基層黨建引領(lǐng)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的邏輯理路

劉興平

農(nóng)村基層黨組織的凝聚力直接影響著黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實(shí)的效果，鄉(xiāng)村振興各項(xiàng)政策，最終要靠農(nóng)村基層黨組織來落實(shí)。當(dāng)前，我國農(nóng)村社會(huì)正處于深刻變化和調(diào)整時(shí)期，一些農(nóng)村基層黨組織軟弱渙散等問題仍然存在。將基層黨建更好嵌入農(nóng)村治理，增強(qiáng)農(nóng)村黨組織的凝聚力，實(shí)現(xiàn)黨對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)治理全面有效的領(lǐng)導(dǎo)，是基層黨建工作必須面對(duì)和做好的工作。

堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的根本保證

習(xí)近平總書記指出：“在向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)邁進(jìn)的歷史關(guān)口，在脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)已經(jīng)完成的形勢下，在新冠肺炎疫情加劇世界動(dòng)蕩變革的特殊時(shí)刻，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，是需要全黨高度重視的一個(gè)關(guān)系大局的重大問題?！鞭r(nóng)村社會(huì)是我們黨治國理政的重要基礎(chǔ)，黨的領(lǐng)導(dǎo)始終是我國鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的重要基石。我們黨自成立以來，始終高度重視“三農(nóng)”問題，在實(shí)踐中不斷深化對(duì)“三農(nóng)”問題的規(guī)律性認(rèn)識(shí)，有力促進(jìn)了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展。黨的十八大以來，黨中央高度重視農(nóng)村基層黨組織建設(shè)。2012年，習(xí)近平總書記在河北省阜平縣考察農(nóng)村扶貧工作時(shí)指出：“農(nóng)村要發(fā)展，農(nóng)民要致富，關(guān)鍵靠支部?！?015年3月，習(xí)近平總書記在參加十二屆全國人大三次會(huì)議上海代表團(tuán)審議時(shí)指出：“把加強(qiáng)基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會(huì)治理和基層建設(shè)的一條紅線?！?/p>

改革開放40多年來，伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)快速變化，城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)，農(nóng)村鄉(xiāng)土社會(huì)的傳統(tǒng)秩序與治理方式逐步改變，對(duì)新時(shí)代的鄉(xiāng)村治理提出了新的要求。為適應(yīng)這些變化，中央高度重視農(nóng)業(yè)問題，不斷推出一系列惠農(nóng)、強(qiáng)農(nóng)、富農(nóng)政策，鄉(xiāng)村社會(huì)逐步進(jìn)入了黨的領(lǐng)導(dǎo)下基層自治的治理新路徑，為健全鄉(xiāng)村治理體系提供堅(jiān)強(qiáng)有力的政治保障。

當(dāng)前，黨的農(nóng)村基層治理面臨著一些新情況新問題，正如習(xí)近平總書記指出的，這些新情況新問題“雖然錯(cuò)綜復(fù)雜，但歸結(jié)起來就是一個(gè)‘散’字”。一是一些農(nóng)村基層黨組織弱化；個(gè)別基層黨組織和村委會(huì)之間還存在“二元”權(quán)力矛盾；鄉(xiāng)村“精英”流失，治理人才缺乏，黨員年齡偏大，“兩委”干部過于年輕，這些都容易使黨的基層組織力、影響力減弱。二是鄉(xiāng)村治理體系不健全。在一些地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的行政化事務(wù)下沉，村委會(huì)要完成繁重的行政事務(wù)，無暇顧及鄉(xiāng)村內(nèi)部治理，行政化傾向與“懸浮化”問題并存，甚至存在一些基層干部脫離人民群眾的情況。三是利益訴求多元。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和農(nóng)民人均純收入的逐步提高，農(nóng)村居民對(duì)公共服務(wù)的需求逐步提升。四是治理難度增大。社會(huì)流動(dòng)性加大，農(nóng)村空心化、農(nóng)民老齡化、農(nóng)戶空巢化的現(xiàn)象明顯增加，加之鄉(xiāng)規(guī)民約效用降低，部分農(nóng)民公德意識(shí)淡漠，有些地方的封建迷信、黃賭毒等問題依然存在。面對(duì)農(nóng)村社會(huì)老問題和新問題的雜糅局面，為進(jìn)一步筑牢我們黨在農(nóng)村的群眾基礎(chǔ)，必須加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以人民為中心，推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)有序發(fā)展。

以黨的建設(shè)推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)治理的有效路徑

把基層黨建嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)治理是近年來學(xué)者們研究的一個(gè)熱點(diǎn)。針對(duì)基層黨組織建設(shè)，既應(yīng)強(qiáng)調(diào)黨組織對(duì)社會(huì)治理的領(lǐng)導(dǎo)作用，又應(yīng)強(qiáng)調(diào)給社會(huì)治理留有“自治”的空間，而“嵌入”很好地契合了這種治理要求。將基層黨組織建設(shè)嵌入農(nóng)村治理，是提高新時(shí)代黨全面領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的能力和水平，進(jìn)而以黨的建設(shè)推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)治理的有效路徑。

