村規(guī)民約何以轉(zhuǎn)化為實質(zhì)秩序：建構(gòu)機制與效能
——基于18省份36個優(yōu)秀村規(guī)民約的整體性分析

□蘇曦凌 梁舒萍

（廣西師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，廣西桂林 541006）

理性設(shè)計、建構(gòu)的規(guī)則在許多方面發(fā)揮著調(diào)適社會心理、引領(lǐng)社會道德、約束社會行為、調(diào)節(jié)社會關(guān)系的重要功能，對于引導(dǎo)社會快速生成新的、適應(yīng)社會需求的規(guī)則和秩序具有重要意義。然而，社會治理和建設(shè)中理性建構(gòu)的規(guī)則，并不必然引致現(xiàn)實的、符合國家預(yù)期的社會運轉(zhuǎn)秩序。也存在著一部分規(guī)則，盡管從其內(nèi)容來看具有明顯的正當(dāng)性、合理性，然而對于社會秩序塑造的效果效能卻是收效甚微，甚至形同虛設(shè)。例如，生態(tài)、衛(wèi)生、宜居的鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)雖然為村規(guī)民約所倡導(dǎo)，但鄉(xiāng)村環(huán)境治理中“村民內(nèi)生動力不足”[1]始終是一個橫亙在面前的基本事實?？梢姡谝?guī)范與事實之間，還需要一定的條件和機制，才能真正完成從理性建構(gòu)的規(guī)則向?qū)嵸|(zhì)運轉(zhuǎn)的秩序之轉(zhuǎn)換。

村規(guī)民約，是黨組織和政府全程主持制定或修訂的，村（居）民“進行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的行為規(guī)范”①參見《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見》（民發(fā)〔2018〕144號）。。但村規(guī)民約建設(shè)不能脫離國家意志，在很大程度上仍然需要運用國家權(quán)力對鄉(xiāng)村社會行為規(guī)則進行主導(dǎo)性建構(gòu)，推動社會秩序的萌芽、成長、發(fā)展的主體性進化②2019 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》明確指出，要“加強村規(guī)民約建設(shè)，強化黨組織領(lǐng)導(dǎo)和把關(guān)，實現(xiàn)村規(guī)民約行政村全覆蓋”。。同時，村規(guī)民約建設(shè)，是規(guī)則建構(gòu)與秩序生長的有機統(tǒng)一，有助于我們從一個較小的“切口”，更深入地理解國家建構(gòu)的規(guī)則內(nèi)生化為鄉(xiāng)村社會實質(zhì)運轉(zhuǎn)秩序的條件機制這樣一個更大的“問題”。

一、村規(guī)民約建構(gòu)鄉(xiāng)村秩序的探索回顧與研究設(shè)計

縱覽傳統(tǒng)社會中鄰里鄉(xiāng)人以相互協(xié)助救濟為目的、互相勸勉并共同遵守的“鄉(xiāng)約”制度建設(shè)，其實質(zhì)是國家權(quán)力與基層社會的鏈接機制，國家與社會之間的相互作用、相互滲透貫穿于其中，“鄉(xiāng)約效力或者因為官府的提倡可以增加，鄉(xiāng)約精神也許因為官府的提倡愈加喪失”[2]。改革開放以來，黨和國家高度重視發(fā)揮村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理秩序重塑中的重要作用。1988年6月試行的《中華人民共和國村民委員會組織法》就明確規(guī)定：“村規(guī)民約由村民會議討論制定，報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案，由村民委員會監(jiān)督、執(zhí)行。村規(guī)民約不得與憲法、法律和法規(guī)相抵觸?！秉h的十八大以來，隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革目標被提出，村規(guī)民約建設(shè)更是成為推進基層治理體系現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，也是實現(xiàn)基層德治法治自治融合的關(guān)鍵性樞紐。近年來，學(xué)界對于村規(guī)民約的探索主要包括三個方面的內(nèi)容。

其一，聚焦于村規(guī)民約的秩序塑造功能。即，應(yīng)對階層結(jié)構(gòu)分化的社會整合功能[3]，理順基層組織關(guān)系的社會穩(wěn)定功能[4]，增進基層社會成員互動的社會資本功能[5]，補充行為規(guī)制、補漏法律空缺的法治功能[6]。其二，分析村規(guī)民約之秩序塑造功能的作用機制。作為一種國家治理的法律機制，“村規(guī)民約有效性的實質(zhì)依據(jù)是基于同意的社會權(quán)力，形式依據(jù)是合法程序”[7]。作為一種社會自治的制度規(guī)則，村規(guī)民約“具備了制度的三大基礎(chǔ)要素，即規(guī)制性基礎(chǔ)要素、規(guī)范性基礎(chǔ)要素、文化認知性基礎(chǔ)要素”，并相應(yīng)外化為“懲戒監(jiān)督機制、價值導(dǎo)向以及價值擴散機制”[8]。其三，引入國家—社會關(guān)系的分析視角?；蛘呤腔趪抑行娜∠?，強調(diào)公權(quán)力的認可是村規(guī)民約合法性的來源，因而要強化對于村規(guī)民約的“政治引領(lǐng)”[9]“司法審查”[10]?；蛘呤腔谏鐣行牧觯J為由現(xiàn)代國家力量建構(gòu)的村規(guī)民約，體現(xiàn)了公權(quán)力加強對基層的控制，以及基層內(nèi)生自治資源的某種程度的消退[11]，“脫嵌于當(dāng)前鄉(xiāng)村的社會網(wǎng)絡(luò)”[12]，因此村規(guī)民約建設(shè)的根本路徑，在于“國家政權(quán)適度介入”。

