“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部”的概念辨析及其意義

□ 應(yīng) 驗

黨的干部是黨和國家事業(yè)的中堅力量。2017年修訂的《中國共產(chǎn)黨章程》提出“黨的干部是黨的事業(yè)的骨干”。由于干部群體的重要性，干部研究也成為學(xué)術(shù)界的一個熱點話題，在干部晉升、選賢任能、績效考核等方面形成了跨學(xué)科、多領(lǐng)域的一系列成果。然而，相關(guān)研究都有一個預(yù)設(shè)，即“干部”概念是不言自明的，默認(rèn)對干部的內(nèi)涵與外延、特點與功能、結(jié)構(gòu)與體系等內(nèi)容已達(dá)成共識。但事實上，現(xiàn)有研究恰恰忽視了對概念的精準(zhǔn)界定與辨析，導(dǎo)致概念混用、誤用等問題出現(xiàn)，影響研究的科學(xué)性與表述的嚴(yán)謹(jǐn)性。基于此，本文選取“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部”這個概念，從政治和法律法規(guī)的角度將其與相關(guān)概念進(jìn)行辨析，與公務(wù)員概念進(jìn)行比較，進(jìn)而提出概念辨析與比較的啟示，以期以小見大地揭示干部人事制度發(fā)展變遷的歷程及其對國家治理現(xiàn)代化的重要意義。

一、作為政治概念的“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部”

黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，顧名思義，政治屬性是其最突出的特征。因此，對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部概念進(jìn)行辨析首先就需要從政治概念的角度對其進(jìn)行分析。從黨政領(lǐng)導(dǎo)干部形成過程看，主要經(jīng)歷了干部、黨的干部、國家干部、黨政干部等不同階段。因此需要對各歷史階段的政治概念進(jìn)行簡析。

（一）干部

在中國共產(chǎn)黨官方公開文件中，“干部”一詞最早出現(xiàn)于1922年黨的二大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》，其中規(guī)定“凡有黨員三人至五人均得成立一組，每組公推一人為組長，隸屬地方支部。每一個機(jī)關(guān)或兩個機(jī)關(guān)聯(lián)合有二組織（注：指黨小組）以上即由地方執(zhí)行委員會指定若干人為該機(jī)關(guān)各組之干部”，又指出“干部人員由地方執(zhí)行委員會隨時任免之”。[1]可見，這里的“干部”是（1）一種具體的職務(wù)名稱，介于黨小組組長和地方執(zhí)行委員會委員之間。（2）處于組織體系的中間層，有一定領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)但管理幅度有限。（3）干部的任命較為靈活，不需要經(jīng)過嚴(yán)格組織程序。隨著中國共產(chǎn)黨的發(fā)展壯大，干部一詞的含義逐步泛化，從一個具體的崗位職務(wù)，發(fā)展到對一類群體的泛指。比如，在1938年黨的六屆六中全會上，毛澤東同志就提出政治路線確定之后，干部就是決定的因素。[2]顯然，這里的“干部”已經(jīng)不是黨的早期文件中所特指的某個名為“干部”的職務(wù)，而是對一個群體籠統(tǒng)的泛指。

（二）黨的干部

“黨的干部”這一概念是隨著黨的干部群體的不斷壯大而自然形成的。中國共產(chǎn)黨建黨之初由于黨員人數(shù)有限，黨員中干部職務(wù)的人數(shù)更少，加上黨的各方面建設(shè)尚不完備，尚無對“黨的干部”這一群體進(jìn)行專門規(guī)定的必要。根據(jù)筆者的查詢，《黨章》中首次明確使用“黨的干部”這一表述，并進(jìn)行較為全面、系統(tǒng)、專門的闡述是在1945年黨的七大上。[1]雖然七大通過的《黨章》并未設(shè)專章論述“黨的干部”，但劉少奇同志做的《關(guān)于修改〈黨章〉的報告》卻用專門一章（“關(guān)于干部問題”）來論述黨的干部問題，其中使用了“黨的干部問題，實是中國人民事業(yè)中決定一切的問題”[3]等表述?！饵h章》正文首次專章論述“黨的干部”是在1982年修訂的《黨章》之中，其中第六章“黨的干部”用了四條對干部的定位、基本政策和管理舉措等內(nèi)容進(jìn)行了框架性地論述，此后歷次《黨章》的修訂都保留了“黨的干部”一章，并以此版為基本架構(gòu)使“黨的干部”的內(nèi)容不斷豐富完善。

