān)章規(guī)定了生態(tài)環(huán)境修復(fù)。其次，我國(guó)有著適合生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度成長(zhǎng)的權(quán)力制衡基因和體制優(yōu)勢(shì)。一方面，我國(guó)雖然否定了西方三權(quán)分立機(jī)制在中國(guó)適用的可能性，但并未徹底否認(rèn)分權(quán)的價(jià)值及其在中國(guó)政治體制中適用的必要性。在集權(quán)和公有制經(jīng)濟(jì)的催化下，我國(guó)的權(quán)力分立結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出功能性分權(quán)特征——決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)[24]。行政權(quán)和司法權(quán)分別對(duì)應(yīng)執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，因此生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度與我國(guó)權(quán)力分立與制衡結(jié)構(gòu)契合。另一方面，“對(duì)于中國(guó)這樣的行政管理大國(guó)而言，司法治理絕不可能替代行政管制”[25]，強(qiáng)大的行政力量和管制傳統(tǒng)是我國(guó)行政體制的優(yōu)勢(shì)所在。盡管缺乏約束的行政命令可能會(huì)侵犯相對(duì)人的權(quán)益，但其也是保障行政權(quán)專(zhuān)業(yè)化和及時(shí)性運(yùn)行的關(guān)鍵，能夠最大限度地發(fā)揮我國(guó)行政體制的優(yōu)勢(shì)，提升行政效能，迅速應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)型期頻發(fā)的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

三、我國(guó)生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度的規(guī)范檢視

生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度的確立具有正當(dāng)性，但長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)界普遍認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令基本上處于被執(zhí)法者棄用的狀態(tài)。即使是對(duì)于明確配置了“修復(fù)行政命令”的《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》，很多地方仍然適用行政磋商和索賠訴訟來(lái)追究土壤修復(fù)責(zé)任。但筆者經(jīng)過(guò)實(shí)證調(diào)查發(fā)現(xiàn)：鑒于行政命令的靈活性，部分地方行政主體已經(jīng)開(kāi)始重視行政命令在生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任追究過(guò)程中的作用（自2014 年至2021 年以來(lái)至少有13件公開(kāi)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令執(zhí)法案例），并且更為值得注意的是，在我國(guó)生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟制度的推進(jìn)過(guò)程中，“生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令是否作出以及作出后是否得到有效執(zhí)行”已經(jīng)逐漸成為檢察機(jī)關(guān)作為公益起訴人起訴行政主體未履行法定職責(zé)的重要理由之一[23]。但總體上看，既有生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度實(shí)踐仍然存在諸多不足，總體數(shù)量較少、適用范圍狹窄，有限的案例中，普遍缺乏說(shuō)明理由內(nèi)容，法律依據(jù)引用不準(zhǔn)確，以及缺乏具體修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制約了命令的實(shí)際可執(zhí)行性等[17]。由此，有必要系統(tǒng)檢視生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度效力不彰的規(guī)范成因。

（一）生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度的實(shí)體法依據(jù)不明

一般而言，實(shí)體法和程序法聯(lián)系緊密，前者是后者的基礎(chǔ)，后者是前者轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的保障，兩者相互依存，共同構(gòu)成現(xiàn)代法律制度的完整內(nèi)容。在一項(xiàng)具體的法律制度中，實(shí)體法和程序法雙重要素并存是其獲得健康有序發(fā)展的基礎(chǔ)。若程序法缺乏實(shí)體法在內(nèi)容層面的指引，其也將無(wú)所適從，如此便有可能被行政主體違法濫用，與法治精神相背離。

我國(guó)目前尚未針對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度確立專(zhuān)門(mén)的實(shí)體法規(guī)則，導(dǎo)致制度供給嚴(yán)重不足。盡管現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境單行法律中的“責(zé)令（限期）改正”“責(zé)令恢復(fù)原狀”“責(zé)令消除污染”“責(zé)令（限期）治理”均可作為生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令的制度載體。但結(jié)合法律解釋原理和《環(huán)境行政處罰辦法》第12 條規(guī)定可知，生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的“責(zé)令（限期）改正”“責(zé)令（限期）治理”一般均指向違法行為，無(wú)法兼顧危害后果，即使部分規(guī)范包含危害后果消除，也只能解釋為“消除污染”（一種應(yīng)急性命令），無(wú)法指向更廣泛意義上的生態(tài)環(huán)境修復(fù)[17]。而對(duì)“責(zé)令恢復(fù)原狀”的理解需區(qū)分“污染防治類(lèi)法律”和“自然資源類(lèi)法律”，對(duì)于前者，“責(zé)令恢復(fù)原狀”的適用條件被限定為“未經(jīng)環(huán)評(píng)先行建設(shè)”，而“自然資源類(lèi)法律”中的“責(zé)令恢復(fù)（土地、植被、草原等）原狀”雖然可以定性為修復(fù)性命令，但其僅側(cè)重于單一生態(tài)環(huán)境要素，缺乏從生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)角度進(jìn)行修復(fù)的考慮。

