“軟柿子”啃不了“硬骨頭”

│文 本刊全媒體記者曾那迦

之所以有“牽頭”的產(chǎn)生，本就是因?yàn)橥蝗划a(chǎn)生的專項(xiàng)工作僅靠一個(gè)部門單打獨(dú)斗難以完成，需多個(gè)部門通力合作。但在實(shí)踐中，牽頭部門往往自嘲是“頭疼”部門，在配合單位面前像“軟柿子”，協(xié)調(diào)起來(lái)“吃力不討好”，還面臨上級(jí)的督導(dǎo)問(wèn)責(zé)。于是一些部門和公職人員變得不愿“牽”、不敢“牽”、不會(huì)“牽”。

如何理解牽頭體系，牽頭機(jī)制還需要哪些制度保障，個(gè)體和單位在面對(duì)牽頭任務(wù)時(shí)怎樣發(fā)揮好牽頭作用？廉政瞭望·官察室記者就此采訪了四川省廣安市廣安區(qū)人大常委會(huì)主任尹才宏、中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）教授竹立家、武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授呂普生。

廉政瞭望·官察室：主要領(lǐng)導(dǎo)在安排牽頭部門時(shí)有哪些權(quán)衡和考量？

尹才宏：黨委政府通常依據(jù)部門法定職責(zé)，明確主責(zé)主業(yè)部門為牽頭部門。當(dāng)某項(xiàng)牽頭工作從職責(zé)看，幾個(gè)部門都可以明確為牽頭部門時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)通常將職責(zé)更強(qiáng)大的部門，或者是一把手能力更強(qiáng)的部門明確為牽頭部門。不過(guò)，也有可能將近期相對(duì)工作不繁忙的部門明確為牽頭部門。

竹立家：牽頭部門是在專項(xiàng)工作中負(fù)主要責(zé)任的部門。一般而言，主要領(lǐng)導(dǎo)安排專項(xiàng)工作負(fù)責(zé)人，應(yīng)該是一個(gè)比牽頭部門級(jí)別更高的分管領(lǐng)導(dǎo)。比如一個(gè)市里就是分管副書記或副市長(zhǎng)來(lái)負(fù)責(zé)牽頭，如果是更急難險(xiǎn)重的任務(wù)，則需要市長(zhǎng)甚至市委書記來(lái)做總牽頭人，這樣在規(guī)劃工作和協(xié)調(diào)部門之間關(guān)系時(shí)，更具有權(quán)威性。

呂普生：黨政主要領(lǐng)導(dǎo)在安排任務(wù)的牽頭部門時(shí)一般會(huì)考慮幾個(gè)因素：首先是任務(wù)屬性，包括擬安排任務(wù)的輕重緩急，該項(xiàng)任務(wù)的完成對(duì)于治理大局的影響。其次是職責(zé)對(duì)口，即牽頭部門的職責(zé)范圍與擬安排任務(wù)是否對(duì)口，主責(zé)主業(yè)部門常常是牽頭部門的首選。最后是完成預(yù)期，即牽頭部門特別是其負(fù)責(zé)人是否有能力完成擬安排任務(wù)，是否會(huì)不折不扣加以落實(shí)。

廉政瞭望·官察室：牽頭工作中部門間為什么會(huì)存在“博弈”？

尹才宏：從是否牽頭的意愿上講，可能會(huì)有幾種情況：部門若覺(jué)得牽頭工作會(huì)帶來(lái)資金項(xiàng)目，維護(hù)本系統(tǒng)權(quán)威和影響力，那么部門會(huì)主動(dòng)爭(zhēng)取某項(xiàng)工作的牽頭權(quán)；部門若感覺(jué)某項(xiàng)工作牽頭力度不夠，任務(wù)完成不好追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)大，就會(huì)盡量推脫牽頭權(quán)。特別是近年來(lái)，因?yàn)閷訉幼坟?zé)的壓力持續(xù)加強(qiáng)，多數(shù)部門即便能牽頭、該牽頭，也不愿意主動(dòng)牽頭某項(xiàng)工作。

