改革開放以來我國學校體育政策法規(guī)教育公平維度審查

張 朋

改革開放以來我國學校體育政策法規(guī)教育公平維度審查

張 朋

溫州大學體育與健康學院，浙江 溫州，325000。

運用法律解釋法，對改革開放以來我國學校體育52部政策法規(guī)體系中603相關條文詞意、立法目的和條理，進行教育公平的規(guī)范維度與程度分析。結果發(fā)現(xiàn)：（1）無論是宏觀的學校體育法律層、中觀的行政法規(guī)層還是微觀的部委規(guī)章層，直接或間接體現(xiàn)教育公平的法條均比較少。學校體育政策立意仍以整體的學校體育的條件、環(huán)境、地位等轉變?yōu)橹匦?，尚未轉換至個體體育教育受教公平的微觀視域；（2）我國學校體育公平化階段尚處于教育起點公平和底線級結果公平的“形式公平期”，缺失對體育課教學、資源分配與享用、教學過程和師生互動等行為要求的過程公平制度，未觸及體育教育內部的實質公平階段；（3）我國學校體育政策法規(guī)性別敏感度不足，隱含了對學校體育場域性別不公平問題被忽視的潛在威脅和違反不糾的“上層”旨意；（4）學校體育政策法規(guī)中弱勢類別，以殘疾人作為此群體的論述代表，人群指向單一、扶助方式“虛化”。從現(xiàn)行法令中無法得知學校體育中身心障礙體育政策的具體方向。反思，我國學校體育公平制度已漸入眼簾。通過提高學校體育政策法規(guī)中公平因素，責任條款數量；制定《學校體育法》專法等，系統(tǒng)建構學校體育公平法律規(guī)范體系可有效推動學校體育公平化的實現(xiàn)。預測我國學校體育公平化過程依照起點公平-結果公平-過程公平的程序進行。

改革開放學校體育政策；教育公平；制度

政策是黨和政府為實現(xiàn)一定歷史時期的路線而制定的行動指南和準則。政策本身就是公共產品，是為全體社會成員而制定的，這一本質決定了它的公共性和普遍性，這意味著公正必然成為政策設計與選擇的一個重要尺度[1]。學校體育政策作為解決我國學校體育發(fā)展過程中重大矛盾與問題，承載學校體育某一時期的發(fā)展取向，指導我國學校體育走上法制化、規(guī)范化和科學化道路及國家實現(xiàn)學校體育發(fā)展目標的重要干預手段[2]。理應以公正、公平為最高守則。這在國家制定的教育和體育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃宏圖中都能得以驗證：如《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》明確教育公平是我國一項基本教育國策。2016年國家體育總局印發(fā)的《青少年體育“十三五”規(guī)劃》，開宗明義其基本原則之一就是堅持統(tǒng)籌協(xié)調，均衡發(fā)展，重點解決城鄉(xiāng)、區(qū)域青少年基本公共體育服務不均衡問題。由此，對于指導學校體育前行方向和行動實踐的形形色色的政策源流，是否滿足了十三五期間學校體育均衡、公平發(fā)展的訴求？研究依此立意，對改革開放以來我國學校體育法規(guī)政策的“公平性”這一核心價值做出客觀分析，一方面有效檢視和系統(tǒng)了解當下政府在實現(xiàn)學校體育教育公平上的立意和決心；另一方面為當下學校體育發(fā)展過程不公平現(xiàn)象和困境尋求制度病因，為后續(xù)政策重設提供思維前瞻。

1 樣本來源與分析標準

1.1 樣本來源

學校體育法規(guī)是指為了保證各級各類學校的體育工作得以順利開展，保證每一個學生能享受應有的接受體育教育和參加體育鍛煉的權利而由國家教育、體育及衛(wèi)生等行政部門制定并由國務院批準發(fā)布的一系列學校體育工作條例、規(guī)定、辦法、實施細則等[3]。包括憲法中的體育條文、體育法律、體育行政法規(guī)、部委規(guī)章和地方性法規(guī)規(guī)章條例幾種基本形式?？蓜潪樗念悾海?）憲法類《中華人民共和國憲法》；（2）法律類《教育法》《教師法》《體育法》《義務教育法》等；（3）行政法規(guī)類，國務院頒布條文；（4）部委規(guī)章類，教育部及國家體育總局和其他部位發(fā)布規(guī)章條例。按制度層次安排，憲法為學校體育教育公平正式制度中宏觀制度；行政法規(guī)為中觀制度；部門規(guī)章類屬微觀制度。