那么，一般行政法意義上的“責(zé)令改正”（2020年修訂的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》調(diào)整為第28條第1款，可否解釋為指向改正危害后果意義上的“修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境”？在筆者看來(lái)，從理論上看，這種方案是可行的，這其實(shí)是行政主體自行解釋、彌補(bǔ)法律漏洞的做法。然而，這種做法也會(huì)因?yàn)槊媾R諸多困境而不具有現(xiàn)實(shí)可行性。

首先，“責(zé)令改正”經(jīng)常被解釋為對(duì)違法行為的“糾正”，如《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》第94條將“責(zé)令改正”理解為對(duì)“不履行修復(fù)義務(wù)”（即行政命令）的改正。其次，“責(zé)令改正”表述過(guò)于籠統(tǒng)，行政主體是否愿意將其擴(kuò)展解釋為“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”有不確定性。在江蘇省宿遷市宿城區(qū)人民檢察院訴沭陽(yáng)縣農(nóng)業(yè)委員會(huì)不履行林業(yè)監(jiān)督管理法定職責(zé)案（〔2017〕蘇1302 行初348 號(hào)）中，沭陽(yáng)縣農(nóng)業(yè)委員會(huì)即主張，對(duì)類(lèi)似破壞生態(tài)環(huán)境和資源的刑事犯罪行為，建議通過(guò)刑事附帶民事公益訴訟處理。事實(shí)上，即使行政主體愿意做擴(kuò)張解釋?zhuān)捎谌狈唧w程序性規(guī)范，命令的實(shí)施無(wú)所依歸，也減少了該制度的可行性，甚至造成行政主體和相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)嚴(yán)重失衡。再次，“責(zé)令改正”與行政處罰界限不明，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度的獨(dú)立性不足（附屬于行政處罰），是否被啟用具有不確定性。最后，目前我國(guó)僅土壤污染防治法明確規(guī)定了鑒定評(píng)估費(fèi)用由責(zé)任人承擔(dān)，因此對(duì)于其他損害類(lèi)型，即使我們將既有責(zé)令規(guī)范形式理解為責(zé)令修復(fù)，要求責(zé)任人承擔(dān)鑒定評(píng)估費(fèi)用也無(wú)法律依據(jù)。實(shí)踐中，這些費(fèi)用連帶修復(fù)費(fèi)用將由行政主體提前墊付，因此行政主體因資源有限便無(wú)動(dòng)力作出行政命令[2]。這些問(wèn)題嚴(yán)重制約了生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度的效力發(fā)揮。

（二）生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度的程序法規(guī)范欠缺

生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度的實(shí)體法依據(jù)是確保行政主體可以啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令的條件，相較于“默示職權(quán)”解釋方法，更具確定性。然而，由于生態(tài)環(huán)境公共利益屬性以及生態(tài)環(huán)境修復(fù)具有的復(fù)雜科學(xué)技術(shù)性和社會(huì)工程屬性，生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令能否有效實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任追究目標(biāo)還依賴(lài)于相關(guān)程序法規(guī)范的完善程度。這一點(diǎn)可以從國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)中得到印證，各國(guó)普遍選擇圍繞生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令運(yùn)行的主要程序（包括啟動(dòng)、作出、送達(dá)、實(shí)施）以及相應(yīng)的輔助程序（包括成本收回和異議，制裁機(jī)制）制定了詳細(xì)的程序法規(guī)范。此外，對(duì)于運(yùn)行程序中的一些細(xì)節(jié)性問(wèn)題或者自由裁量問(wèn)題，行政主體還會(huì)制定專(zhuān)門(mén)的行動(dòng)指南，比如，英國(guó)《環(huán)境損害預(yù)防和修復(fù)規(guī)則：英格蘭、威爾士法定指南》（2009年）和《1990年環(huán)境保護(hù)法：第IIA 部分污染土地法定指南》，美國(guó)《國(guó)家應(yīng)急計(jì)劃》（National Cpntingency Plan）和《自然資源損害評(píng)估和修復(fù)手冊(cè)》（Natural Resource Damage Assessment and Restoration Handbook），以及荷蘭《關(guān)于荷蘭〈環(huán)境管理法〉第17.2 章的指南：環(huán)境損害或緊迫環(huán)境損害危險(xiǎn)時(shí)采取的措施》等。但我國(guó)目前相應(yīng)立法整體上相對(duì)滯后。