既有研究大多尚未將形式上的規(guī)則與實質(zhì)上的秩序嚴格區(qū)分開來，往往將村規(guī)民約形式上的合法性、規(guī)范性等同于實質(zhì)上的合理性、有效性，偏重于從村規(guī)民約的文本——規(guī)則的形式來推演村規(guī)民約建設(shè)的實際效果，忽視了村規(guī)民約建構(gòu)以后如何實現(xiàn)秩序轉(zhuǎn)化條件機制的研究。而且，既有研究大多是在國家建構(gòu)與社會進化二元偏好之間尋找村規(guī)民約建設(shè)的行動方向，將村規(guī)民約建設(shè)中的問題簡單化為國家規(guī)制的力度、權(quán)力的密度、介入的程度等“度”的層面的問題，沒有對村規(guī)民約建設(shè)中國家建構(gòu)與社會進化如何有機結(jié)合[13]這一“質(zhì)”的層面問題提供合理的解釋。有鑒于此，本文擬運用文本分析法，將有關(guān)政策文件、標語作為分析村規(guī)民約建設(shè)之行動過程的文本，并將形式上的規(guī)則與實質(zhì)上的秩序、建設(shè)行動的邏輯與秩序塑造的效果結(jié)合起來，探究村規(guī)民約發(fā)揮治理功能的條件和機制。

本文以2015 年至今各級民政部門出臺的21份相關(guān)政策文件作為分析依據(jù)，涵蓋東、中、西三個區(qū)域，包括省、市、縣（區(qū)）三個層級（見表1）。同時，選取民政部2017年以來對涉及18個省份36個優(yōu)秀村規(guī)民約征集評選結(jié)果為分析對象①根據(jù)《民政部辦公廳關(guān)于開展優(yōu)秀村規(guī)民約征集活動的通知》（民辦函〔2017〕34 號），民政部在全國范圍內(nèi)以縣（市、區(qū)）為單位開展優(yōu)秀村規(guī)民約征集活動。2019—2020年，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》雜志開設(shè)專欄對涉及18個?。▍^(qū)）的36份優(yōu)秀范例分期進行了推介展示。，將所蘊含的自然信息結(jié)構(gòu)化，把握村規(guī)民約建設(shè)的行動邏輯。在此基礎(chǔ)之上，結(jié)合實地調(diào)研所獲得的第一手感性材料，將行動的邏輯與行動的效果結(jié)合起來，探究孕育激發(fā)村規(guī)民約之制度生命力、執(zhí)行力的條件機制，以期更好地把握國家建構(gòu)規(guī)則與社會秩序演進的關(guān)系。

二、條件機制：村規(guī)民約建構(gòu)行動的動因、內(nèi)容與方式

將表1所列樣本文件分解為動因語句、內(nèi)容語句和方式語句，以更為直觀地認知國家建構(gòu)村規(guī)民約的動因為何、建構(gòu)什么樣的村規(guī)民約以及如何建構(gòu)村規(guī)民約。

表1 村規(guī)民約相關(guān)政策文件信息表

（一）為何建構(gòu)：樣本文件的動因語句分析

動因語句是建構(gòu)主體對實施規(guī)則建構(gòu)行動的理由、原因的話語表達，包括政策依據(jù)表述和實踐意義表述兩個維度：政策依據(jù)表述，是主體對建構(gòu)村規(guī)民約有利于貫徹落實高位階政策法規(guī)之意義的述說；實踐意義表述，是主體對建構(gòu)行動有利于滿足鄉(xiāng)村治理現(xiàn)實需要之意義的述說。這樣一種類型構(gòu)成分析，有利于全面反映主體對建構(gòu)行動的動因認知。

從樣本文件的政策依據(jù)來看，中央出臺的“元政策”、上級黨委和政府推出的“上級政策”構(gòu)成了主體實施村規(guī)民約建設(shè)行動的理由和根據(jù)。絕大多數(shù)（超過95%）的樣本文件，均援引《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見》（民發(fā)〔2018〕144 號）作為行動依據(jù)。細究該《意見》，其中明確要求“各級黨委和政府要高度重視”，“各級黨委組織部門、政府民政部門要牽頭協(xié)調(diào)”，各有關(guān)部門要“密切配合，合力推動”，要“加強督促檢查”。落實上位政策的要求，構(gòu)成了主體推進村規(guī)民約建設(shè)的工作任務(wù)，因而使得自身的建構(gòu)行動具有明顯的自上而下的執(zhí)行性特征。

從樣本文件實踐意義表述來看，“切實發(fā)揮村規(guī)民約的積極作用”是一個高頻率出現(xiàn)的語詞，有71%的文件樣本直接使用了此種表述。未直接采用上述表述語句的文本（文件01、04、09、16、18、19）則通過強調(diào)村規(guī)民約在踐行社會主義核心價值觀、吸納基層群眾參與民主自治、提升基層社會治理水平和文明程度等方面的“積極作用”，具體地表達了主體對于村規(guī)民約建設(shè)之實踐意義的認知?？梢姡逡?guī)民約建設(shè)對于鄉(xiāng)村社會治理的重要性，已經(jīng)成為基層治理行動者的基本共識?；谶@一共識，對村規(guī)民約進行理性設(shè)計，并將其積極作用切實發(fā)揮出來，成為主體推進村規(guī)民約建設(shè)的行動取向。