（三）國家干部

“國家干部”的概念源于新中國成立后參考蘇聯(lián)干部委任制和干部職務(wù)名稱表制度構(gòu)建的干部管理模式，其特點是將“干部”視作一種身份的象征，對干部這個職業(yè)群體進(jìn)行“大一統(tǒng)”式的管理，并強(qiáng)調(diào)上級對下級的“委任”。具體看，新中國成立以后，黨的干部國家化，黨的干部變成國家干部，并通過1953年和1955年印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)干部管理工作的決定》和《中共中央管理的干部職務(wù)名稱表》予以制度化。此外，舊政權(quán)的部分政府雇員、畢業(yè)分配后的大學(xué)生、部隊團(tuán)以上轉(zhuǎn)業(yè)干部、國營工廠中的腦力勞動者等群體也納入國家干部的范疇。總的講，國家干部具有三個屬性特征：（1）職業(yè)群體的概念。國家干部是國家公職人員，有其清晰的邊界。比如，全民所有制的管理人員是國家干部，而集體所有制的管理人員不是國家干部。（2）職業(yè)分類的概念。老師、醫(yī)生等職業(yè)其工資和福利由國家負(fù)擔(dān)的人員是國家干部。（3）身份的概念。國家干部作為一種身份，為編制調(diào)動等人事管理提供了便利。

（四）黨政干部

“黨政干部”這一概念是改革開放后，分類管理改革以來形成的一個概念。1953年中央提出建立干部“分部分級”的管理體制，將全部干部劃分為九類①，但其中并無“黨政干部”的類別。改革開放后，以“分類管理”為導(dǎo)向，開始對“大一統(tǒng)式”的干部體制進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革。1987年黨的十三大提出要改變“國家干部”集中統(tǒng)一管理的現(xiàn)狀，建立一套科學(xué)化的分類管理體制。1992年黨的十四大再次強(qiáng)調(diào)要逐步建立健全符合機(jī)關(guān)、企業(yè)和事業(yè)單位不同特點的科學(xué)的分類管理體制。[4]按照這種分類管理的思路，黨政機(jī)關(guān)中的干部群體就形成了“黨政干部”這一概念。相關(guān)文件也對這一概念加以確認(rèn)和使用，如《深化干部人事制度改革綱要》中提出“努力建設(shè)一支包括黨政干部、企業(yè)經(jīng)營管理干部、科學(xué)技術(shù)干部和其他戰(zhàn)線干部在內(nèi)的高素質(zhì)的干部隊伍”。需要指出的是，隨著1993年《國家公務(wù)員暫行條例》和1995年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》的先后出臺，公務(wù)員和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部成為更為常用的表述。

（五）“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部”概念形成的小結(jié)

“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部”這一概念就是基于前文所述的“干部”“黨的干部”“國家干部”“黨政干部”等概念而不斷發(fā)展形成的（圖1）。具體說，建黨之初，在為數(shù)不多的黨員中形成了零星的承擔(dān)干部職務(wù)的先進(jìn)分子，隨著黨的事業(yè)的發(fā)展和黨員群體的壯大，這部分干部逐步發(fā)展成為一個專門的群體。新中國建立后，黨的干部群體轉(zhuǎn)而成為了國家干部，對其管理的制度化和科學(xué)化程度也不斷完善，出臺了一系列關(guān)于干部選、育、管、用的相關(guān)法規(guī)。改革開放后，在分類管理的干部人事改革中，出現(xiàn)了黨政機(jī)關(guān)干部即“黨政干部”這一類別。與此同時，由于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和黨政機(jī)關(guān)干部的管理主體、擔(dān)負(fù)職責(zé)和選拔任用方式上均有不同，[5]在考核形式、培訓(xùn)內(nèi)容、監(jiān)督要求等一些管理辦法上也有所不同，進(jìn)而出現(xiàn)了對黨政干部中領(lǐng)導(dǎo)群體制定專門法規(guī)管理的必要。在上述橫向類別和縱向?qū)蛹墐蓚€方面的作用下，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》作為首部專門規(guī)范黨政領(lǐng)導(dǎo)干部群體的黨內(nèi)法規(guī)，對“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部”作了清晰的界定，對其選拔任用的標(biāo)準(zhǔn)和程序等做了全面、系統(tǒng)規(guī)定，標(biāo)志著“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部”這一概念的正式形成及其對這一群體進(jìn)行專門文件規(guī)范的開始。