一方面，生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令的主程序和輔助程序，均欠缺明確的法律規(guī)范。一般而言，主程序包括生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令何時(shí)啟動(dòng)、如何制作和送達(dá)、是否需要調(diào)查和說(shuō)明理由、是否需要聽(tīng)證、社會(huì)公眾能否以及如何參與、如何實(shí)施（包括相對(duì)人不履行行政決定時(shí)的實(shí)施）等。輔助程序則包括關(guān)于生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令所確定修復(fù)義務(wù)的履行成本以及其他相關(guān)調(diào)查、監(jiān)測(cè)成本等，該通過(guò)何種程序收回，相對(duì)人或者社會(huì)公眾能否提出異議，行政主體針對(duì)相對(duì)人不履行行政命令的制裁措施該如何設(shè)計(jì)。另一方面，生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度的實(shí)施缺乏具有可操作性的行政指南。我國(guó)目前在生態(tài)環(huán)境損害領(lǐng)域出臺(tái)的指南僅側(cè)重于損害鑒定評(píng)估和污染場(chǎng)地的修復(fù)。但這些關(guān)涉污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和修復(fù)的技術(shù)導(dǎo)則，不僅內(nèi)容過(guò)于原則，對(duì)很多關(guān)鍵問(wèn)題也并未作規(guī)定。此外，這些技術(shù)規(guī)范能否適用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令尚不明確，且行政主體不遵循既有技術(shù)規(guī)范行事應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種法律效果也不確定。

程序規(guī)范的欠缺，容易引發(fā)權(quán)力濫用和行政效率低下。其一，生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令的有效運(yùn)行依賴(lài)于一整套健全的程序法規(guī)則，否則，行政主體行政權(quán)力的運(yùn)行將不受約束，容易滑出法治軌道，侵犯相對(duì)人的權(quán)益。其二，生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令給相對(duì)人施加的是作為義務(wù)，因此必須具有明確的作為內(nèi)容，包括作為的方式、手段、期限等，否則，相對(duì)人將無(wú)所適從，即使行政主體申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，也可能遭遇法院拒絕執(zhí)行的結(jié)果[20]。程序規(guī)范有助于行政主體具體化、明確化生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令的內(nèi)容，進(jìn)而令其獲得可執(zhí)行性。相反，欠缺程序規(guī)范易導(dǎo)致具體給付內(nèi)容的不明確或者模糊，最后制約相應(yīng)行政命令的實(shí)效。

（三）多元生態(tài)環(huán)境修復(fù)法律制度的適用關(guān)系不清晰

生態(tài)環(huán)境修復(fù)有多層次、多種類(lèi)、多系統(tǒng)性。短期修復(fù)與長(zhǎng)期修復(fù)、個(gè)別場(chǎng)地修復(fù)與生態(tài)系統(tǒng)的整體修復(fù)、行政主導(dǎo)修復(fù)與司法主導(dǎo)的修復(fù)之間需要進(jìn)行協(xié)調(diào)，否則會(huì)造成修復(fù)成本增加、效應(yīng)互相抵消等不利后果[23]。目前我國(guó)在行政修復(fù)和司法修復(fù)之外，還確立了更為宏觀意義上的政策修復(fù)制度。三種修復(fù)制度的性質(zhì)雖有不同，但在范圍、目標(biāo)和效果上可能存在交叉或者重疊。比如，在常州毒地案中，環(huán)保組織在行政主體尚在實(shí)施行政修復(fù)時(shí)啟動(dòng)了司法修復(fù)；國(guó)土空間修復(fù)的適用范圍，可能會(huì)與司法修復(fù)或行政修復(fù)發(fā)生重合。目前這些多元修復(fù)制度之間的適用關(guān)系尚不明確。首先，對(duì)于宏觀政策修復(fù)與個(gè)案修復(fù)（包括行政修復(fù)和司法修復(fù)）的關(guān)系，目前立法缺乏明確的制度設(shè)計(jì)。其次，在行政主體能夠利用的多元修復(fù)制度工具之間，立法者僅作了部分規(guī)定。目前僅規(guī)定磋商制度是訴訟制度的前置環(huán)節(jié)，而生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度如何與二者銜接并不明確。最后，行政主體主導(dǎo)的修復(fù)制度與其他主體主導(dǎo)的修復(fù)制度（由檢察機(jī)關(guān)和環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟的制度）之間的關(guān)系也未得到清晰界定。從目前立法來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟前需要發(fā)送檢察建議，而環(huán)保組織無(wú)需訴前告知，此種制度設(shè)計(jì)容易引發(fā)救濟(jì)措施重疊的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令和行政處罰銜接不當(dāng)