（二）建構(gòu)什么：優(yōu)秀規(guī)約的內(nèi)容語句分析

內(nèi)容語句是主體對試圖建構(gòu)何種村規(guī)民約的主觀陳述。“內(nèi)容”是構(gòu)成村規(guī)民約的實體性要素，既蘊含著主體對于社會秩序演進方向的期許，也反映了所建構(gòu)規(guī)則的總體樣態(tài)。2017 年以來，民政部開展優(yōu)秀村規(guī)民約征集活動，并通過《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》雜志開設(shè)專欄分批推介的18 個省（區(qū)）的36 個“2019 年全國優(yōu)秀村規(guī)民約”。運用Python 軟件，對優(yōu)秀村規(guī)民約的文本進行詞頻分析（見圖1）的結(jié)果顯示，其中出現(xiàn)頻率最高的名詞前十位是：“ 文 明 ”“ 村 委 會 ”“ 垃 圾 ”“ 土 地 ”“ 大 家 ”“ 子 女 ”“ 鄰里”“衛(wèi)生”“規(guī)劃”“家庭”，可見村規(guī)民約以道德新風(fēng)教化、鄉(xiāng)村環(huán)境治理、集體資源利用為主要著力點。將其中所蘊含的語義與具體語用結(jié)合起來可發(fā)現(xiàn)，所蘊含的內(nèi)容主要有如下三個方面。

圖1 36個全國優(yōu)秀村規(guī)民約文本關(guān)鍵詞云圖

第一是精神文明類內(nèi)容。首先，倡導(dǎo)愛黨愛國，將村規(guī)民約作為社會主義核心價值觀的地方化和鄉(xiāng)土化，使得踐行社會主義核心價值觀的要求更具操作性與針對性。其次，倡導(dǎo)文明鄉(xiāng)風(fēng)。強調(diào)寬容和睦、守望相助的鄰里關(guān)系，強調(diào)鄉(xiāng)村社會共同體意義上的“大家”意識。針對現(xiàn)實中的懶漢行為、炫富鋪張、“黃賭毒”等問題，倡導(dǎo)“勤儉”“節(jié)約”“衛(wèi)生”等方面價值理念。抵制封建迷信、陳規(guī)陋習(xí)，倡導(dǎo)健康文明綠色生活方式。最后，倡導(dǎo)文明家風(fēng)。一方面，倡導(dǎo)男女平等，反對家庭暴力、侵犯婦女合法權(quán)益的歪風(fēng)邪氣；另一方面，強調(diào)父母應(yīng)盡撫養(yǎng)教育未成年子女的義務(wù)以及成年子女、繼子女、養(yǎng)子女及其配偶對父母、繼父母和養(yǎng)父母的贍養(yǎng)義務(wù)兩個方面的代際倫理，對傳統(tǒng)的孝老愛親傳統(tǒng)予以創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化。

第二是治理實務(wù)類內(nèi)容。首先，在環(huán)境管理方面，通過村規(guī)民約倡導(dǎo)節(jié)約資源、保護環(huán)境，加強農(nóng)村環(huán)境治理和生態(tài)環(huán)境保護，這已經(jīng)構(gòu)成農(nóng)村生產(chǎn)和生活秩序的重要內(nèi)容。其次，在土地管理方面，一些村規(guī)民約對國家法律法規(guī)政策有關(guān)村莊土地管理政策進行了宣講。例如，村民享有土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，可依法繼承、轉(zhuǎn)讓土地；企事業(yè)單位及個人用地均需按照村莊規(guī)劃實施，強調(diào)“照章建房”“不亂搭亂建”，協(xié)調(diào)人地關(guān)系。最后，在安全管理方面。優(yōu)秀規(guī)約對用火用電用氣安全、交通安全、施工安全等安全方面知識進行了宣講?！氨０踩?，要警惕，防火防盜防煤氣”“水電火無情，時刻要注意”等表述體現(xiàn)了村規(guī)民約對與村民生命安全息息相關(guān)的知識，開展宣傳與教育。

第三是治理路徑類內(nèi)容。首先，強調(diào)民主治理。村規(guī)民約是鄉(xiāng)村基層群眾民主自治的可視化載體，又在其文本內(nèi)容中進一步強調(diào)了民主自治對于善治的重要意義。優(yōu)秀規(guī)約將村民的參與權(quán)、知情權(quán)等權(quán)利融入規(guī)約內(nèi)容，激發(fā)村民自覺行使民主權(quán)利、參與管理村級事務(wù)的熱情。其次，強調(diào)依法治理。“遵紀守法記心上”“遵紀守法走正道”“遵紀守法”“學(xué)法、懂法、守法”等表述，在優(yōu)秀村規(guī)民約中頻頻出現(xiàn)。對法律的尊崇與遵守，強調(diào)運用法治的方法來治理鄉(xiāng)村，是全面依法治國在優(yōu)秀村規(guī)民約中的文本呈現(xiàn)，也是鄉(xiāng)村治理中“三治”融合得以實現(xiàn)的必然要求。最后，強調(diào)調(diào)解治理。將調(diào)解作為鄉(xiāng)村社會糾紛解決方式予以強調(diào)，強調(diào)互諒互讓、協(xié)商溝通，以友好方式解決矛盾、息紛止?fàn)?，得到一些?yōu)秀村規(guī)民約的倡導(dǎo)和發(fā)展。例如，安徽省黟縣碧山村村規(guī)民約、北京市密云區(qū)閣老峪村村規(guī)民約、江蘇省溧陽市的新橋村村規(guī)民約、云南省漾濞縣的太平村村規(guī)民約等。