在牽頭部門與協(xié)作部門的關(guān)系上，通常各部門按照各自法定職責(zé)和明確的牽頭協(xié)辦任務(wù)，有序開展工作。但是當(dāng)牽頭或協(xié)辦的工作，不屬于部門法定職責(zé)，且部門不想?yún)⑴c時(shí)，該部門通常會(huì)搬出三定方案中的法定職責(zé)，來(lái)“軟拒”領(lǐng)導(dǎo)的安排，或者表面堅(jiān)決答應(yīng)但不實(shí)際支持配合工作。當(dāng)部門某項(xiàng)重要職能被黨委政府明確為由其他部門牽頭或統(tǒng)籌開展時(shí)，通常該部門會(huì)有大權(quán)旁落或部門利益被侵犯的心態(tài)產(chǎn)生，可能出現(xiàn)推諉扯皮不作為、慢作為等問(wèn)題。

此外，黨委政府在明確某牽頭工作時(shí)，通常會(huì)拋開黨委政府領(lǐng)導(dǎo)班子成員的常規(guī)分工，臨時(shí)明確一名領(lǐng)導(dǎo)牽頭負(fù)責(zé)，但此工作涉及的牽頭或協(xié)辦部門，又可能分由多個(gè)領(lǐng)導(dǎo)分管。這就造成牽頭部門或協(xié)辦部門的常規(guī)工作是一名領(lǐng)導(dǎo)分管，臨時(shí)牽頭（或協(xié)辦）的重要工作又是另一名領(lǐng)導(dǎo)分管。接受多個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的直接分管，十分考驗(yàn)部門領(lǐng)導(dǎo)的大局意識(shí)、政治水平和協(xié)調(diào)溝通能力。

呂普生：部門爭(zhēng)取或推托牽頭是存在的。通常情況下，部門爭(zhēng)取牽頭是由于擬安排任務(wù)會(huì)帶來(lái)大量資源和權(quán)力，或擬安排任務(wù)的完成質(zhì)量對(duì)于本部門的治理業(yè)績(jī)和領(lǐng)導(dǎo)干部自己的政治晉升有顯著影響，或者兼而有之。個(gè)別部門之所以推托牽頭責(zé)任，很重要的原因在于擬安排任務(wù)完成難度大、風(fēng)險(xiǎn)高、責(zé)任重；也可能是擬安排任務(wù)不屬于本部門職責(zé)范疇；另外，部門負(fù)責(zé)人對(duì)于安排牽頭任務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)人的認(rèn)同狀況也會(huì)影響到部門決策。

牽頭工作中往往出現(xiàn)以下常見問(wèn)題：一種情況是責(zé)重權(quán)輕，缺乏配套資源，導(dǎo)致職能部門不想牽頭、不愿牽頭、不敢牽頭、無(wú)力牽頭。另一種情況是，一些專項(xiàng)工作推進(jìn)過(guò)程中，缺乏常態(tài)化牽頭機(jī)制，牽頭與配合部門的職責(zé)不清，致使配合部門協(xié)同乏力。此外，個(gè)別牽頭工作附帶的資源密集，尋租空間大，也可能產(chǎn)生爭(zhēng)相牽頭、以超常規(guī)手段牽頭的現(xiàn)象。

竹立家：需要綜合性、協(xié)調(diào)性、配合性的這種專項(xiàng)工作，往往在問(wèn)題比較多、反映比較強(qiáng)烈的一些領(lǐng)域。然而，一些部門盡管好像表面上很重視上級(jí)交代的牽頭工作，但是由于牽頭的往往是非常設(shè)機(jī)構(gòu)或單位內(nèi)的普通處室，結(jié)果工作協(xié)調(diào)、執(zhí)行不到位，流于形式主義，在權(quán)威性、執(zhí)行力、協(xié)調(diào)力方面都需要加強(qiáng)。