圖1 “黨政領(lǐng)導(dǎo)干部”概念形成的過程

總的看，從干部一詞由建黨初期的職務(wù)，變?yōu)樾轮袊闪⒑蟮纳矸?，再變?yōu)槁殬I(yè)；從黨的干部到國家干部；從大一統(tǒng)式的干部群體管理到橫向、縱向同時開展的分類管理格局的形成，既可以梳理出“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部”這一概念形成的脈絡(luò)，也能分析出中國干部人事制度改革科學(xué)化、民主化、制度化的趨勢。

二、作為法律法規(guī)概念的“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部”

黨政領(lǐng)導(dǎo)干部除了是一個政治概念外，還是一個具有高度制度化、規(guī)范化的法律法規(guī)概念。從1995年至今出臺了多部關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。通過梳理上述法律法規(guī)中黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的概念及其與其他相關(guān)概念的關(guān)系可以更好地揭示黨政領(lǐng)導(dǎo)干部概念的內(nèi)涵與外延，加深對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部概念的認(rèn)識與理解。

（一）《干部任用條例》中的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部

如前文所述，1995年黨中央印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》以來，以黨內(nèi)法規(guī)的形式對“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部”的管理進(jìn)行了規(guī)定。2002年中共中央印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》（后文簡稱《干部任用條例》②），其后又經(jīng)歷了2014年和2019年兩次修訂。上述四份文件均涉及“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部”的概念即適用對象問題，是理解黨政領(lǐng)導(dǎo)干部最直接和權(quán)威的來源。

《干部任用條例》中，根據(jù)“按照管理”和“參照管理”的不同，“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部”可以分為狹義與廣義兩個范疇。（1）狹義范疇：按照管理群體。所謂按照管理群體就是文件明確規(guī)定直接、完全適用于相關(guān)規(guī)定的群體。2019年修訂的《干部任用條例》第四條對法規(guī)的適用對象，也就是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部制度的管理對象，進(jìn)行了界定③。（2）廣義范疇：參照管理群體。所謂參照管理就是以補(bǔ)充說明的方式規(guī)定的在管理方式上有相似性的群體。2003年中央組織部辦公廳印發(fā)的《關(guān)于〈黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例〉若干問題的答復(fù)意見（一）》中明確列為參照執(zhí)行范圍的“可以結(jié)合自身特點，從實際情況出發(fā)，在具體做法上有所區(qū)別，具有一定的靈活性”。[6]《干部任用條例》中對于參照管理的對象又可按參照程度的遠(yuǎn)近分為兩類：一類是與管理對象相似度較高，參照性較強(qiáng)的群體，包括：參照管理單位的領(lǐng)導(dǎo)成員及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員④；上列機(jī)關(guān)、單位中的非中共黨員領(lǐng)導(dǎo)干部；民族區(qū)域自治地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部。另一類群體在《干部任用條例》附則中進(jìn)行了說明，包括：辦事機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)、特設(shè)機(jī)構(gòu)以及其他直屬機(jī)構(gòu)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊的領(lǐng)導(dǎo)干部。

（二）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部與國有企業(yè)、事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員

黨政機(jī)關(guān)、國有企業(yè)與事業(yè)單位在廣義上都是社會主義國家承擔(dān)公共管理與公共服務(wù)的公共部門。在一段時間內(nèi)，國有企業(yè)、事業(yè)單位與黨政機(jī)構(gòu)均適用于一套管理模式與相同的管理規(guī)范。但是，隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和分類管理的不斷推進(jìn)，黨政機(jī)關(guān)、國有企業(yè)與事業(yè)單位也逐步開始探索更適合本單位實際和特點的干部人事管理模式。比如，為適應(yīng)國有企業(yè)經(jīng)營管理的特點，“聘任制”“競爭上崗”“激勵機(jī)制”等管理的方式方法得到創(chuàng)新性的使用，走出了一條不同于傳統(tǒng)干部管理體制的道路?！蛾P(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大國營企業(yè)自主權(quán)的暫行規(guī)定》規(guī)定企業(yè)可根據(jù)需要從工人中聘任干部，國有企業(yè)“聘任制”得到使用和推廣。1987年勞動人事部、中央組織部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于實行干部計劃管理的意見》提出以完善企業(yè)干部的聘任制為重點，把競爭機(jī)制、激勵機(jī)制引入企業(yè)用人制度之中。1991年中共中央組織部、人事部印發(fā)了《全民所有制企業(yè)聘用制干部管理暫行規(guī)定》，對聘用制度進(jìn)行了全面、系統(tǒng)的規(guī)定，國有企業(yè)干部聘用制度全面鋪開。聘任制對于打破單一的錄用制模式，建立能上能下、能進(jìn)能出的干部制度，激發(fā)企業(yè)活力具有重要意義。[7]與此同時，除了國有企業(yè)，事業(yè)單位也開展了制度創(chuàng)新。比如，2000年中共中央組織部和人事部印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革的意見》，根據(jù)不同單位特點，分別制定出臺了科研、衛(wèi)生、高校等七類事業(yè)單位的實施意見，并且全面推進(jìn)聘用制。