總之，這些優(yōu)秀村規(guī)民約，采取結(jié)構(gòu)式、條款式、順口溜等多種表述形式，指向于“規(guī)范村民與村民、村民與集體、集體與國家、本村與鄰村的關(guān)系”，又植根于“當(dāng)?shù)刈匀粴v史狀況、風(fēng)俗習(xí)慣、文化傳承等因素，貼近生活、切合實際、通俗易懂”①參見《民政部辦公廳關(guān)于開展優(yōu)秀村規(guī)民約征集活動的通知》（民辦函〔2017〕34號）。。就內(nèi)容本質(zhì)而言，這些村規(guī)民約表達了建構(gòu)主體對于農(nóng)民生活水平提高和農(nóng)村文明環(huán)境營造的美好愿景，屬于價值倡導(dǎo)、方法強調(diào)、政策宣講范疇，但大多缺少對實現(xiàn)價值、踐行方法、貫徹政策相應(yīng)的技術(shù)、工具、程序予以理性建構(gòu)和明確規(guī)定。村規(guī)民約的內(nèi)容更多地屬于倡導(dǎo)性、勸說性、導(dǎo)向性規(guī)則，較少具有操作性、執(zhí)行性、約束性色彩。如果將建構(gòu)村規(guī)民約實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會秩序重建視為一種“技術(shù)治理”，那么這樣的一種“技術(shù)治理”更多屬于“作為治理理念的技術(shù)治理”，而不是“作為治理機制的技術(shù)治理”[14]。不得不說，重目標導(dǎo)向上的“致廣大”，而輕內(nèi)容規(guī)定上的“盡精微”，是村規(guī)民約建構(gòu)初級階段的一個重大缺失。

（三）如何建構(gòu)：樣本文件的方式語句分析

樣本文件的方式語句，是主體對建構(gòu)村規(guī)民約所采取路徑、步驟和方法的陳述。對樣本文件、優(yōu)秀村規(guī)民約中的方式語句進行質(zhì)性分析、歸類后可以發(fā)現(xiàn)，公權(quán)主體建構(gòu)村規(guī)民約的方式主要包括領(lǐng)導(dǎo)指揮路徑、步驟程序規(guī)制和柔性引導(dǎo)方法三個方面。

第一，從領(lǐng)導(dǎo)指揮路徑來看，上級黨政機構(gòu)通過權(quán)力鏈條介入村規(guī)民約的修訂、訂立過程，發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)指揮的重要作用。縣級黨委和政府的統(tǒng)籌規(guī)劃、組織推動，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府履行主體責(zé)任、加強指導(dǎo)把關(guān)、具體推動落實。某些村落，如北京市豐臺區(qū)沙鍋村、江蘇省張家港市的李巷村等，還建立專門的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在村規(guī)民約擬制、修訂和使用、考核全過程發(fā)揮作用。這一事實，在樣本文件中得到了充分的文本呈現(xiàn)：90%以上樣本文件均強調(diào)要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨組織全程主持制定或修訂，加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和把關(guān)，保證正確方向，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”“組織領(lǐng)導(dǎo)”“監(jiān)督落實”等語詞被高頻使用。國家權(quán)力的介入，保障了建構(gòu)行動合法合規(guī)，不違背憲法和法律精神，不侵犯國家、集體利益和群眾合法權(quán)益。

第二，從步驟程序規(guī)制來看，絕大多數(shù)樣本文件均明確了建構(gòu)行動的基本步驟，具體包括征集民意、擬定草案、提請審核、審議表決、備案公布等環(huán)節(jié)，試圖對行動過程的程式和貫序予以嚴格規(guī)范。其中，征集民意和擬定草案是村民利益聚集和表達的重要環(huán)節(jié)，審議表決是對村民制定村規(guī)民約的合法性予以確認的環(huán)節(jié)，備案公布程序則是對村民參與主體地位、基層政府考察指導(dǎo)地位的確認。實際上，幾乎所有全國優(yōu)秀村規(guī)民約節(jié)選案例都十分重視村民會議和村民主體在建設(shè)村規(guī)民約過程中的關(guān)鍵作用。具體操作如安徽省銅陵市的浮渡村以嚴謹合法的制定程序，借助村民代表會議、村民組長會議、村民黨員會議引導(dǎo)村民主動參與村規(guī)民約擬定和協(xié)商過程，并利用學(xué)校、農(nóng)院書屋等平臺，將村規(guī)民約與德育課程緊密結(jié)合，以廣泛宣傳和教育引導(dǎo)方式集結(jié)各類群體，形成“我制定、我遵守”的良好守約氛圍。

第三，從柔性引導(dǎo)方法來看，借助于國家合法性權(quán)威，通過制定頒布文件來“以言行事”，對建構(gòu)行動實施方向性指引，使村規(guī)民約建設(shè)在符合國家價值期許的前提下，更加適應(yīng)各地方的具體社會治理環(huán)境。例如，廣東省民政廳會同省委組織部、省委政法委、省文明辦、省婦聯(lián)等7部門聯(lián)合發(fā)文提出：“要堅持價值引領(lǐng)”，試圖以社會主義核心價值觀、中華傳統(tǒng)美德和時代新風(fēng)，來引領(lǐng)建構(gòu)行動的價值取向；“要堅持問題導(dǎo)向”，要求建構(gòu)行動應(yīng)針對鄉(xiāng)村治理中的突出問題因地制宜地提出約束措施。雖然，這一柔性引導(dǎo)并不具有公權(quán)強制力，但由于柔性引導(dǎo)是建立在領(lǐng)導(dǎo)指揮的推動與程序步驟的規(guī)制基礎(chǔ)之上，因而仍然深刻影響了村規(guī)民約建構(gòu)行動的價值取向和路徑選擇。

就建構(gòu)方式而言，國家一直“在場”[15]，并成為村規(guī)民約建構(gòu)行動得以順利展開的制度優(yōu)勢。通過領(lǐng)導(dǎo)指揮，國家基于科層制組織體系施加權(quán)力規(guī)制，是村規(guī)民約建構(gòu)行動得以展開的驅(qū)動力。通過設(shè)定程序，國家為村規(guī)民約建設(shè)勾勒行動路線、鋪設(shè)行動軌道，是建構(gòu)行動得以合法合規(guī)開展的制動力。通過柔性引導(dǎo)，國家施加著價值取向的影響，指引著村規(guī)民約建設(shè)的行動方向，是規(guī)范建構(gòu)行動以善治為方向的引領(lǐng)力。國家的“在場”，使得村規(guī)民約得以“制度上墻”，在鄉(xiāng)村社會實現(xiàn)了以村級組織為單位的“全覆蓋”。這樣的一種“覆蓋”是否能夠轉(zhuǎn)化為治理效能，國家建構(gòu)的規(guī)則是否轉(zhuǎn)化為了社會的運轉(zhuǎn)秩序，則需要結(jié)合建構(gòu)行動的效果評價來整體分析。