研究以改革開放以來國家出臺學校體育政策法規(guī)為分析文本，其緣由在于改革開放以來我國學校體育觀經歷了體質增強——快樂體育——健康第一——人文體育等變化，價值立場由國家和社會本位轉向個人本位，尤其是1979年揚州會議以有效增強學生體質為準則的《中小學體育教學大綱》的頒行，個人本位中國學校體育價值立場日益鮮明[4]。1894-1949年近代體育和1949-1978年新中國體育充斥政治意圖和民族意識，改革開放時期以后的學校體育政策，相對而言更有可能滲透出個人價值實現(xiàn)的公平理念。以此為時間節(jié)點在分析國家政策制定意圖和文本內容上都更具有可探性。研究以“北大法意網”為資料搜索源，共搜集現(xiàn)行有效的學校體育政策法規(guī)48件，其中法律類占8.3%，行政法規(guī)占33.3%，部委規(guī)章占58.3%。

1.2 分析標準

研究采用汪習根（2010）的教育公平法律規(guī)范的分析標準，將所有法條公平屬性分為三種：（1）直接規(guī)定性，法規(guī)條文直接使用公平、平等、均衡、公正等詞匯的，屬于直接體現(xiàn)教育公平的。（2）間接規(guī)定性，法條內容雖沒有直抒公平詞匯，但符合教育公平理念及原則的，屬于間接教育公平。（3）反向規(guī)定（不平等條文），指條文不但沒有顯現(xiàn)教育公平，反而體現(xiàn)不公平。凡涉及學校體育法條的政策文本都列入研究范圍之內，條文分析內容包括原則、指南、條例、法律后果等多方面。

2 我國學校體育政策法規(guī)的公平性審查

2.1 “憲法法律”中學校體育法條的公平性分析

自由、秩序、公平、正義等是所有法律都應具有的價值，只是因各個法內容與所涉領域有所差異，側重點不同。體育相關法也應以公平為其核心價值。其中涉及學校體育的宏觀制度法律規(guī)范類別有《憲法》、《體育法》、《教育法》和《義務教育法》。我國《憲法》中關于體育事業(yè)的說明有三條：第21條“國家發(fā)展體育事業(yè)，開展群眾性體育活動，增強人民體質”。第46條“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務”；第48條“中華人民共和國婦女在政治的、經濟的、文化的、社會的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的權利”[5]。其中后兩條可理解為公民享有平等的體育教育權利和義務的直接性說明?！扼w育法》作為體育界最高效力的法律，是當前規(guī)范我國體育事業(yè)發(fā)展的唯一一部專門法律，至今已有22年。我國《體育法》是以秩序為核心價值管理型法律，其公平價值存在某種程度的缺失?！扼w育法》中法律關系主體基本都是國家、政府、學校等，幾乎沒有條款將公民作為法律關系主體，對公民權利彰顯不足[6]。里面關于學校體育的條款共有7條，其中第18條“學校必須開設體育課……學校應當創(chuàng)造條件為病殘學生組織適合其特點的體育活動”，符合“弱勢補償”的教育公平理念，屬于間接型公平法條。在《體育法》具體法律責任范疇內，也沒有明確相關學校體育的責任界定。6條責任條款中沒有一條針對學校體育的受害方權力救濟與過錯方責任認定的規(guī)定，責任條款不足和缺失致使其公平價值難以保證。對學校體育執(zhí)行法規(guī)情況沒有有效監(jiān)督措施和考評辦法，是學校體育效果不佳的主要原因[7]。《義務教育法》和《教育法》雖沒有專門性學校體育條款，但學校體育本身屬于教育的重要組成部分，兩部法律中公平性條款對學校體育而言應具同等法律效力。義務教育屬于公共產品屬性，具有普惠、非排他性、無歧視性等特征，2006年修訂后的《義務教育法》已經確立了教育公平的立法原則，其公平性因素體現(xiàn)最多，比例達到31.7%[8]。其中6個條款以均衡為主題詞直接說明義務教育的發(fā)展動態(tài)?！督逃ā防镉?條直接說明教育權利為人的基本權利說明，有2條違背教育公平的反向型條款，如第57條和第59條不僅沒有規(guī)定扶持農村的弱勢傾斜政策，反而確定了農村自行集資辦學的不公平政策。