生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度通常指向違法行為造成的生態(tài)環(huán)境損害，因此責(zé)任人還可能會(huì)面臨行政處罰?？v觀我國(guó)生態(tài)環(huán)境單行法律可知，生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令和生態(tài)環(huán)境行政處罰的關(guān)系并非簡(jiǎn)單的前置銜接關(guān)系，相反，二者之間的關(guān)系呈現(xiàn)出多樣化特征（詳見(jiàn)表2）。

表2 生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令和生態(tài)環(huán)境行政處罰在法律規(guī)范結(jié)構(gòu)中的銜接模式

第一種模式是“無(wú)處罰適用，直接行政命令；代履行”。該模式并未授權(quán)行政主體實(shí)施行政處罰，僅規(guī)定行政主體有權(quán)作出行政命令，在相對(duì)人不執(zhí)行行政命令時(shí)，只能通過(guò)行政代履行實(shí)現(xiàn)義務(wù)目標(biāo)。這種規(guī)定明顯違背了行政決定過(guò)程理論，即“基礎(chǔ)性行政決定+保障性行政決定”。由于缺乏相應(yīng)的保障措施，生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令的法律約束力弱，直接影響適用效果。第二種模式是“行政命令；拒不執(zhí)行行政命令，有升級(jí)處罰”。該模式與第一種模式第一階段類(lèi)似，即行政主體作出行政命令時(shí)無(wú)權(quán)施加處罰，但在第二階段，相對(duì)人若不履行生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令，則構(gòu)成適用環(huán)境行政處罰的前置條件，此時(shí)行政主體有權(quán)施加行政處罰。該模式有助于彌補(bǔ)第一種模型中行政命令缺乏保障的弊端——當(dāng)行政相對(duì)人不履行其應(yīng)盡之義務(wù)時(shí)，以環(huán)境行政處罰為保障措施，課以新的義務(wù)，從而達(dá)到威懾與預(yù)防功效。然而，第二種模式的適用范圍比較狹窄，可能僅限于“違法情節(jié)不嚴(yán)重”。

第三種模式和第四種模式在第二階段分別與第一種模式和第二種模式相對(duì)應(yīng)，前者無(wú)“拒不改正”時(shí)的“升級(jí)處罰”，而后者沒(méi)有配置“拒不改正”時(shí)的“升級(jí)處罰”。二者在第一階段均不同于第一種模式和第二種模式，因?yàn)樗鼈兌疾捎昧诵姓詈托姓幜P并處的模式，既可能是“選擇并處”，也可能是“應(yīng)當(dāng)并處”。這種并用模式最為常見(jiàn)。原因可能在于，這些生態(tài)環(huán)境單行法律法規(guī)在立法時(shí)或多或少受到原行政處罰法第23 條的影響。由于未處理好行政命令與行政處罰的關(guān)系，簡(jiǎn)單的規(guī)范文義使執(zhí)法者產(chǎn)生“誤解”，而更傾向于“懲戒”違法者[26]。如此簡(jiǎn)單并用可能導(dǎo)致“重處罰而輕改正”的后果，環(huán)境行政命令的救濟(jì)性功能被弱化，僅處于附隨地位。此外，在并用模式中，部分條文直接跳過(guò)警告適用罰款作為保障機(jī)制，使得行政主體的裁量空間存在“規(guī)范漏洞”，并且忽略警告，直接以拒不改正作為升級(jí)處罰的構(gòu)成要件，還可能會(huì)存在對(duì)主觀過(guò)錯(cuò)要件欠缺考慮的問(wèn)題。