三、建構(gòu)的效能：村規(guī)民約的實質(zhì)運轉(zhuǎn)秩序

村規(guī)民約建構(gòu)行動，以貫徹落實上級政策、充分發(fā)揮積極作用為目的，通過領(lǐng)導(dǎo)指揮、程序規(guī)制和柔性引導(dǎo)等方式方法，主要建構(gòu)倡導(dǎo)性、勸說性、導(dǎo)向性規(guī)則。在國家建構(gòu)之下，村規(guī)民約在數(shù)量上實現(xiàn)了鄉(xiāng)村社會的全面覆蓋，在內(nèi)容上保障了村規(guī)民約的合法性、合規(guī)性。然而，村規(guī)民約不能也不應(yīng)僅以文本的形式而存在，更重要的是，規(guī)則文本需要轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村治理的實踐力量。所以，對于建構(gòu)行動的效果評價，不僅僅要看村規(guī)民約是否得以擬定、審查通過、公開發(fā)布，是否實現(xiàn)了“制度上墻”，還要看所建構(gòu)村規(guī)民約在運轉(zhuǎn)中的實質(zhì)秩序效能，即在鄉(xiāng)村治理中的引領(lǐng)力、整合力和約束力。在客觀分析村規(guī)民約治理效能的基礎(chǔ)上，找到引致引領(lǐng)力、整合力和約束力存在不足的原因，也就找到了推動理性建構(gòu)的規(guī)則轉(zhuǎn)化為實質(zhì)運轉(zhuǎn)的社會秩序的條件機制。

（一）村規(guī)民約治理效能的三維分析：引領(lǐng)力、整合力和約束力

村規(guī)民約的引領(lǐng)力，具體體現(xiàn)為它對鄉(xiāng)村治理行動方向上的評價力、道德觀念上的感化力、村莊精神上的凝聚力三個方面。首先，從評價力來看，公開發(fā)布的文本已經(jīng)逐漸成為鄉(xiāng)村社會的重要價值評價標準和尺度。例如，有的村落以村規(guī)民約為依據(jù)，根據(jù)每家的踐行情況來評選文明戶、五好戶，有力地引導(dǎo)著村民分類垃圾、保護水源、喜事新辦、喪事簡辦等。其次，從道德觀念的感化力來看，調(diào)研發(fā)現(xiàn)許多村民對于“上墻”的村規(guī)民約，往往不了解、不清楚，或視而不見、熟視無睹，從“制度上墻”到“制度入心”，充分發(fā)揮其內(nèi)蘊的道德感化效用，還有相當(dāng)?shù)木嚯x。最后，從村莊精神的凝聚力來看，有研究發(fā)現(xiàn)，“部分地區(qū)村規(guī)民約的實施僅靠村兩委的凝聚力”[16]，而不是依靠自身的合法性、權(quán)威性、正當(dāng)性來號召、激勵村民。

村規(guī)民約的整合力，主要體現(xiàn)為在鄉(xiāng)村治理中對于鄉(xiāng)村資源的協(xié)調(diào)能力和鄰里糾紛的調(diào)解能力。村“兩委”運用村規(guī)民約的宣傳教育功能，協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村資源、調(diào)解矛盾糾紛，發(fā)揮了村規(guī)民約對思想觀念的整合效力，并在一定程度上體現(xiàn)為社會行為的整合效力。例如，有的村莊借助公權(quán)力介入，依據(jù)村規(guī)民約增強了群眾規(guī)則意識、集體觀念，解決了村民道路糾紛、贍養(yǎng)糾紛矛盾以及土地糾紛問題，改善了人居環(huán)境、維護了日常生產(chǎn)生活秩序。然而，我們在多地的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)村民往往受教育程度不高，缺少運用村規(guī)民約來表達訴求、參與協(xié)商所必需的知識能力，村民自覺地信奉、履行村規(guī)民約，并依據(jù)村規(guī)民約來進行社會互動的案例如鳳毛麟角。

村規(guī)民約的約束力，主要體現(xiàn)為對于村“兩委”治理行為和村民互動行為的約束力。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村規(guī)民約就對村“兩委”治理行為的約束力而言，總體還比較有限，表現(xiàn)在村規(guī)民約對其權(quán)力的確認較多，對責(zé)任的厘清較少。在有限的責(zé)任界定中，又往往缺少明確的追究機制以及相對人的救濟機制，導(dǎo)致操作困難。調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，就村規(guī)民約對村民社會行為的約束力而言則參差不齊，村規(guī)民約對村民的行為約束，主要以“不得”“不可”“必須”“禁止”等表述方式并借助社會輿論產(chǎn)生一定的約束，但對于許多具體的偏離規(guī)約行為，則缺乏可操作性的懲罰措施，顯得內(nèi)容空洞、約束乏力，許多淪為僅僅是“寫在墻上的標語”①資料來源：本研究對廣西某地的訪談材料（GXGG，20210812）。。

綜合引領(lǐng)力、整合力和約束力的三維分析，村規(guī)民約的“積極作用”、治理效能并未充分發(fā)揮，尚未形成效能的村規(guī)民約，只是“嵌入”而沒有“融入”鄉(xiāng)村社會，只是初步建立起來而沒有充分運轉(zhuǎn)起來，還沒有轉(zhuǎn)化為國家預(yù)期的鄉(xiāng)村社會秩序。首先，由于道德觀念感化力、村莊精神凝聚力不足，村規(guī)民約的引領(lǐng)力局限于一種外在于村民的評價力，尚未在普遍意義上感化為內(nèi)心的價值標準、凝聚為互動的方向共識。其次，整合力嚴重不足，村規(guī)民約并未成為鄉(xiāng)村社會內(nèi)部統(tǒng)一思想觀念、協(xié)調(diào)多方力量、調(diào)解社會糾紛的行動綱領(lǐng)。最后，村規(guī)民約約束力不足，并沒有成為鄉(xiāng)村社會自我約束、自我管理的自動執(zhí)行機制，在鄉(xiāng)村社會自治、法治中的效能發(fā)揮也十分有限。