隨著國有企業(yè)和事業(yè)單位人事制度的建立與完善，對其中領(lǐng)導(dǎo)人員的專門性的管理制度也逐步出現(xiàn)并得到發(fā)展健全。比如，2009年印發(fā)的《中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行規(guī)定》和2018年印發(fā)的《中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理規(guī)定》就對中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員這一群體的選任、激勵和監(jiān)管等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。再如，2015年中共中央辦公廳印發(fā)了《事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行規(guī)定》。2017年中共中央組織部會同中共中央宣傳部、教育部、科技部、國家衛(wèi)生計生委等部門分別印發(fā)了宣傳思想文化系統(tǒng)事業(yè)單位、高等學(xué)校等單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理的暫行辦法。2022年中央辦公廳印發(fā)《事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理規(guī)定》，進(jìn)一步完善了對事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員的管理。上述《規(guī)定》和《辦法》的制定和修訂反映出國有企業(yè)和事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員的管理制度有了顯著發(fā)展。

（三）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部與群團(tuán)組織領(lǐng)導(dǎo)人員

群團(tuán)組織是由中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室管理機(jī)構(gòu)編制的人民團(tuán)體和社會團(tuán)體的統(tǒng)稱。中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室管理機(jī)構(gòu)編制的群團(tuán)組織有中華全國總工會等22 家⑤。除全國工商聯(lián)機(jī)關(guān)工作人員（除工勤人員外）列入公務(wù)員范圍外，其余21 家群團(tuán)組織機(jī)關(guān)工作人員（除工勤人員外）參照公務(wù)員法進(jìn)行管理。根據(jù)2019年修訂的《干部任用條例》中對“參照管理”適用范圍的規(guī)定，上述21 家群團(tuán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員也都是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部。

2015年習(xí)近平總書記在中央黨的群團(tuán)工作會議上也要求群團(tuán)組織要服務(wù)好黨和國家工作大局以及人民群眾。群團(tuán)組織是連接黨和國家與人民群眾的重要紐帶，是某一社會群體的代表。“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是做好黨的群團(tuán)工作的根本保證?！比簣F(tuán)組織的重要特征和屬性中，最根本的就是其政治性。因此，“群團(tuán)組織要始終把自己置于黨的領(lǐng)導(dǎo)之下”。正是由于群團(tuán)組織具有政治性和代表性，其領(lǐng)導(dǎo)人員無論在政治屬性上，還是工作內(nèi)容上都屬于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的范疇，只是由于歷史傳統(tǒng)以及工作需要，未將其納入公務(wù)員序列。具體說，國際工會組織、國際青年聯(lián)合會、世界婦女聯(lián)合會等國際組織會員單位和出席代表一般不是黨派和政府官員，為了與國家慣例接軌，便于交流，我國的全國總工會、共青團(tuán)中央和全國婦聯(lián)等單位也不納入公務(wù)員序列，從而在身份上保持相對的超脫與獨立。

（四）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部與黨員領(lǐng)導(dǎo)干部

黨員領(lǐng)導(dǎo)干部是領(lǐng)導(dǎo)干部中的中共黨員群體。中央紀(jì)委法規(guī)室在對2015年中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的解釋說明中明確了“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部”在黨政機(jī)關(guān)、國有企業(yè)和事業(yè)單位中的范圍⑥。