四、革新我國(guó)生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度的建議

目前支持確立生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度的研究成果，多側(cè)重于籠統(tǒng)地探究行政命令制度與生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任追究之間的“目標(biāo)—手段”契合性、論證對(duì)我國(guó)生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度進(jìn)行重構(gòu)的適宜性，在實(shí)施程序方面一般僅簡(jiǎn)略提及“行政代履行或者責(zé)令賠償”，對(duì)我國(guó)生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度的適用邊界、法制化以及保障機(jī)制缺乏充分考量。

（一）厘清生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度的適用邊界

明確生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度邊界的首要問(wèn)題是厘清當(dāng)前生態(tài)環(huán)境修復(fù)法律框架中可以為行政主體利用的三種制度之間的內(nèi)部關(guān)系。

首先，對(duì)于行政執(zhí)法和索賠訴訟，應(yīng)當(dāng)確保行政執(zhí)法優(yōu)先適用。這是因?yàn)?，由于公共利益維護(hù)過(guò)程中的司法權(quán)和行政權(quán)應(yīng)當(dāng)“趨向于建立適當(dāng)?shù)钠胶怅P(guān)系”的基本原理[7]，司法權(quán)對(duì)于公共利益的能動(dòng)適應(yīng)應(yīng)當(dāng)有限（不能直接以“能動(dòng)司法”之名行替代行使行政權(quán)之實(shí)），以及憲法框架下國(guó)家權(quán)力的配置應(yīng)當(dāng)遵循合理分工與有效配置原理，行政權(quán)更適合作為生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任決策的首次判斷者。由此，可以借鑒荷蘭立法例，通過(guò)立法明確只有在立法未授權(quán)或者行政主體充分利用行政執(zhí)法機(jī)制仍不能實(shí)現(xiàn)責(zé)任追究目標(biāo)時(shí)，行政主體才可以啟用索賠訴訟[11]313。如此，不僅能節(jié)省寶貴的司法資源，還有利于避免行政主體避職卸責(zé)。

其次，對(duì)于行政命令和行政磋商，立法者應(yīng)當(dāng)授權(quán)行政主體自由裁量適用。根據(jù)最佳制度成本效益原理可知，行政命令相較于磋商更具有決策效率優(yōu)勢(shì)，而磋商和解更有利于行政主體和潛在責(zé)任人之間平等關(guān)系的形塑，促進(jìn)執(zhí)法結(jié)果的可接受性。由此，為了確保生態(tài)修復(fù)責(zé)任目標(biāo)及時(shí)實(shí)現(xiàn)，未來(lái)立法可以結(jié)合生態(tài)環(huán)境損害現(xiàn)實(shí)情形匹配兩種制度。如果特定生態(tài)環(huán)境損害屬于相應(yīng)修復(fù)責(zé)任容易被認(rèn)定（比如損害事實(shí)清楚、因果關(guān)系明晰、責(zé)任人明確等）且相對(duì)容易被修復(fù)的損害，則適用行政命令制度；而如果特定生態(tài)環(huán)境損害屬于相應(yīng)修復(fù)責(zé)任難以被認(rèn)定或難以被修復(fù)的損害，則磋商可能更符合要求。但“責(zé)任認(rèn)定的復(fù)雜程度和修復(fù)的難易程度”標(biāo)準(zhǔn)本身具有不確定性，因此實(shí)踐中宜賦予行政主體享有自由判斷何種損害符合此標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利。誠(chéng)然，對(duì)于情況緊急的生態(tài)環(huán)境損害，應(yīng)當(dāng)授權(quán)行政主體直接啟用行政命令。

最后，由于行政命令本質(zhì)上是作為一種法律公共實(shí)施機(jī)制，其發(fā)生失靈現(xiàn)象難以完全避免，故還應(yīng)確立環(huán)境民事公益訴訟的補(bǔ)充執(zhí)法地位。我國(guó)目前正在不斷完善的環(huán)境民事公益訴訟即是適例。但為了避免對(duì)行政權(quán)的過(guò)度侵蝕，應(yīng)當(dāng)遵循環(huán)境民事公益訴訟后位于生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度、生態(tài)環(huán)境損害磋商制度以及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度的原則。同時(shí)，為了避免生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任追究過(guò)程過(guò)于封閉，忽略生態(tài)環(huán)境修復(fù)的公共利益屬性，應(yīng)當(dāng)賦予環(huán)保組織介入行政執(zhí)法和索賠訴訟過(guò)程的權(quán)利，相關(guān)程序規(guī)則應(yīng)由法律明確規(guī)定。