（二）運轉(zhuǎn)秩序效能不高的根源：政治勢能與社會動能互動不足

文本層面建構(gòu)的村規(guī)民約，仍處于“嵌入”而未達到“融入”鄉(xiāng)村社會的效果，當(dāng)然與全國范圍內(nèi)大規(guī)模村規(guī)民約的構(gòu)建行動起步時間較晚、行動時間較短有著密切關(guān)系。但是，如果將時間不足作為解釋治理效能沒有得到充分釋放的唯一理由，不去科學(xué)探究引致種種問題的原因，也就找不到推動村規(guī)民約“融入”鄉(xiāng)村社會的行動方向，更找不到國家理性設(shè)計并向社會“植入”的規(guī)則，如何與社會自我進化、自我組織相融合從而推動社會秩序化演進的客觀規(guī)律。整體性地分析近年村規(guī)民約建設(shè)的行動邏輯及其效果，可以發(fā)現(xiàn)，國家主導(dǎo)性的“政治勢能”[17]與社會主體性的“社會動能”[18]之間銜接不夠緊密，是引致村規(guī)民約治理效能發(fā)揮不足的根源。

第一，在動因認知層面，沒有將政治勢能的價值追求與鄉(xiāng)村社會治理的現(xiàn)實需求連貫銜接起來。建構(gòu)務(wù)實管用的村規(guī)民約，在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮其積極作用，是國家主導(dǎo)性政治勢能實施村規(guī)民約建構(gòu)行動的價值追求。這一點，也是與鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實需求緊密銜接在一起的。但是，在逐級考核、檢查、評比的壓力之下，政治勢能在政府組織自上而下層層傳遞，甚至是層層加碼，導(dǎo)致基層建構(gòu)行動的目標指向逐漸偏離政策設(shè)計者的初衷。在監(jiān)督檢查的壓力之下，基層行動者往往片面地將“貫徹落實上級政策”作為建構(gòu)行動的主要甚至是唯一目標。由于這樣的一種“貫徹落實”，是在沒有深刻理解上級的政策意圖的情形下發(fā)生的，在考核壓力和資源不足等約束條件下，基層建構(gòu)行動者的主要工作目標往往是將村規(guī)民約“建起來再說”②資料來源：本研究對廣西某地的訪談材料（GXGG，20210816）。，而不是村規(guī)民約“務(wù)實”“運用”“管用”。在基層，建構(gòu)行動的動因認知與鄉(xiāng)村社會治理需求之間存在的一定程度的斷裂和不連貫，使得“建起來”的村規(guī)民約，往往體現(xiàn)為“準備的材料”“制作的展板”，僅僅是行政考核的觀測點，大多游離于鄉(xiāng)村社會生活之外，與村民實現(xiàn)自我管理、服務(wù)、教育、監(jiān)督中現(xiàn)實、具體而多樣的規(guī)則需求銜接不夠連貫。

第二，在內(nèi)容取向?qū)用?，沒有將政治勢能的多重作用與村規(guī)民約的整體功能周密銜接起來。在村規(guī)民約的制定實施中，國家主導(dǎo)性政治勢能的作用，不僅體現(xiàn)為對建構(gòu)行動予以規(guī)制、為制定的村規(guī)民約提供合法性證明，還體現(xiàn)在為村規(guī)民約的實施提供權(quán)力支撐、權(quán)勢推動。就村規(guī)民約的功能而言，倡導(dǎo)性的教育服務(wù)功能和操作性的管理監(jiān)督功能是一個有機整體，倡導(dǎo)性功能為操作性功能提供價值定位，操作性功能為倡導(dǎo)性功能提供實現(xiàn)機制。因為，“對違反村規(guī)民約、居民公約的情形，要加強批評教育，并通過合理的處理方式，使違反者受到教育、改正錯誤”①參見《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見》（民發(fā)〔2018〕144號）。，既是提升村規(guī)民約整合力、約束力的需要，也是保障其引領(lǐng)力的內(nèi)在要求。然而，從目前全國村規(guī)民約建設(shè)的整體內(nèi)容取向來看，大多傾向于制定實現(xiàn)倡導(dǎo)性功能的原則性、方向性規(guī)定，疏于對落實倡導(dǎo)性功能之操作規(guī)程、程序等操作性機制的規(guī)定，沒有與國家的相關(guān)法律、法規(guī)、政策有機銜接起來。這不僅導(dǎo)致建構(gòu)出來的村規(guī)民約內(nèi)容空泛，而且不注重與政治勢能的強力保障有機銜接起來，因而難以實施。特別是，由于缺乏具體而明確的獎懲機制，導(dǎo)致約束力、整合力嚴重不足，最終影響了村規(guī)民約道德觀念引領(lǐng)力的實現(xiàn)。例如，樣本文件11 中雖提及要“探索紅黑榜，褒揚先進，鞭策后進”，然而從該省民政廳公布的2020年“十佳”村規(guī)民約（居民公約）來看，發(fā)現(xiàn)獲評的8個村規(guī)民約中有6個并未充分體現(xiàn)獎懲機制方面的具體內(nèi)容。