表1 我國憲法法律中學校體育法條的公平要素統(tǒng)計

2.2 學校體育“行政法規(guī)”中公平要素分析

中觀制度層面，學校體育行政法規(guī)119條款中直接規(guī)定型僅占5%，間接規(guī)定型占18.5%，體現(xiàn)公平性法條總數占23.5%。從時間節(jié)點來分析，我國自2003年推動教育公平政策，但這一政策理念在學校體育政策里并未顯效（2003年之后的學校體育政策法規(guī)并沒有體現(xiàn)出更多的公平性條款），學校體育行政法規(guī)沒有隨著教育均衡的實施做出適時調整。1990年國務院頒布的《學校體育工作條例》被視為我國學校體育工作綱領性文件，在體育教學、課外體育活動、課余體育訓練與競賽、體育教師及體育經費與場地器材等方面進行詳細規(guī)定，為學校體育的發(fā)展做出不可磨滅的貢獻。但頒布至今27年部分條款內容已不適應時代的要求和教育改革推進的步伐。如《條例》制定過程中缺少對于農村體育工作的現(xiàn)實關注和農村體育工作者的利益表達，城鄉(xiāng)學校體育教育供給失衡，公平性不足；《條例》規(guī)定相應的義務卻沒有規(guī)定相應的法律責任，評估細則只是籠統(tǒng)說了“應當給予表彰、獎勵”“進行批評教育或者行政處分”，缺乏更具體詳細的量化標準[9]。2016年國務院辦公廳繼中央7號文件之后又頒布了兩部學校體育重頭文件：《關于進一步加強學校體育工作的若干意見》（2012）國辦發(fā)[2012]53號和《關于強化學校體育促進學生身心健康全面發(fā)展的意見》國辦發(fā)[2016]27號。其中后一部清晰闡明“面向全體學生，廣泛開展普及性體育活動”的基本原則；第5條：“研究推廣適合不同類型殘疾學生的體育教學資源，提高特殊教育學校和對殘疾學生的體育教學質量，保障每個學生接受體育教育的權利?！奔暗?條“保障體育教師在職稱（職務）評聘、福利待遇、評優(yōu)表彰、晉級晉升等方面與其他學科教師同等待遇?！盵10]公平性內涵初見端倪。但從行政法規(guī)主體內容而言，學校體育工作重心依舊以開齊開足體育課、保障課余體育活動時間、配齊體育教師、標準化體育器械設施為己任。一方面切實反映出我國學校體育在體育課時保障、1h體育鍛煉時間、殘疾學生的體育權利、體育教師地位待遇等面臨的公平缺失的悲劇現(xiàn)實。另一方面也說明學校體育教育公平化的目標似乎從未實現(xiàn)，或許這恰恰驗證公平是永遠無法實現(xiàn)且又不斷追求的“理想王國”的價值理念。

表2 學校體育“行政法規(guī)”中公平要素分析

（續(xù)上表）

規(guī)范名稱通過時間與學校體育 相關法條總數直接型所占比例間接型比例反向型比例法律責任條款數與教育公平相關法律責任條款與公平相關的法律行為后果以公平為指導思想 國務院《關于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》2002100000000無 國務院《關于加強青少年體育增強青少年體質的意見》20072000210%15%00無 《關于進一步加強殘疾人體育工作的意見》20073003100%0000無 《全民健身條例》2009/2016600116.7%0050無 《全面健身計劃（2011-2015年）》2011100000000無 《關于進一步加強學校體育工作的若干意見》20121715.9%211.8%0010無 《全民健身計劃（2016-2020）》2016100000000無 國務院辦公廳《關于強化學校體育促進學生身心健康全面發(fā)展的意見》201618211.1%316.7%0010無 《關于全面加強和改進新時代學校體育工作的意見》20201715.9%529.4%0010均衡發(fā)展 國務院《關于印發(fā)全面健身計劃（2021-2025年）的通知》20211001100%0000無 總計 11965.0%2218.5%10.8%111