（二）推動(dòng)生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度的法制化

生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度的法制化建設(shè)實(shí)際上是一種型式化、制度化的過(guò)程。通過(guò)法制化建設(shè)，我國(guó)生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度就會(huì)具備一種穩(wěn)定性的要素，這種穩(wěn)定性乃是制度發(fā)揮效力的前提要件。只有制度化，才會(huì)使公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度具有一種概觀的可能性，也只有構(gòu)筑完整的制度框架，才能促進(jìn)公眾對(duì)此種行政手段的理解和接受。

法制化的首要任務(wù)是明確生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度的規(guī)范進(jìn)路。盡管理論上行政主體在行政法律規(guī)范存在漏洞時(shí)，有義務(wù)通過(guò)法律解釋或者類(lèi)推適用的方式進(jìn)行漏洞填補(bǔ)，但目前行政法漏洞填補(bǔ)理論的不成熟，加之“依法行政原則”（不少行政主體將其理解為依實(shí)體法行政）的拘束，以及行政主體依法填補(bǔ)漏洞時(shí)的法律責(zé)任空白，使行政主體一般不愿意也無(wú)能力實(shí)施漏洞填補(bǔ)。目前我國(guó)《生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄（2020 年版）》僅明確了行政處罰和行政強(qiáng)制即是明證。由此，既有生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令規(guī)范的缺陷，使得既有責(zé)令行為規(guī)范僅能適用于“應(yīng)急性修復(fù)”，行政主體一般不太愿意在個(gè)案中將其擴(kuò)展至“修復(fù)性修復(fù)”，或者通過(guò)行政立法權(quán)制定法律規(guī)范以實(shí)現(xiàn)對(duì)漏洞的一般填補(bǔ)。在此現(xiàn)實(shí)背景下，無(wú)論是從當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，相對(duì)可行的方案是對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度進(jìn)行規(guī)范立法，為行政主體提供明確的執(zhí)法依據(jù)。

鑒于我國(guó)實(shí)體性法律一般不規(guī)定詳細(xì)的程序性規(guī)范，且專(zhuān)門(mén)化生態(tài)環(huán)境損害預(yù)防與救濟(jì)立法短期內(nèi)難以出臺(tái)，本文建議，立法者可以在環(huán)境保護(hù)法和各單行生態(tài)環(huán)境法律中就生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令做出一般設(shè)定的同時(shí)，專(zhuān)門(mén)制定“生態(tài)環(huán)境行政命令實(shí)施辦法”。首先，在實(shí)體法維度，立法者應(yīng)當(dāng)明確可以針對(duì)特定生態(tài)環(huán)境損害發(fā)布行政命令的行政主體，并根據(jù)具體的適用情境，分別創(chuàng)設(shè)責(zé)令消除環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)令修復(fù)生態(tài)環(huán)境、責(zé)令異地替代修復(fù)以及責(zé)令賠償生態(tài)損失四種類(lèi)型的行政命令。其次，“生態(tài)環(huán)境行政命令實(shí)施辦法”則應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中的基本程序作出具體規(guī)定。

法制化的另一項(xiàng)重要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害行政命令救濟(jì)的程序法控制。從短期來(lái)看，在缺乏一般行政程序法的現(xiàn)實(shí)背景下，可以將正當(dāng)法律程序原則作為對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令進(jìn)行程序法控制的權(quán)宜之計(jì)。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，結(jié)合生態(tài)環(huán)境修復(fù)過(guò)程的復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性和專(zhuān)業(yè)性特征，對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度的程序法控制應(yīng)當(dāng)采用一套具有可操作性、同時(shí)契合生態(tài)環(huán)境修復(fù)過(guò)程特征的程序性法律規(guī)范體系?？傮w上看，生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度的程序法構(gòu)建需要遵循的基本原則是“松密結(jié)合”，在效率和公正之間實(shí)現(xiàn)有效平衡。一方面，為了避免生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的侵犯，有必要將其納入基本的程序框架內(nèi)，進(jìn)行嚴(yán)密控制；另一方面，針對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度，立法者不宜制定特別細(xì)致的程序控制規(guī)則，否則將有損該制度的適應(yīng)性和靈活性，進(jìn)而降低修復(fù)效率。