第三，在工具選擇層面，沒有將直接運用政治勢能與間接激活社會動能有機結(jié)合起來。各地的村規(guī)民約建設(shè)，主要采取領(lǐng)導(dǎo)指揮、程序規(guī)制和柔性引導(dǎo)等方式，大多屬于直接性工具范疇，“授權(quán)、資助和執(zhí)行單位與發(fā)起它的單位本質(zhì)上是一個相同的實體”[19]，較少通過間接方式，使自身所建構(gòu)的規(guī)則融入村莊的社會網(wǎng)絡(luò)，激發(fā)鄉(xiāng)村制定與實施的主體性活力。在征求意見階段，發(fā)動村民、與村民協(xié)商不夠充分。村民由于協(xié)商能力不足，往往“不知道村規(guī)民約和自己有什么關(guān)系”，“不知道發(fā)表自己的想法”，基層干部“召開大會是討論一些無關(guān)痛癢的問題”，“告訴我們有哪些規(guī)定”②資料來源：本研究對湖南某地的訪談材料（HNHY，20210804）；本研究對廣西某地的訪談材料（GXGG，20210721）。。在村規(guī)民約實施過程中，基層干部又往往沒有將相關(guān)的“引導(dǎo)”和“勸喻”，與鄉(xiāng)村的地緣、血緣、業(yè)緣、互惠等關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，通過密切與村莊的“社會關(guān)聯(lián)”，強化“人與人之間關(guān)系所構(gòu)成的行動能力”[20]，來提升村規(guī)民約的執(zhí)行效率。特別需要指出的是，鄉(xiāng)村中的專業(yè)合作社等現(xiàn)代意義的社會組織，大多還未成為基層干部實施村規(guī)民約的治理“伙伴”，這就使得實施中缺乏有力的抓手和中介。

四、結(jié)論與討論：政治勢能與社會動能的良性互動

本文以近年村規(guī)民約建設(shè)為例，在整體性分析國家建構(gòu)社會規(guī)則的行動邏輯及其效果的基礎(chǔ)上，探究國家理性建構(gòu)的規(guī)則轉(zhuǎn)化為社會實質(zhì)運轉(zhuǎn)秩序的條件機制。研究發(fā)現(xiàn)：

第一，國家理性建構(gòu)社會規(guī)則的本質(zhì)，是國家在吸納社會原生規(guī)則的合理成分并進行創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化的基礎(chǔ)上，通過自身的合法性權(quán)威、科層化權(quán)力，自上而下地將理性規(guī)則嵌入社會結(jié)構(gòu)、融入社會生活的行動過程。首先，“上面制定”規(guī)則并不是試圖取代社會的原生規(guī)則，而是保留了村莊原來的一些做法，加入了一些新的要求，以推動所期望社會秩序的生成。其次，國家建構(gòu)規(guī)則是國家理性自上而下的社會化過程，主要通過領(lǐng)導(dǎo)指揮、程序規(guī)制和柔性引導(dǎo)等方式，以權(quán)力鏈條為本質(zhì)力量，以科層制為組織基礎(chǔ)、以規(guī)范化為行為方式。最后，嵌入性是國家建構(gòu)規(guī)則的行為特征。建構(gòu)社會規(guī)則，是國家將自己的意志、意圖滲透、傳導(dǎo)、植入到社會網(wǎng)絡(luò)，以使社會能夠按照其理性預(yù)期來實現(xiàn)秩序化演進，是其主導(dǎo)社會建設(shè)的重要組成部分。

第二，國家理性建構(gòu)社會規(guī)則的效果，可以從所制定規(guī)則的合理性和實施規(guī)則的秩序化效果兩個方面來衡量。所制定規(guī)則的合理性，具體包括村民參與協(xié)商是否充分的民主性指標，內(nèi)容規(guī)定是否與國家法律法規(guī)相一致的規(guī)范性指標，權(quán)責(zé)界定是否明確具體、語言表述是否簡潔嚴謹、履行執(zhí)行是否方便快捷等可操作性指標。國家建構(gòu)規(guī)則的秩序化效果，就是這些規(guī)則在實踐中所展現(xiàn)出來的治理效能，具體體現(xiàn)為引領(lǐng)力、整合力和約束力三個方面。近些年村規(guī)民約建設(shè)的行動邏輯及其效果說明，國家有意識有目的地向社會實施的“嵌入”式的建構(gòu)，不僅使得許多村規(guī)民約從無到有，有助于幫助村民走出無規(guī)可依、無章可循的集體困境，而且通過領(lǐng)導(dǎo)指揮保障了內(nèi)容規(guī)定的規(guī)范性，通過程序規(guī)制體現(xiàn)了一定程度的民主性，進而展現(xiàn)出了觀念層面的引領(lǐng)力。

第三，若將理性建構(gòu)規(guī)則轉(zhuǎn)化為社會實質(zhì)運轉(zhuǎn)秩序，就必須在建構(gòu)行動中實現(xiàn)政治勢能與社會動能的良性互動。即政治勢能的價值追求與社會治理的現(xiàn)實需求連貫銜接，政治勢能的多重作用與社會規(guī)則的整體功能周密銜接，直接運用政治勢能與間接激活社會動能有機結(jié)合。近些年，經(jīng)過全國范圍內(nèi)的初步建構(gòu)，村規(guī)民約在保障規(guī)范性的基礎(chǔ)上實現(xiàn)了從無到有的全面覆蓋。下一步，必然是在“嵌入”的基礎(chǔ)上“融入”鄉(xiāng)村的公共生活，進入村規(guī)民約的“深度建構(gòu)”、高質(zhì)量發(fā)展階段：在進一步彰顯建構(gòu)行動的民主性的基礎(chǔ)上，提升村規(guī)民約對鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)層面的整合力、行為層面的約束力，更為有力地保障其道德觀念引領(lǐng)力。按照這一要求，如下三個方面的機制建設(shè)，應(yīng)當(dāng)成為村規(guī)民約“深度建構(gòu)”行動階段的重點。