從字面上看，“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部”與“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部”兩個概念的區(qū)別主要在于“黨政”與“黨員”的差異。“黨政”強(qiáng)調(diào)的是黨政機(jī)構(gòu)這個組織范疇。早在2002年版《干部任用條例》中即明確要求“非中共黨員領(lǐng)導(dǎo)干部”亦適用于本版《干部任用條例》，表明只要是在黨政機(jī)關(guān)中，即使是“非中共黨員”的領(lǐng)導(dǎo)干部亦需遵從于《干部任用條例》的管理。而“黨員”強(qiáng)調(diào)的是黨派隸屬，囊括了黨政機(jī)關(guān)、國有企業(yè)和事業(yè)單位等機(jī)構(gòu)中屬于中國共產(chǎn)黨黨員的領(lǐng)導(dǎo)干部。因此，“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部”在黨派屬性上大于“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部”，而“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部”在機(jī)構(gòu)范疇上又大于“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部”，兩者是雜糅的關(guān)系。

（五）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部與擔(dān)任國家級正職、副職的領(lǐng)導(dǎo)人員

根據(jù)2018年修訂的《中華人民共和國公務(wù)員法》（后文簡稱《公務(wù)員法》），公務(wù)員的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次共有五個層次十個職級，其中最高層次為國家級，包括國家級正職和國家級副職兩檔。這兩檔的公務(wù)員也就是一般意義上的黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人。在2002年、2014年、2019年三版《干部任用條例》中均注明，對國家監(jiān)察委員會（2019年新增）、最高人民法院、最高人民檢察院的正職領(lǐng)導(dǎo)成員不適用于本條例，也就是說國家級公務(wù)員由于其政治性和權(quán)威性的特點，在管理的主體和方式上區(qū)別于《干部任用條例》對于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的具體管理規(guī)定。

本文認(rèn)為，廣義上的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部當(dāng)然包括黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人，只是說《干部任用條例》的具體條文又不適用于該群體的管理（如選拔、考核、監(jiān)管等），但在政治要求上，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人不僅需要參照《干部任用條例》的基本原則，對這類群體的管理也有更為嚴(yán)格的要求。比如，2017年中央政治局審議通過了《中共中央政治局貫徹落實中央八項規(guī)定的實施細(xì)則》，提出中央政治局的同志要帶頭弘揚(yáng)黨的優(yōu)良作風(fēng)，嚴(yán)格執(zhí)行中央八項規(guī)定，為全黨作出表率。此外，中央政治局委員、書記處書記等群體⑦每年向黨中央和中共中央總書記書面述職實際上也是對這類領(lǐng)導(dǎo)干部一種“特殊”的考核方式。

三、“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部”與“公務(wù)員”

改革開放后，伴隨著干部人事制度改革，國家為提高管理的科學(xué)化、制度化水平，先后于1993年和1995年出臺了《國家公務(wù)員暫行條例》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》，由此產(chǎn)生了公務(wù)員和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部兩大群體，以及與此相配套的一系列法律法規(guī)。兩個概念之間既有聯(lián)系，又有區(qū)別，將其比較可以加深對干部人事制度的理解。

（一）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部大部分是公務(wù)員

根據(jù)2018年修訂的《公務(wù)員法》，公務(wù)員是“依法履行公職+納入國家行政編制+由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利”的工作人員，三個要件缺一不可。對照2020年中共中央組織部發(fā)布的《公務(wù)員范圍規(guī)定》和2019年修訂的《干部任用條例》的適用范圍，適用于《干部任用條例》“參照管理”的相關(guān)人員并不屬于《公務(wù)員范圍規(guī)定》的公務(wù)員的范疇。此外，“參照管理”的群團(tuán)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位本身就是“事業(yè)編制”屬性（參公編制也是廣義的事業(yè)編制的一種），也不滿足《公務(wù)員法》中規(guī)定的“納入國家行政編制”這一公務(wù)員的要件。因此，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部大部分都是公務(wù)員，但不全屬于公務(wù)員。

（二）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部與公務(wù)員中的領(lǐng)導(dǎo)成員