廉政瞭望·官察室：如何讓牽頭這種工作形式免于無(wú)作為、倦作為或亂作為？

尹才宏：我們注意到，近幾年，在實(shí)踐中的確大多數(shù)部門都不愿意去當(dāng)牽頭部門，因?yàn)闋款^部門意味著工作更多，責(zé)任更大，特別是協(xié)調(diào)其他工作部門費(fèi)力不討好。牽頭還意味著承擔(dān)主要責(zé)任，工作進(jìn)展要面臨黨委政府的督查考核，出現(xiàn)問(wèn)題要面臨紀(jì)委監(jiān)委的監(jiān)督問(wèn)責(zé)，以及審計(jì)等監(jiān)督部門的事后檢查等等。

事實(shí)上，牽頭的出現(xiàn)，通常就是為了解決兩大問(wèn)題：一是該工作較新，部門職能不明確，需要明確給某部門；二是該工作涉及單位多，職能有交叉重復(fù)，大家都該抓但卻無(wú)人抓，或者是大家都在抓，但抓得亂了套，需要一個(gè)部門牽頭和多部門合成作戰(zhàn)。

牽頭工作開展不力，可以從主觀和客觀分別分析。有時(shí)是黨委政府“亂點(diǎn)鴛鴦譜”。比如領(lǐng)導(dǎo)對(duì)某部門一把手不認(rèn)可，把本該該部門牽頭的工作，交給另一個(gè)缺乏相關(guān)職能的部門，結(jié)果造成牽頭部門“牽”不起，該牽頭的部門干瞪眼。有的部門主觀上不想、不愿牽頭，推諉扯皮。個(gè)別協(xié)辦部門則經(jīng)常以工作忙為由不參與，或者在審批審核時(shí)，故意以部門法律法規(guī)或上級(jí)對(duì)口部門要求為借口推諉。

呂普生：首先，領(lǐng)導(dǎo)在確定牽頭部門時(shí)要考慮到職責(zé)對(duì)口，牽頭部門的職能范圍與牽頭任務(wù)的工作內(nèi)容必須密切相關(guān)；同時(shí)權(quán)、責(zé)、能匹配，牽頭部門應(yīng)具有完成牽頭任務(wù)所需的權(quán)力、資源和能力。明權(quán)定責(zé)很關(guān)鍵，要通過(guò)明確發(fā)文的形式確定牽頭部門和配合部門的權(quán)力、義務(wù)與責(zé)任。此外要精準(zhǔn)考核，根據(jù)實(shí)際情況，就牽頭工作的完成質(zhì)量制定合理精準(zhǔn)的驗(yàn)收與考核辦法，制定相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制。

廉政瞭望·官察室：缺乏行政能力或相對(duì)弱勢(shì)的單位在牽頭時(shí)，有哪些途徑來(lái)推動(dòng)相關(guān)部門配合？

呂普生：對(duì)于相對(duì)弱勢(shì)的單位，要推動(dòng)相關(guān)部門配合本部門牽頭的工作，一種有效的辦法是推動(dòng)牽頭任務(wù)列入政府中心工作，特別是在部門考核中列入該項(xiàng)任務(wù)的完成情況。同時(shí)，爭(zhēng)取同級(jí)黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)特別是同級(jí)黨委常委擔(dān)任牽頭任務(wù)的負(fù)責(zé)人，以便調(diào)動(dòng)相關(guān)部門的力量。從制度層面看，要推動(dòng)相關(guān)部門配合本部門牽頭的工作，需要爭(zhēng)取同級(jí)黨委和政府正式發(fā)文，明文確定相關(guān)部門的配合責(zé)任與義務(wù)。當(dāng)然，在實(shí)踐當(dāng)中，牽頭單位負(fù)責(zé)人也不乏通過(guò)私人感情爭(zhēng)取相關(guān)部門的配合。