首先，強化教育濡化機制，使村規(guī)民約的價值理念進一步在村民之間復(fù)制、傳承和發(fā)揚。首先，周密部署、精心組織村規(guī)民約教育內(nèi)容，實現(xiàn)系統(tǒng)教育。將村民對村規(guī)民約的學(xué)習(xí)，納入農(nóng)村的社區(qū)教育課程體系，有針對性地系統(tǒng)推進村規(guī)民約教育，提升村民的規(guī)則認知和規(guī)則意識。其次，拓展村規(guī)民約教育的渠道，實現(xiàn)全程融入。將村民對村規(guī)民約精神內(nèi)核的習(xí)得，與禮俗、節(jié)慶等活動結(jié)合起來，與鄉(xiāng)村的標語、方言、習(xí)俗等文化符碼結(jié)合起來，注重采用APP、公眾號、網(wǎng)絡(luò)社群等新興傳播方式，采取基層群眾喜聞樂見的渠道，將規(guī)則轉(zhuǎn)化為生動形象的文化元素，實現(xiàn)村規(guī)民約教育的泛在化、生活化。再次，樹立村規(guī)民約教育中的服務(wù)理念，實現(xiàn)歸屬志愿。借鑒一些先進探索經(jīng)驗，比如浙江良渚文化村將村規(guī)民約教育與社區(qū)志愿服務(wù)相結(jié)合，充分發(fā)揮社區(qū)專職社工所扮演的資源鏈接者、倡導(dǎo)者的作用，提供科學(xué)的服務(wù)保障，增強受教育對象的認同感與歸屬感[21]。最后，創(chuàng)新村規(guī)民約教育策略，實現(xiàn)科學(xué)疏導(dǎo)。要將村規(guī)民約的精神內(nèi)核與村民根本利益的關(guān)聯(lián)性、與優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的延續(xù)性有機結(jié)合，注重從村規(guī)民約與村民生產(chǎn)生活的利益關(guān)聯(lián)性的角度來闡釋村規(guī)民約的實踐意義，立足于中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的豐厚土壤，滲透村規(guī)民約中的時代性內(nèi)涵。

其次，健全多主體參與協(xié)商機制，使村規(guī)民約的修訂能夠進一步匯聚民意、凝聚共識，有利于村規(guī)民約的順利執(zhí)行。由于村規(guī)民約的制定和執(zhí)行者都是本村的農(nóng)民，權(quán)利的享有和義務(wù)的承擔(dān)也限于本村，在村規(guī)民約的完善和實施細則制定過程中，基層政府和各級黨組織應(yīng)注重扮演一個商談維護者、協(xié)商促進者的角色。不必對相關(guān)條款規(guī)定的具體內(nèi)容、時間限度予以直接干預(yù)，而是在堅持合法合規(guī)原則的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮村民主體意識、首創(chuàng)精神，并借助專業(yè)社會組織優(yōu)勢推動形成農(nóng)村社區(qū)治理共同體。一方面，推動威望高、有公心、有見識的“鄉(xiāng)賢”代表村民就村規(guī)民約的新增條款展開充分協(xié)商，在村規(guī)民約的執(zhí)行中，應(yīng)當(dāng)由村“兩委”牽頭，引導(dǎo)村民個體以村規(guī)民約為范本和依據(jù)來“說事”；另一方面，鼓勵有關(guān)社會組織尤其是鄉(xiāng)村社會組織代表村民來集體會商和評議，以相對專業(yè)性和獨立性的身份參與村規(guī)民約的協(xié)商制定，在公權(quán)意志與村民意愿之間發(fā)揮“潤滑劑”作用，在增強村規(guī)民約政治認同度的同時，避免對村規(guī)民約簡單粗暴式的執(zhí)行，真正使村規(guī)民約制定與執(zhí)行成為凝聚鄉(xiāng)村社會之規(guī)則共識、共同體意志的價值生產(chǎn)過程。

最后，探索“以小博大”的獎懲機制，進一步推動村規(guī)民約在農(nóng)村基層自治法治德治中真正發(fā)揮制度約束和道德引領(lǐng)等作用。在全國范圍內(nèi)，鄉(xiāng)村之間文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟基礎(chǔ)、人口規(guī)模、風(fēng)俗習(xí)慣、歷史傳承等因素存在明顯差異。所以，村規(guī)民約獎懲機制的設(shè)定，不能采取整齊劃一的標準化模式，而是應(yīng)當(dāng)鼓勵因地制宜、充分協(xié)商、量力而行地展開地方性探索，堅持如下兩個方面的行動原則：一方面，要把保護村民合法權(quán)益和維護國家法制統(tǒng)一結(jié)合起來，通過司法機關(guān)的司法審查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的行政監(jiān)督，保障村規(guī)民約獎懲條款的設(shè)定程序及其內(nèi)容規(guī)定的合法性、合理性。另一方面，獎懲機制的設(shè)計，要貼近現(xiàn)實，易于操作和執(zhí)行，提升獎懲條款對鄉(xiāng)村社會治理實踐的適應(yīng)性：適應(yīng)基層“微治理”特質(zhì)，注重從村民的身邊事、細微事著手，精細化地設(shè)定內(nèi)容條款；適應(yīng)村民道德養(yǎng)成的漸進性特征，以正向激勵和耐心教導(dǎo)為主，謹慎使用強制和負面的手段和方式；適應(yīng)鄉(xiāng)村社會網(wǎng)絡(luò)、社會資本構(gòu)成形態(tài)，培育并借助各類鄉(xiāng)村社會組織、社會賢達的權(quán)威和能量，提升獎勵的價值性、強化懲罰的嚴肅性，強化獎懲的次生性教育功能，實現(xiàn)“小獎大勵”“小懲大誡”。