2.3 學校體育“部委規(guī)章”中公平要素分析

表3 學校體育部委規(guī)章中教育公平要素分析

（續(xù)上表）

規(guī)范名稱通過 時間與學校體育相關法條總數直接型所占比例間接型條數比例反向型比例法律責任條款數與公平相關法律責任條款法律行為后果以“公平”為 指導思想 教育部、體育總局、共青團中央《關于開展第四屆全國億萬學生陽光體育冬季長跑活動通知》2010500000000無 教育部《關于認真做好初中畢業(yè)升學體育考試工作的通知》2008300000000無 教育部體育總局《關于進一步加強學校體育工作，切實提高學生健康素質的意見》20065120%120%0011學校體育工作評估不合格 教育部、總局、共青團中央《關于開展全國億萬學生陽光體育運動的通知》2006700342.9%0000無 《關于開展全國億萬青少年陽光體育運動的決定》2006700228.6%0000無 教育部《關于落實保證中小學生每天體育活動時間的意見》2005600233.3%0000無 教育部《關于進一步加強高等學校體育工作的意見》2005900222.2%0000無 教育部辦公廳關于貫徹執(zhí)行<中小學體育器材和場地>國家標準有關問題的通知2005400000000無 教育部《普通高等學校體育場館設施、器材配備目錄》2004900000000無 《關于保證中小學體育課課時的通知》2004300133.3%0000無 教育部頒布《中、小學體育器材設施配備目錄》20021300000000無 教育部《關于加強農村學校體育衛(wèi)生工作的幾點意見》2002400375%0000無盡快改變我國農村學校體育衛(wèi)生工作的薄弱狀況 《2001-2010年體育改革與發(fā)展 綱要》2000300000000無 《義務課程設置實驗方案》20014125%000000無 教育部辦公廳《關于假期、公休日學校體育場地向學生開放的通知》1999500000000無 關于貫徹《九年義務教育全日制小學、初中中學課程方案（試行）中有關體育教學要求的意見》1993500000000無 《關于進一步加強學校體育衛(wèi)生工作，提高學生體質健康水平的 意見》1992800000000無 《當前中小學體育工作中存在的主要問題及改進意見》19915240%120%0000無 《全國普通大、中學校學生體育 競賽暫行規(guī)定》1990130017.7%17.7%00無 關于印發(fā)《中學體育器材設施配備目錄》、《小學體育器材設施配備目錄》的通知1989600000000無 國家教育委員會《關于加強中、小學體育教師隊伍建設的意見》1986700114.3%0000無 教育部《關于保證中小學生每天1小時體育活動的通知》19823003100%0000無 總計 327113.4%3310.1%10.3%11

在統(tǒng)計的部委規(guī)章327條學校體育條文中，直接規(guī)定型僅有11條，間接規(guī)定型有33條，反向型條文1條。如1990年教育部頒布《全國普通大、中學校學生體育競賽暫行規(guī)定》第7條：“全國學生體育競賽要保證質量，控制參加人數，并優(yōu)先考慮從進行課余訓練的試點學校中選派運動員和運動隊?！盵11]此規(guī)定在一定程度上是對其他非試點學校運動員競賽參與不公平的要求，屬于反向型。33件部委規(guī)章中以“公平”為指導思想的有4部，如以盡快改變我國農村學校體育衛(wèi)生工作的薄弱狀況為指導思想的《關于加強農村學校體育衛(wèi)生工作的幾點意見》（2002）；以保障學生接受體育教育的基本權利為政策立意的《切實保證中小學生每天1h校園體育活動的規(guī)定的通知》（2011）；以堅持統(tǒng)籌協(xié)調、均衡發(fā)展為基本原則的《青少年體育“十三五”規(guī)劃》；以促進公平為主導思想的關于發(fā)布《小學體育器材設施配備標準》《初中體育器材設施配備標準》的通知（2016）。

另外，1989年、2002年、2004年、2005年、2016年五則關于規(guī)范中小學和高校體育器材設施配備標準，為中小學生身心健康發(fā)展提供物質保證的相關文件，雖沒直述公平二字，但其基本立意是在規(guī)范學生體育教育受教條件。尤其是2016年教育部關于發(fā)布《小學體育器材設施配備標準》和《初中體育器材設施配備標準》的通知，明言為促使地區(qū)與學校間體育資源均衡和保障每個中小學學生接受體育教育的權利而為的立文原則。1982年、2005年、2011年刊發(fā)三次關于“保證中小學生每天1h校園體育活動”的基本教育權利的專題文件，每次均在1979年、2005年和2010年三次大規(guī)模的全國性學生體質健康監(jiān)測之后。條文內容由對保障1h體育鍛煉的一般性要求逐步過渡到評價機制和問責制度，切實反映出政府在推動學生體育課外活動規(guī)范性的決心。