針對(duì)不同類(lèi)型的生態(tài)環(huán)境損害類(lèi)型，生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令的程序機(jī)制也應(yīng)有繁簡(jiǎn)之分。具體而言，對(duì)于事實(shí)清楚、法律依據(jù)明確、對(duì)當(dāng)事人權(quán)益影響不大、受損生態(tài)環(huán)境修復(fù)難度和成本不大的情形，應(yīng)當(dāng)適用簡(jiǎn)易程序，避免過(guò)于復(fù)雜化的實(shí)施程序造成行政資源的巨大損耗。此時(shí)，行政主體可以不經(jīng)特別調(diào)查，直接依法作出行政命令，此時(shí)行政命令對(duì)相對(duì)人的影響較小，如行政主體要求相對(duì)人采取增殖放流的方式修復(fù)受損的水生態(tài)環(huán)境，要求相對(duì)人采取補(bǔ)植樹(shù)木的方式修復(fù)受損森林生態(tài)環(huán)境。簡(jiǎn)易程序可以由一名行政主體的執(zhí)法人員進(jìn)行，可以口頭作出，但其應(yīng)遵循基本的程序要求：告知相對(duì)人相關(guān)事項(xiàng)，當(dāng)場(chǎng)聽(tīng)取相對(duì)人意見(jiàn)；在相對(duì)人要求行政主體提供書(shū)面決定的，行政主體不得拒絕。除適用簡(jiǎn)易程序的案件以外，其他案件應(yīng)當(dāng)適用一般程序。參照國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令的一般程序至少應(yīng)包含發(fā)布程序、實(shí)施程序、異議程序、成本收回程序和制裁程序[17]。

（三）構(gòu)筑生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度的保障機(jī)制

法律實(shí)施并非法律規(guī)范邏輯的自然推演，其與執(zhí)法的經(jīng)驗(yàn)、意愿和能力密切相關(guān)；執(zhí)法者的自由裁量、當(dāng)事人之間的交易對(duì)執(zhí)法過(guò)程亦會(huì)構(gòu)成影響。因此，生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度極有可能發(fā)生失靈，此時(shí)立法者就有必要構(gòu)筑相應(yīng)的保障機(jī)制。

一方面，行政主體及其執(zhí)法人員不僅受到公共意志（公共利益）的拘束，其一般甚至?xí)?yōu)先受到執(zhí)法人員的自身利益、行政主體的部門(mén)利益等的影響。這就導(dǎo)致本應(yīng)作為公共利益代表者和捍衛(wèi)者的行政主體經(jīng)常會(huì)因?yàn)閷で笞陨淼姆钦?dāng)利益而偏離社會(huì)公共利益。生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令是典型的法律公共實(shí)施機(jī)制，行政主體在生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度運(yùn)行過(guò)程中發(fā)揮主導(dǎo)性作用，因此有可能發(fā)生執(zhí)法失靈問(wèn)題。失靈現(xiàn)象主要包括兩類(lèi)：一是行政主體不作為，即針對(duì)特定生態(tài)環(huán)境損害事件怠于啟動(dòng)行政命令。二是行政主體恣意作為，即行政主體在作出生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令的過(guò)程中存在違法恣意情形。比如，行政主體未按照法定程序或者基本正當(dāng)程序原則的要求實(shí)施生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令，導(dǎo)致相對(duì)人的程序權(quán)利受損；在實(shí)施過(guò)程中對(duì)生態(tài)環(huán)境公共利益處置不當(dāng)——追究的責(zé)任不足以填補(bǔ)損害。筆者建議，對(duì)于行政主體罔顧生態(tài)環(huán)境公共利益的情形，可以通過(guò)檢察行政公益訴訟進(jìn)行約束。但從嚴(yán)格意義上來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾之間仍受限于委托代理機(jī)制，可能發(fā)生代表失靈問(wèn)題，對(duì)此可以適度擴(kuò)展行政公益訴訟的原告資格，將社會(huì)組織甚至普通公民納入[27]。對(duì)于行政主體侵犯相對(duì)人權(quán)益的情形，應(yīng)依法賦予相對(duì)人提起行政復(fù)議和行政訴訟的權(quán)利。