公務(wù)員中的領(lǐng)導(dǎo)成員是指由組織部門管理的各級黨委、人大常委會、政府、政協(xié)、紀(jì)委監(jiān)委、法院、檢察院及其工作部門的領(lǐng)導(dǎo)班子組成人員。[8]根據(jù)2018年修訂的《公務(wù)員法》，領(lǐng)導(dǎo)成員“不包括機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員”。而根據(jù)2019年修訂的《干部任用條例》，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部包括內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員⑧。由此可見，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員中的領(lǐng)導(dǎo)成員在“內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)”的范疇上存在差異。《公務(wù)員法》規(guī)定的公務(wù)員中的領(lǐng)導(dǎo)成員顯然是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，但不屬于公務(wù)員中的領(lǐng)導(dǎo)成員的“機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員”也可能是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部。但這類機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員在管理主體及其相應(yīng)的管理方式上與黨政領(lǐng)導(dǎo)干部有所不同。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部（除民主黨派成員外），一般都由各級黨委按干部管理權(quán)限推薦提名，由各級黨委及其組織部門管理，[8]而公務(wù)員中的領(lǐng)導(dǎo)成員是由所在單位自身管理。比如，某省市長和某部司長均為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部。根據(jù)《公務(wù)員法》，前者為領(lǐng)導(dǎo)成員，后者為機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員。前者的管理主體是省委組織部，而后者的管理主體是某部人事司。由于管理主體不同，相應(yīng)的管理方式也有不同。比如，在考核上，對某省市長是以屆中、屆末考核為主，而對某部司長則是以年度考核為主。需要指出的是，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部與黨政機(jī)關(guān)干部在管理主體與管理方式的區(qū)別不等同于西方政務(wù)官（政客）與事務(wù)官（文官）的區(qū)別，而是在基本原則和基本方法相同情況下的具體做法和具體要求的不同，仍可適用一套制度進(jìn)行管理，而不需要另創(chuàng)一套制度分別管理。[19]

（三）國家級正職、副職屬于公務(wù)員，基本適用于公務(wù)員法

根據(jù)《公務(wù)員法》，公務(wù)員的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次包括從鄉(xiāng)科級副職到國家級正職的五個層次十個職級。顯然，國家級正職和國家級副職屬于公務(wù)員的范疇。但如前文所述，“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部”并不包括國家正職和國家級副職。因此，從這個角度看，進(jìn)一步說明了并非所有黨政領(lǐng)導(dǎo)干部都是公務(wù)員。然而，雖然國家級正職和國家級副職屬于公務(wù)員，對其管理基本適用于《公務(wù)員法》，但考慮到該群體的特殊性，《公務(wù)員法》的一些具體條文規(guī)定并不完全符合國家級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次公務(wù)員的實際管理。總的看，國家級正職和國家級副職屬于公務(wù)員，也是寬泛意義上的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，對其的管理基本適用于《公務(wù)員法》和《干部任用條例》的原則，而不宜簡單套用兩個文件的具體規(guī)定。

（四）民主黨派領(lǐng)導(dǎo)人員屬于公務(wù)員，但不屬于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部范疇

根據(jù)2020年3月中共中央組織部發(fā)布的《公務(wù)員范圍規(guī)定》，各民主黨派的各級機(jī)關(guān)中除工勤人員以外的工作人員列入公務(wù)員范圍。根據(jù)2019年修訂的《干部任用條例》對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部范疇的界定，民主黨派領(lǐng)導(dǎo)人員并不屬于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部。由此可見，民主黨派領(lǐng)導(dǎo)人員屬于公務(wù)員，但不屬于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部。不過，“公務(wù)員是干部隊伍的重要組成部分”，《干部任用條例》的原則性、框架性的內(nèi)容事實上也對民主黨派領(lǐng)導(dǎo)人員的管理提供了參考。在黨內(nèi)法規(guī)文件中，也對民主黨派領(lǐng)導(dǎo)人員提出了一些管理舉措，比如，2015年印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》要求“將黨外干部納入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流總體安排”。

四、辨析“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部”概念的意義

領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。[10]通過對政治和法律法規(guī)維度下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部概念的分析，以及對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部與公務(wù)員的比較，可以加深對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部制度和干部人事制度的認(rèn)識，進(jìn)而對黨的領(lǐng)導(dǎo)和組織制度有更深的理解。辨析“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部”概念有助于了解干部人事分類的格局，把握黨政領(lǐng)導(dǎo)干部制度與公務(wù)員制度的異同，加深對國家治理現(xiàn)代化的理解。

（一）了解干部人事分類管理的格局

分類管理是新中國成立以來，尤其是改革開放以來干部人事制度改革的一條主要脈絡(luò)。通過“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部”概念產(chǎn)生及其發(fā)展歷程的梳理，政治和法律兩個維度的辨析，以及黨政領(lǐng)導(dǎo)干部與公務(wù)員的比較，可以對分類管理格局有更深的理解。具體來說，不論是從（黨的）干部到國家干部再到黨政機(jī)關(guān)、國有企業(yè)和事業(yè)單位干部的橫向分類，還是從下管三級到下管兩級再到下管一級的管理幅度的縱向變化，都是“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部”概念得以產(chǎn)生的重要基礎(chǔ)。伴隨著中國共產(chǎn)黨治國理政的客觀需要以及西方新公共管理運(yùn)動以來管理科學(xué)化的發(fā)展趨勢，內(nèi)外部的變化要求對干部人事進(jìn)行分類管理，需要對“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部”這個關(guān)鍵少數(shù)制定更為專門、系統(tǒng)的制度。