綜上所述，我國學校體育政策自改革開放之初確立“以保障學校體育活動開展，增強學生體質健康”的政策立意根本，持續(xù)至今。政策制定以漸進途徑進行，從現(xiàn)有政策措施中作漸進式修正，維護政策連貫性。仍以學校為施策主體，以大整體的學校體育條件、環(huán)境、地位等轉變?yōu)橹匦?，尚未轉換至個體體育教育受教公平的微觀視域。

3 學校體育政策法規(guī)的教育公平制度邏輯分析

3.1 學校體育政策法規(guī)的公平階段分析

依據教育公平理論起點公平、過程公平和結果公平三個重要發(fā)展階段，將學校體育政策法規(guī)公平性條例按起點公平制度、過程公平制度和結果公平制度進行三種制度邏輯安排。在統(tǒng)計前首先界定哪些屬于起點公平制度范疇，哪些屬于過程公平制度范疇和結果公平制度范疇。學校體育教育的起點是指不受性別、種族、出身、經濟地位、居住環(huán)境、身體等自然條件或社會條件的影響，每個學生均享有平等的接受體育教育的機會與權利。如體育課充足與否？課外體育活動1h體育鍛煉時間是否有所保障？學校體育競賽是否有所組織安排？學校體育資源配置是否達標？教師配比是否合格？等諸多體育學習條件和權利平等問題?？赏ㄋ桌斫鉃椤坝袥]有的問題”。而教育過程公平是指每個人在進入到某一階段的教育系統(tǒng)后受到公平的對待，享有同等的學習權利、同質的教育資源和同樣的教育關懷。即“用沒用的問題”。學校體育教育結果的公平應是拋除前期個體背景差異，通過公平的體育教育過程，受教者達成最低基本體育學習成就目標（共性目標的完成和個性目標的實現(xiàn)），實現(xiàn)結果增量平等，并對弱勢群體實施強制補救。即“得沒得到的問題”。

經研究統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)：

表4 學校體育政策法規(guī)的教育公平制度邏輯分析

幾乎所有學校體育政策法規(guī)都不同程度在體育課時、陽光體育活動1h、體育經費、師資、器械設施保障等提出要求，所以起點公平占總公平條文的46.5%。證實了一個基本現(xiàn)實，即受重智輕體的傳統(tǒng)觀念所影響，我國學校體育的發(fā)展遠遠滯后整體教育公平的推進，在體育課、課外活動和體育競賽等方面讓所有學生享有平等的體育教育的權利與機會，仍是目前我國學校體育工作的重點任務。過程公平制度占比為零；結果公平制度條文比例占8.9%。如2005年《教育部關于進一步加強高等學校體育工作的意見》[2005]4號，第3條：“使學生通過體育課程的學習，至少掌握兩項運動技能，養(yǎng)成良好的體育鍛煉習慣，有效增強體質、增進健康?！?006《關于開展全國億萬青少年陽光體育運動的決定》，第2條：“開展陽光體育活動，用3年時間，使85%以上的學校能全面實施《學生體質健康標準》，使85%以上的學生能做到每天鍛煉一小時，達到《學生體質健康標準》及格等級以上，掌握至少2項日常鍛煉的體育技能，形成良好的體育鍛煉習慣，體質健康水平切實得到提高?！?012年《關于進一步加強學校體育工作的若干意見》提及，每個學生學會至少兩項終身受益的體育鍛煉項目。2016年《高等學校體育工作基本標準》要求“學會至少兩項終身受益體育鍛煉項目；參加運動會人數達50%以上；畢業(yè)年級學生體質測試成績及格率達95%以上”。2016年《青少年體育十三五規(guī)劃》其發(fā)展目標之一為“普遍學會一項以上終身受益的體育鍛煉項目，在校學生普遍達到《國家學生體質健康標準》基本要求?！庇缮系弥?，目前政策法規(guī)中學校體育結果公平僅是處于基本目標實現(xiàn)的最低層面的教育要求，即學習結果的基準平等[12]。而對于基于個人能力基礎上獲得適性發(fā)展和成功機會、弱勢群體得到補救等高級別的結果公平無從提及。也透視出我國學校體育教育公平尚處于追求教育起點公平的制度要求和底線層級結果公平的規(guī)定，屬于形式公平期，尚未觸及體育教育內部的實質公平階段。缺失對體育課教學、資源分配與享用、課程、學生觀和師生互動等教學過程公平的要求。