組織覆蓋和工作覆蓋，能夠推進(jìn)基層黨建工作向縱深發(fā)展。當(dāng)前，一些農(nóng)村地區(qū)民眾參與社會(huì)治理的主體意識(shí)還有待增強(qiáng)，需要強(qiáng)化基層組織與農(nóng)民的直接聯(lián)系，提升農(nóng)民參與社會(huì)治理的積極性。從結(jié)構(gòu)功能主義視角，鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理主體一般包含黨組織、村委會(huì)、村民集體經(jīng)濟(jì)組織、內(nèi)生型社會(huì)組織、農(nóng)民群體等，從組織上建構(gòu)嵌入機(jī)制，主要涉及到以下幾個(gè)方面：一是擴(kuò)展黨的基層組織體系，解決合村并居后黨員人數(shù)增多、黨組織工作覆蓋面不夠?qū)挼膯栴}。一般應(yīng)以村黨組織為核心，搭建覆蓋所有黨員的黨小組，通過黨小組實(shí)現(xiàn)對(duì)普通黨員的政治引導(dǎo)、思想引領(lǐng)和組織教育，再用黨員包片聯(lián)戶的方式，暢通農(nóng)民的利益表達(dá)和權(quán)利協(xié)商渠道。二是在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中設(shè)置黨的組織，把黨員、群眾組織起來，以增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織的使命感和責(zé)任感。同時(shí)，也可以利用當(dāng)?shù)貎?yōu)勢條件發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，組建村級(jí)經(jīng)濟(jì)股份合作社或者成立集體經(jīng)濟(jì)公司，真正讓村民從集體經(jīng)濟(jì)中受益。三是在社會(huì)組織中設(shè)置黨的組織。社會(huì)組織往往立足于本鄉(xiāng)本土，具有較強(qiáng)的基層動(dòng)員能力，能夠調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)的協(xié)商、議定和執(zhí)行。在社會(huì)組織中建立黨組織體系，能夠增強(qiáng)黨組織的群眾組織力和社會(huì)動(dòng)員力，社會(huì)組織也可以借助黨的組織體系獲得更多的治理資源和資金，增強(qiáng)社會(huì)組織的吸引力與創(chuàng)新力。

當(dāng)前，在農(nóng)村治理實(shí)踐中，人才短缺、能力不足、效果不佳，仍是農(nóng)村治理現(xiàn)代化客觀存在的問題，因此，要選好帶頭人，激發(fā)黨員模范帶頭作用，培養(yǎng)新時(shí)代鄉(xiāng)村“精英”，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織選送骨干，破解基層社會(huì)治理的人才之困。

在治理實(shí)踐中，黨組織人事嵌入，就是要運(yùn)用自身的政治、組織及資源等優(yōu)勢吸納鄉(xiāng)村精英及新興社會(huì)力量參與社會(huì)治理，并將優(yōu)秀分子選派到黨組織和其他治理主體中去，使黨員和入黨積極分子充分發(fā)揮帶頭作用，增強(qiáng)群眾的認(rèn)同感。一是精選農(nóng)村基層黨組織負(fù)責(zé)人。要把政治作風(fēng)端正、工作能力優(yōu)秀、熟悉農(nóng)村情況、熱愛農(nóng)村工作，作為鄉(xiāng)村基層黨組織負(fù)責(zé)人的基本標(biāo)準(zhǔn)。二是實(shí)行“兩委”交叉任職。交叉任職既可減少鄉(xiāng)村干部職數(shù)，又可增強(qiáng)黨組織與村委會(huì)的深度融合，避免黨務(wù)與行政的“二元”對(duì)立。同時(shí)，通過將“兩人干”變成“一人兼”來提高干部政治素養(yǎng)與業(yè)務(wù)能力，由過去的“專業(yè)型”變成“全能型”，拓寬干部成長空間，提升干部實(shí)踐能力，推動(dòng)黨建與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展互促互進(jìn)。三是為集體經(jīng)濟(jì)組織選派懂經(jīng)濟(jì)的骨干。從現(xiàn)有實(shí)踐來看，村委會(huì)主任往往兼任負(fù)責(zé)集體經(jīng)濟(jì)組織，同時(shí)村黨支部書記和村委會(huì)主任又大都實(shí)行“一肩挑”，容易形成外行管理內(nèi)行的弊端?？梢詮膬?yōu)秀黨員、入黨積極分子、致富能手中選派集體經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)責(zé)人或者骨干，讓懂經(jīng)濟(jì)的人管理或者參與管理經(jīng)濟(jì)。

規(guī)范嵌入，涵養(yǎng)先進(jìn)治理理念。在我國農(nóng)村推行村民自治，就是使廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利，依法辦理自己的事情。所謂規(guī)范嵌入，就是在村民實(shí)際在場的情況下，黨組織主動(dòng)作為引領(lǐng)村民形成自治、法治和德治的基本規(guī)范，形成科學(xué)合理的理念、規(guī)則、制度等軟約束治理環(huán)境。