（二）把握黨政領(lǐng)導(dǎo)干部制度與公務(wù)員制度的異同

公務(wù)員制度和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部制度都是改革開放以后分類管理的產(chǎn)物?！豆珓?wù)員法》和《干部任用條例》是我國現(xiàn)行干部管理的兩個最重要的法律和黨內(nèi)法規(guī)。前者主要規(guī)范的是機(jī)關(guān)干部管理，對干部管理的各個環(huán)節(jié)都作了全面規(guī)范；后者主要規(guī)范的是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的管理，重點就干部的選拔任用這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)作出規(guī)范。[9]但隨著2018年修訂的《公務(wù)員法》新增“公務(wù)員是干部隊伍的重要組成部分”的表述，以及2018年機(jī)構(gòu)改革中，國家公務(wù)員局并入中共中央組織部，公務(wù)員制度和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部制度的關(guān)系有了新的變化：從相同點上看，公務(wù)員和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部都屬于“干部”群體，遵循黨管干部等原則。比如，《公務(wù)員法》的修訂在法律中明確了公務(wù)員和黨的干部隊伍之間的關(guān)系，表明了公務(wù)員隊伍是中央和地方各級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的重要來源，實現(xiàn)了公務(wù)員工作與黨的干部工作的貫通。[11]而國家公務(wù)員局歸屬的調(diào)整也使黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員的管理主體更為統(tǒng)一。從區(qū)別點上看，形式上，公務(wù)員制度是以國家法律的形式進(jìn)行了最高效力的規(guī)定。除了《公務(wù)員法》，對法官、檢察官、警察的管理也均進(jìn)行了專門立法；而對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部管理的制度多是黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件。內(nèi)容上，《干部任用條例》主要針對干部中的領(lǐng)導(dǎo)群體及其選拔任用環(huán)節(jié)，在適用范圍和管理重點上與《公務(wù)員法》不同。此外，如前文所述，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部制度與公務(wù)員制度在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、參照管理、民主黨派、國家級職務(wù)等范疇上也有差別。

（三）加深對國家制度和治理現(xiàn)代化的理解

2013年黨的十八屆三中全會提出了完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[12]的改革的總目標(biāo)。2019年黨的十九屆四中全會明確了中國特色社會主義制度體系的組成內(nèi)容與顯著優(yōu)勢，其中黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系位列第一，是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的最大制度優(yōu)勢和推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的第一要義。[13]正確的政治路線要靠正確的組織路線來保證，[10]黨政領(lǐng)導(dǎo)干部制度是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的重要組成部分，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部也是黨治國理政方針、路線、政策具體領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)的實施主體。通過對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部概念的辨析可以加深對國家制度優(yōu)勢和治理現(xiàn)代化的理解。從（黨的）干部到國家干部再到國家公務(wù)員以及黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，干部人事制度的不斷完善背后，體現(xiàn)了組織路線不斷服從服務(wù)于政治路線，干部人事制度不斷貼合政治經(jīng)濟(jì)改革需要的脈絡(luò)。具體看，改革開放之初，干部人事制度改革更側(cè)重管理屬性和科學(xué)化導(dǎo)向，也曾一度把程序和過程的民主化放在突出的位置。新時代以來，干部人事制度的改革更加側(cè)重政治屬性和制度化導(dǎo)向。一方面，“黨管干部”的原則進(jìn)一步明確；另一方面，加快選賢任能的制度化建設(shè)，并將其作為國家制度和治理體系的顯著優(yōu)勢。不論是改革開放初期，還是新時代以來，干部制度的調(diào)整都是遵循政治發(fā)展的方向，符合政治發(fā)展的需要。因此，通過對“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部”概念的產(chǎn)生、發(fā)展、比較等維度的研究，可以更好把握黨的干部人事工作思路，梳理出黨的組織路線，進(jìn)而更好理解黨的政治路線，對國家治理和治理現(xiàn)代化有更深入的理解。