3.2 學校體育政策法規(guī)的性別敏感度分析

性別差異是體育運動固有存在的現(xiàn)象，但性別不平等卻是體育運動不該有的異象。受傳統(tǒng)文化觀點、生理差異和社會角色偏見的影響，女性一直被視為體育運動中的弱勢群體。我國關于女性體育政策零星散布其他政策中或把其他總體原則性政策拿到女性體育加以解讀。針對女性體育教育專門、完整性體育政策更是缺失。在《中國足球改革發(fā)展總體方案》（國辦發(fā)[2015]11號）中，特別提到女足發(fā)展目標及開展女子足球的學校要占一定比例；《中國婦女發(fā)展綱要2011-2020》，在婦女與健康的發(fā)展主要目標第8條中明確提出：“提高婦女經常參加體育鍛煉的人數的比例”；《中華人民共和國婦女權益保障法》第2條規(guī)定：婦女在政治的、經濟的、文化的、社會的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的權利?？衫斫鉃榕酉碛型凶悠降葏⑴c體育的權利。作為我國唯一一部體育法律《體育法》里未涉及男女平等問題的表述。我國學校體育政策法規(guī)只籠統(tǒng)以整體為對象，較少不同性別、年齡、階級與種族的分析。政策的擬定對男女公平或其意義缺乏深入考量，未考量到因為性別其需要的體能活動、空間、安全等的不同。所有學校體育政策法規(guī)未曾提及性別平等教育問題，似乎是一種無言自明、默許的男女理當公平的意識形態(tài)，但反過來考慮也恰恰這樣的“無需多言”的政策意涵。貌似價值中立、客觀的，避談禁忌、敏感性別話題的學校體育政策，卻隱含了對學校體育場域性別不公平問題忽視的潛在威脅和違反不糾的“上層”旨意。

2012年6月29日深圳市人大常委會審議通過《深圳經濟特區(qū)性別平等促進條例》，標志著中國內地首部性別平等地方法規(guī)正式出臺。目前世界上已有40多個國家和地區(qū)出臺了性別平等法，而在國內一直是空白，深圳在中國大陸首推性別平等地方立法，屬于破冰之舉[13]。條例從法律角度明確“性別平等”含義，建立反性別歧視制度，實行性別統(tǒng)計制度，實行公共政策性別分析評估制度，實施性別預算制度，設立性別平等促進機構等內容和舉措。深圳市涉及性別平等內容的政策法規(guī)草案，起草單位應當征求性別平等促進工作機構的意見。其中第十四條市教育行政部門應當建立教育內容和教學過程中性別評估機制，在教學環(huán)境、教學方式、教學內容等方面促進性別平等，消除教育領域性別歧視。2016年甘肅省也完了《甘肅省性別平等促進條例》立法調研?？梢灶A見，教育與體育領域中性別平等將是未來改革重要著眼點。

3.3 學校體育政策法規(guī)里的“弱勢群體”類別及法制規(guī)范內涵

關懷弱勢群體是當前公共政策不可缺少的一環(huán)。檢視學校體育法規(guī)政策文件中提及的弱勢輪廓，一方面可以明確界定學校體育弱勢族群類別與范疇；另一方面也映射我國學校體育政策法規(guī)“弱勢補償”的公平性。

從表5來看，《中華人民共和國殘疾人保障法》（1990）、《中國殘疾人事業(yè)十二五發(fā)展綱要》（2011）、《中華人民共和國體育法》及學校體育各種法規(guī)文件里，所設計的弱勢類別及內涵，均以殘疾人作為此群體的論述代表。2022年3月7日中國殘聯(lián)為規(guī)范宣傳報道中殘疾人工作有關稱謂，通知建議使用“殘疾人”這一法定稱謂，對于殘疾人運動員稱“殘疾運動員”“殘奧運動員”。殘疾人只是學校體育運動弱勢群體之一，還有類似健全體弱者等非殘疾人群未曾涉及，說明我國學校體育政策法規(guī)在學校體育弱勢群體涵蓋類別上較為單一，關懷人群覆蓋不足。學校體育里的弱勢群體涉及人群不僅是顯而易見的殘障者，心理上存在嚴重疾病者、健全體弱者、體型各異者及各類教育棄兒等，在學校體育上參與受阻或低程度者，都是教育公平上的“差者”。處于社會階層、經濟福利待遇最底層的偏遠貧窮、少數民族、農村、務工子女，及受到學校結構差異、傳統(tǒng)觀點影響的在教育上受到不公平待遇的群體，都屬于學校體育弱勢群體范疇。人群指向單一也就造就了扶助方式的“虛化”，以“提供方便、關心、支持”等詞語組建的扶持條文，使的公眾對弱勢群體的體育參與僅存在于口頭上的關懷和意識的同情，缺少可操作性的實助。從現(xiàn)行法令中無法得知學校體育中身心障礙體育政策的具體方向。融合、全納、開展適應體育等教育理念和教育服務在學校體育政策法規(guī)中未達到有效支撐。