規(guī)范嵌入主要包括三個(gè)方面：一是基層黨組織以相關(guān)法律為依據(jù)，與村委會(huì)建立有效協(xié)作機(jī)制，規(guī)范基層權(quán)利運(yùn)行程序，履行領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督村委會(huì)的職責(zé)，指導(dǎo)村委會(huì)制定自治章程、村規(guī)民約，監(jiān)督村委會(huì)按照議事規(guī)則行事。二是基層黨組織依據(jù)鄉(xiāng)風(fēng)民俗、傳統(tǒng)文化引導(dǎo)人們制定出共識(shí)性的公共道德規(guī)范。在治理實(shí)踐中，可以從鄉(xiāng)村歷史傳統(tǒng)和文化傳承等方面尋找共識(shí)性的道德資源，以形成大家都能接受的鄉(xiāng)規(guī)民約。三是依據(jù)法律法規(guī)指導(dǎo)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織制定規(guī)范化的運(yùn)行程序。通過程序和規(guī)范，強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織中黨員、入黨積極分子等骨干的管理，加強(qiáng)對(duì)黨員和村干部行權(quán)履職的黨規(guī)黨紀(jì)約束和監(jiān)督，通過他們把黨組織對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織的發(fā)展要求貫徹到運(yùn)行的相關(guān)規(guī)范中去，用法律和規(guī)范激勵(lì)、支持和規(guī)約農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織的發(fā)展。

農(nóng)村基層治理中的關(guān)系調(diào)適

農(nóng)村基層黨組織是鄉(xiāng)村振興的領(lǐng)導(dǎo)核心，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略引領(lǐng)者和推動(dòng)者，因此在日常鄉(xiāng)村治理過程中，需不斷調(diào)適村黨組織與其他治理主體之間的關(guān)系，不斷提升農(nóng)村社會(huì)治理效能。

村黨組織與村委會(huì)的關(guān)系調(diào)適。要堅(jiān)持和加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，同時(shí)，村黨組織也應(yīng)堅(jiān)定支持村委會(huì)開展自治。一是要取得廣大村民的理解和支持，基層黨組織是領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會(huì)行使職權(quán)、支持和保障村民開展自治活動(dòng)的。二是帶領(lǐng)村民依據(jù)在場實(shí)踐制定完善的村民自治機(jī)制，實(shí)現(xiàn)黨組織的政治關(guān)懷與村民自治的有效耦合，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。三是在治理行為上，支持村委會(huì)依法進(jìn)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障村委會(huì)成員依法、民主、廉潔行政，保障村民自治權(quán)利的依法實(shí)現(xiàn)。

村黨組織與集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系調(diào)適。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是我國最微觀的經(jīng)濟(jì)組織，其核心功能是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高居民收入，輔助鄉(xiāng)村治理。在鄉(xiāng)村社會(huì)治理演進(jìn)過程中，集體經(jīng)濟(jì)組織和村黨組織、村委會(huì)之間的邊界并不是非常清晰，在履行職責(zé)時(shí)往往容易發(fā)生矛盾沖突。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)，一般通過村黨組織、村委會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織的異構(gòu)來清晰定位三者之間的邊界，充分發(fā)揮各自的治理作用。而在經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)，一般采取“政經(jīng)社”三位一體同構(gòu)的方式推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。無論異構(gòu)還是同構(gòu)，基層黨組織都應(yīng)該積極推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展：一方面，借助國家農(nóng)村土地制度和產(chǎn)權(quán)制度改革，為鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織積極引入各種政策性資源，強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織自身“造血功能”。另一方面，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)發(fā)揮好經(jīng)濟(jì)人才吸納作用，帶動(dòng)具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)價(jià)值生產(chǎn)能力的村民參與公共事務(wù)，從而帶動(dòng)更多村民的政治參與和社會(huì)參與，發(fā)揮農(nóng)村“內(nèi)生型”秩序的社會(huì)規(guī)范作用。

村黨組織與社會(huì)組織的關(guān)系調(diào)適。社會(huì)組織通過自上而下的體制通道與政府聯(lián)合，或者通過自下而上的治理通道進(jìn)行市場化參與，為鄉(xiāng)村社會(huì)治理提供公共服務(wù)，極大地推進(jìn)了鄉(xiāng)村社會(huì)治理的自治化與專業(yè)化。對(duì)鄉(xiāng)村基層黨組織而言，一是應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)社會(huì)組織成為農(nóng)村公共政策的倡導(dǎo)者。二是應(yīng)當(dāng)積極支持社會(huì)組織主動(dòng)參與建設(shè)平安鄉(xiāng)村、推進(jìn)生態(tài)宜居、開展移風(fēng)易俗、扶貧濟(jì)困等，為村民提供差異化、個(gè)性化的公共服務(wù)，補(bǔ)足行政體制在公共服務(wù)供給上的短板，同步重視鄉(xiāng)村公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。三是應(yīng)當(dāng)積極支持社會(huì)組織通過鄉(xiāng)規(guī)民約、傳統(tǒng)文化等社會(huì)資本去形塑鄉(xiāng)村治理的關(guān)系、規(guī)范和制度，涵養(yǎng)與社會(huì)主義核心價(jià)值觀契合的公共道德、公共精神與公共秩序。