總而言之，本文基于制度變遷、概念類型學(xué)（typology）等理論進(jìn)路，使用比較、辨析等分析方法，對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的概念進(jìn)行了探討，梳理了概念發(fā)展變遷的歷程，闡釋其政治、法律等維度的內(nèi)涵，比較了與公務(wù)員等相關(guān)概念的異同，進(jìn)而以小見大地展現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨干部人事制度發(fā)展的脈絡(luò)，分類管理的格局，以及其在國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要意義。

（應(yīng)驗 北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士）

注釋：

① 九類干部具體是：計劃工業(yè)、財政貿(mào)易、文化教育、交通運(yùn)輸、農(nóng)林水利、統(tǒng)一戰(zhàn)線、政治法律、黨派和群眾團(tuán)體及其他各類干部。

② 根據(jù)中央組織部的簡化習(xí)慣，本文統(tǒng)一將《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》簡稱為《干部任用條例》。

③ 具體內(nèi)容為：“本條例適用于選拔任用中共中央、全國人大常委會、國務(wù)院、全國政協(xié)、中央紀(jì)律檢查委員會工作部門領(lǐng)導(dǎo)成員或者機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員，國家監(jiān)察委員會、最高人民法院、最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)成員（不含正職）和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員；縣級以上地方各級黨委、人大常委會、政府、政協(xié)、紀(jì)委監(jiān)委、法院、檢察院及其工作部門領(lǐng)導(dǎo)成員或者機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員；上列工作部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員?！?/p>

④ 原文為：參照公務(wù)員法管理的群團(tuán)機(jī)關(guān)和縣級以上黨委、政府直屬事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)成員及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員。

⑤ 具體包括：中華全國總工會、中國共產(chǎn)主義青年團(tuán)中央委員會、中華全國婦女聯(lián)合會、中國文學(xué)藝術(shù)界聯(lián)合會、中國作家協(xié)會、中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會、中華全國歸國華僑聯(lián)合會、中國法學(xué)會、中國人民對外友好協(xié)會、中華全國新聞工作者協(xié)會、中華全國臺灣同胞聯(lián)誼會、中國國際貿(mào)易促進(jìn)委員會（中國國際商會）、中國殘疾人聯(lián)合會、中國紅十字會總會、中國人民外交學(xué)會、中國宋慶齡基金會、黃埔軍校同學(xué)會、歐美同學(xué)會（中國留學(xué)人員聯(lián)誼會）、中國思想政治工作研究會、中華職業(yè)教育社、中國計劃生育協(xié)會。

⑥ 具體包括：一是黨政機(jī)關(guān)中的“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部”，包括黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、各民主黨派和工商聯(lián)機(jī)關(guān)以及參照公務(wù)員法管理的單位中擔(dān)任各級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和副調(diào)研員以上非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的中共黨員。二是國有企業(yè)中的“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部”，包括大型、特大型國有和國有控股企業(yè)（含國有和國有控股金融企業(yè)）中層以上領(lǐng)導(dǎo)人員，中型以下國有和國有控股企業(yè)（含國有和國有控股金融企業(yè)）領(lǐng)導(dǎo)班子，以及上述企業(yè)中其他相當(dāng)于縣處級以上層次的中共黨員。三是事業(yè)單位中的“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部”，包括事業(yè)單位（未列入?yún)⒄展珓?wù)員法管理范圍）領(lǐng)導(dǎo)班子和其他六級以上管理崗位的中共黨員。此外，已退出上述領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、但尚未辦理退休手續(xù)的中共黨員干部也屬于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的范圍。來源：中共中央紀(jì)律檢查委員會、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會官網(wǎng)：https://www.ccdi.gov.cn/hdjl/hfxd/201511/t20151126_115735.html?from=groupmessage。

⑦ 該群體包括：中央政治局委員、書記處書記，全國人大常委會、國務(wù)院、全國政協(xié)黨組成員，最高人民法院、最高人民檢察院黨組書記。

⑧ 具體表示為：中共中央、全國人大常委會、國務(wù)院、全國政協(xié)、中央紀(jì)律檢查委員會工作部門領(lǐng)導(dǎo)成員或者機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員，國家監(jiān)察委員會、最高人民法院、最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)成員（不含正職）和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員；縣級以上地方各級黨委、人大常委會、政府、政協(xié)、紀(jì)委監(jiān)委、法院、檢察院及其工作部門領(lǐng)導(dǎo)成員或者機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員；上列工作部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員；縣級以上黨委、政府直屬事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)成員及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員。