表5 學校體育政策法規(guī)中弱勢類別、內涵及扶助方式

（續(xù)上表）

弱勢類別相關條文條文內容扶助方式 殘疾人《中國殘疾人事業(yè)十二五發(fā)展綱要》（2011）公共體育設施免費向殘疾人開放，為殘疾人參加體育健身提供便利。社會體育指導員要積極組織、幫助殘疾人參加體育健身活動。社區(qū)和社會福利機構、特殊教育學校、康復機構、托養(yǎng)服務機構等殘疾人相對集中的基層單位要結合康復訓練、職業(yè)培訓、特殊教育等，廣泛開展殘疾人群眾性體育健身活動。重視農村殘疾人體育工作，引導農村殘疾人因地制宜參加健身活動。公共設施免費開放開展健身活動 老年人、殘疾人《體育法》（2016）16條全社會應當關系支持老年人、殘疾人參加體育活動，各級人民政府應該采取措施為老年人、殘疾人參加體育活動提供方便。第45條公共體育設施開放對學生、老年人、殘疾人實行優(yōu)惠辦法。關心、支持、便利、優(yōu)惠 病、殘《學校體育工作條例》（1990）第9條：學生因病、殘免修體育課或者免除體育課考試的，必須持醫(yī)院證明，經學校體育教研室（組）審核同意，并報學校教務部門備案，記入學生健康檔案。免修體育 殘疾學生《關于強化學校體育促進學生身心健康全面發(fā)展的意見》第5條“研究推廣適合不同類型殘疾學生的體育教學資源，提高特殊教育學校和對殘疾學生的體育教學質量，保證每個學生接受體育教育的權利?！钡?4條學校體育測試要充分考慮殘疾學生的特殊情況，體現(xiàn)人文關懷。推廣不同類型教學資源 老年人、殘疾人《2001-2010年體育改革與發(fā)展綱要》第11條：“老年人、殘疾人是一個弱勢群體，各類體育組織應當為他們參加體育活動提供幫助。”幫助參加體育活動 殘疾學生《國務院關于進一步加強殘疾人體育工作的意見》第1條提到參加體育活動是殘疾人的重要權利，是殘疾人康復健身、平等參與社會、實現(xiàn)自身價值的重要途徑。第8條各級各類學校要組織殘疾學生開展適合其特點的日常體育活動。學校體育測試要充分考慮殘疾學生的特殊情況，體現(xiàn)人文關懷。第17條公共體育設施要向殘疾人開放并提供優(yōu)惠服務。體育測試體現(xiàn)人文關懷；公共體育設施優(yōu)惠開放。 老年人、殘疾人特殊群體；貧困人口和農民工弱勢群體?！扼w育發(fā)展十三五規(guī)劃》第19條“保障特殊群體基本體育權利”。保障權利 病、殘學生2014年《高等學校體育工作標準》對于學生體質測試成績，因病或殘疾學生，憑醫(yī)院證明向學校提出申請并經審核通過后可準予畢業(yè)。畢業(yè)條件特殊對待 西部、老少邊窮地區(qū)《青少年體育“十三五”規(guī)劃》第15條，加大財政轉移支付、彩票公益金等對西部地區(qū)、老少邊窮地區(qū)發(fā)展青少年體育支持力度，實施精準扶持，分類施策，提高扶持實效。精準扶持