另一方面，責(zé)任人可能在主觀意愿或者客觀能力方面存在抵觸，不履行生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令設(shè)定的公法義務(wù)，此時(shí)立法者應(yīng)當(dāng)設(shè)定相應(yīng)保障機(jī)制。首先，對(duì)于責(zé)任人員確無(wú)能力履行行政命令情形，可以要求責(zé)任人公益勞動(dòng)代償和工資費(fèi)用長(zhǎng)期扣除規(guī)則，同時(shí)根據(jù)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的緊迫性程度，在符合整體修復(fù)規(guī)劃的前提下，考慮采用社會(huì)化填補(bǔ)機(jī)制、政府兜底救濟(jì)制度。其次，對(duì)于責(zé)任人員拒不履行行政命令情形。按照基礎(chǔ)性行政決定和保障性行政決定的關(guān)系理論，可以引入行政強(qiáng)制（包括代履行和劃撥存款等）和行政處罰制度，但應(yīng)當(dāng)保持二者之間的遞進(jìn)關(guān)系，不宜直接以行政處罰替代行政命令或者同時(shí)配置“行政命令+行政處罰”。原因在于，這種簡(jiǎn)單并用極有可能會(huì)導(dǎo)致“重處罰而輕改正”的后果，生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令的救濟(jì)性功能因此就會(huì)被弱化，最終僅處于附隨地位。同時(shí)，為了避免行政主體制裁裁量空間的缺漏、避免直接以拒不改正作為相對(duì)人主觀過(guò)錯(cuò)施加行政處罰的不妥當(dāng)之處，行政主體在作出生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令時(shí)，可以同時(shí)施加警告處罰或者信用懲戒處罰，但不得施加罰款處罰。當(dāng)然，如果情節(jié)嚴(yán)重，法律可以授權(quán)行政主體同時(shí)作出罰款或其他行政處罰決定。對(duì)于相對(duì)人拒不執(zhí)行生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令的情形，行政主體可提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，并施加升級(jí)行政處罰，相較于先前的警告處罰，升級(jí)處罰應(yīng)是罰款。

結(jié)語(yǔ)

長(zhǎng)期以來(lái)，導(dǎo)致我國(guó)立法者更青睞司法權(quán)而排斥利用行政命令制度來(lái)追究生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的主要原因，除了行政執(zhí)法權(quán)的“疲軟”“失靈”以及司法能動(dòng)理念在近年來(lái)的迅速發(fā)展以外，還有我國(guó)行政法學(xué)界對(duì)型式化行政行為的偏愛(ài)。行政行為型式的集合性，使得人們的注意力過(guò)分集中于型式化的行政行為，而忽視非型式化的行政行為及其規(guī)范。盡管行政訴訟法和兩版案由（2004年《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》，后被2020 年《最高人民法院關(guān)于行政案件案由的暫行規(guī)定》替代）通知列舉了20多種行政行為類(lèi)型，但其中很多行政行為并未完成型式化的任務(wù)。行政命令制度就是一種非型式化的行政行為，不僅導(dǎo)致其本身與其他行政行為的關(guān)系難舍難分，也使得學(xué)術(shù)界普遍排斥以之作為解決行政任務(wù)難題的方案。在生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任領(lǐng)域，不少學(xué)者主張通過(guò)行政處罰來(lái)追究生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任即是明證。然而，行政命令和行政處罰是截然不同的兩種性質(zhì)的行政行為。以行政處罰直接替代屬性上屬于行政命令的做法是一種權(quán)宜之計(jì)，這種救急式的制度設(shè)計(jì)思路不僅有違行政命令和行政處罰的實(shí)質(zhì)區(qū)分，還容易導(dǎo)致行政命令特有的教育引導(dǎo)功能被壓制，行政命令由此喪失型式化發(fā)展的機(jī)會(huì)，更有可能導(dǎo)致學(xué)術(shù)的體系性、嚴(yán)整性與規(guī)范、救濟(jì)的便宜性之間的合理平衡機(jī)制被打破。由此，理論上有必要開(kāi)展生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令法律制度研究。建立健全以行政權(quán)為主導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度，有利于在平衡公平與效率的基礎(chǔ)上提高行政主體的生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任追究能力，進(jìn)而補(bǔ)齊生存環(huán)境治理體制機(jī)制中的行政短板，這對(duì)于實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。[1]89-90