尹才宏：領(lǐng)導(dǎo)開會(huì)明確牽頭和協(xié)辦部門，要以會(huì)議紀(jì)要或黨委政府（辦公室）文件，明確領(lǐng)導(dǎo)小組、工作組、工作專班等，把有關(guān)部門納入。然后要細(xì)化牽頭、協(xié)辦部門的工作清單，以文件或表格方式固化明確，再把此工作任務(wù)清單納入黨委政府督辦項(xiàng)目，借黨委政府威力推動(dòng)牽頭或協(xié)辦部門落實(shí)牽頭協(xié)辦任務(wù)，檢查通報(bào)問(wèn)題，提出整改要求。

同時(shí)，分管領(lǐng)導(dǎo)要對(duì)此工作經(jīng)常開展調(diào)研檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)解決。牽頭部門可以定期不定期召開工作會(huì)、碰頭會(huì)、階段會(huì)議，通過(guò)匯報(bào)工作提出問(wèn)題推動(dòng)落實(shí)。最后是把牽頭和協(xié)辦工作納入年終考核和績(jī)效發(fā)放，以及干部晉升考核。

廉政瞭望·官察室：“牽頭”需要哪些保障和創(chuàng)新？

竹立家：目前有的牽頭工作搞得很籠統(tǒng)，大而化之，讓具體經(jīng)辦的部門和人員無(wú)從下手。其實(shí)應(yīng)該在合法合規(guī)的情況下盡可能地強(qiáng)化牽頭部門的權(quán)威性。對(duì)于成立的領(lǐng)導(dǎo)小組等臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，要充分明確工作內(nèi)容、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、章程，同時(shí)有必要時(shí)給牽頭部門或機(jī)構(gòu)引入崗位績(jī)效制度。監(jiān)督也很重要，牽頭處理的一般是群眾反映強(qiáng)烈的工作。這種情況下，群眾監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督到位了，牽頭工作才有壓力。最后就是公開透明，尤其對(duì)于已經(jīng)成立的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，在沒(méi)涉密的情況下，應(yīng)該對(duì)工作流程、工作進(jìn)度、工作效果公開透明。

廉政瞭望·官察室：對(duì)正在因“牽頭”而困擾的部門和個(gè)人有哪些建議？

呂普生：對(duì)正在牽頭的部門和經(jīng)辦人，一是要站在同級(jí)黨委和政府工作全局看待牽頭工作，避免把牽頭工作“部門化”和“個(gè)人化”。二是抓住牽頭工作的機(jī)遇推進(jìn)部門班子建設(shè)，檢驗(yàn)和鍛煉部門隊(duì)伍。三是及時(shí)向同級(jí)黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)人匯報(bào)工作進(jìn)展及遇到的難題，爭(zhēng)取主要領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)本部門牽頭工作的理解和支持。四是以制度建設(shè)和情感溝通雙重并重方式爭(zhēng)取相關(guān)部門的協(xié)同與配合。

尹才宏：無(wú)論部門或個(gè)人，均應(yīng)重視牽頭工作。因?yàn)樾枰獱款^的工作，肯定是當(dāng)前黨委政府推動(dòng)，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)安排，人民群眾關(guān)注的急難險(xiǎn)重臨時(shí)工作、重大項(xiàng)目等。這些工作通常都受到黨委政府的高度重視。而且上級(jí)黨委政府還會(huì)通過(guò)牽頭工作看干部、識(shí)干部、檢驗(yàn)干部，發(fā)現(xiàn)優(yōu)秀干部和庸碌干部。所以，無(wú)論部門還是干部個(gè)人，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到牽頭工作比部門的常規(guī)職能工作更重要，必須帶著負(fù)責(zé)任的態(tài)度和行動(dòng)來(lái)完成。