4 結 論

4.1 學校體育公平漸入眼簾

改革開放以后我國學校體育政策法規(guī)制度對教育起點公平作了具體安排，主要關注資源公平，解決區(qū)域、城鄉(xiāng)和校際體育資源差距和學生基本體育教育機會與權力平等問題。但對過程公平制度安排不足。2014年教育部印發(fā)《高等學校體育工作基本標準》的通知（教體藝[2014]4號），對高校體育的體育課時數保障（一、二年級體育必修課學時不少于144學時）、運動項目開設數量（不少于15門）；學生體育競賽參與程度（運動會參與學生數達50%）；體育教師與其他學科（專業(yè)）教師工作量計算標準一致，實行同工同酬；畢業(yè)年級學生體質測試成績及格率達95%以上等，教育的起點、過程和結果公平問題進行了規(guī)范性制度要求。2016年1月教育部下發(fā)《普通學校特殊教育資源教室建設指南》的通知，要求在普通學校為隨班就讀的特殊教育群體提供服務場所，推進全納教育。同年7月基于保障每個學生接受體育教育的權利與促進教育公平，改變我國區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的教育格局，教育部又發(fā)布了小學和初中體育器材設施配備標準（教體藝[2016]4號）。從“基本”硬性規(guī)定和“選配”彈性空間兩大類來提高體育教學裝備水平和教學質量。國務院教育督導委員會辦公室印發(fā)《全面改善貧困地區(qū)義務教育薄弱學?；巨k學條件工作專項督導辦法》的通知，要求保障基本教學條件：有符合規(guī)定的學生鍛煉空間和體育設施。2021年中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要，“公平”出現(xiàn)頻率高達20次。由此可見，學校體育公平日趨進入政策制度制定者的視野。

我國學校體育正在步入公平與質量的雙軌制階段，分層推進。對經濟發(fā)達地區(qū)以提升體育教育質量，接受優(yōu)質教育為目的；落后地區(qū)仍以保障其基本的體育教育機會和條件等起點公平，兜底策略為重心。后續(xù)，強化學校體育教育過程公平制度，公平接受高質量體育教育將是未來學校體育政策制定的方向和長期奮斗目標。

4.2 系統(tǒng)構建學校體育公平法律規(guī)范是完善學校體育政策法規(guī)任務的首選

學校體育法律制度體系為學校體育發(fā)展規(guī)劃提供制度框架和邊界線。當下學校體育法律體系尚不能適應教育發(fā)展潮流，零敲碎打和修補似的學校體育政策制定邏輯，難免會隔靴搔癢，亟需改革。以公平為核心價值取向，對學校體育法規(guī)進行全面清理，提出不公平性條款和要素。確立教育公平原則，提高法律法規(guī)中的公平因素。在立法原則中增加公平條款，增加公平的規(guī)則性條款，指導后續(xù)修法?；蛑贫▽ｉT的《學校體育法》，確立以保障體育權利公平的立法原則，對學校體育發(fā)展方式、資源配置、兩性平等、弱勢補償、法律責任等條款進行細致的公平性擬定。另外，完善學校體育法律責任制度，增加法律責任條款數量和提升規(guī)制力度。在統(tǒng)計的所有學校體育政策法規(guī)603條中法律責任條款數量僅有27條，這種責任條款缺失的“軟法”狀況，使得我國學校體育政策法規(guī)可操作性差，執(zhí)行受阻。通過設置相當的違背公平的法律后果條款，徹底改變我國學校體育實操和實效性差的“軟法”現(xiàn)狀。

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Review on the Dimension of Education Equity in Physical Education Policies and Regulations since the Reform and Opening up

ZHANG Peng

School of Physical Education and Health, Wenzhou University, Wenzhou Zhejiang, 325000, China.

The research analyzes the normative dimension and degree of education equity in the legal terms, legislative purposes and order of the physical education policy and regulation system of 603 corresponding articles in 52 policies since the reform and opening up. The results: (1) No matter in the macro level of school physical education law, in the middle level of administrative regulations or in the micro level of ministerial regulations, there are relatively few laws that directly or indirectly reflect education equity. The policy idea of physical education still focuses on the overall education condition, physical status has been; (2) The stage of physical education equity in China is still in the “formal-equity period” of education starting point equity and bottom-line result equity. There is no process equity system for physical education teaching, resource allocation and enjoyment, teaching process and teacher-student interaction, and no substantive equity stage within physical education. Reflection, our country equity in physical education system has gradually come into sight. By improving the equity procedure and the number of liability clauses in physical education policies and regulations; Enacting the special law of physical education law and systematically constructing the legal and normative system of physical education fairness can effectively promote the realization of physical education. The process in physical education procedure in China is projected according to the procedure of starting point equity, outcome equity and process equity.

Physical education policy; Education equity; System

1007―6891（2022）05―0118―09

10.13932/j.cnki.sctykx.2022.05.25

G812.0

A

2020-09-13

2022-05-26

2019年教育部項目新時代學校體育公平的發(fā)展訴求、現(xiàn)實問題與實施建議研究（19YJC890058）。