監(jiān)督問(wèn)責(zé)、服務(wù)提升與數(shù)字政府的腐敗治理

南 日

(南京審計(jì)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211815)

一、研究問(wèn)題的提出

黨的十九大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的重要論述為我國(guó)新時(shí)代反腐倡廉建設(shè)工作提供了根本遵循。[1]十九屆六中全會(huì)指出，黨的十八大以來(lái)，反腐敗斗爭(zhēng)取得了壓倒性勝利與全面鞏固，同時(shí)指出要“加快數(shù)字化發(fā)展和數(shù)字社會(huì)建設(shè)步伐，提高數(shù)字政府建設(shè)水平，營(yíng)造良好數(shù)字生態(tài)，建設(shè)數(shù)字中國(guó)”[2]，這些要求為我國(guó)下一步的廉政建設(shè)指明了行動(dòng)方向。在全球信息化時(shí)代，數(shù)字政府建設(shè)在各國(guó)政府日益風(fēng)靡，其反腐敗能力也逐漸受到關(guān)注，涌現(xiàn)出大量關(guān)于數(shù)字政府抑制腐敗的文獻(xiàn)。有學(xué)者認(rèn)為，數(shù)字政府能夠通過(guò)固化權(quán)力運(yùn)行和業(yè)務(wù)操作程序限制行政官員的自由裁量權(quán)，提高政府決策行為的透明度，提增內(nèi)部公職人員公共服務(wù)意識(shí)和外部的監(jiān)督問(wèn)責(zé)效力。[3]

然而，從世界各國(guó)運(yùn)用數(shù)字化、智能化、信息化的手段抑制腐敗的具體情況來(lái)看，其實(shí)際效果并不盡如人意。一些國(guó)家盡管展示了數(shù)字政府在抑制腐敗方面的積極作用，但也不乏一些失敗的慘痛教訓(xùn)。[4]一些基于跨國(guó)數(shù)據(jù)的實(shí)證研究顯示，數(shù)字政府確實(shí)可以有效抑制政府公職人員的腐敗發(fā)生率，但也有一些研究指出，數(shù)字政府對(duì)腐敗控制的積極效用受到了國(guó)家社會(huì)文化脈絡(luò)的影響。來(lái)自一些發(fā)展中國(guó)家的實(shí)證研究也印證了上述結(jié)果。除此之外，由于數(shù)據(jù)獲取的難度和測(cè)量指標(biāo)的限制，現(xiàn)有相關(guān)文獻(xiàn)集中在從總體層面上考察數(shù)字政府抑制腐敗的效果分析，而缺乏對(duì)其中具體作用機(jī)制及邏輯的深入分析和檢驗(yàn)?？傮w而言，數(shù)字政府與廉政建設(shè)之間是否存在顯著性關(guān)系尚無(wú)足夠的直接證據(jù)。

在分析國(guó)內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，本文運(yùn)用跨國(guó)數(shù)據(jù)來(lái)探究數(shù)字政府對(duì)腐敗的影響背后的深層次作用機(jī)制，嘗試以現(xiàn)有的廉政研究理論推動(dòng)反腐敗斗爭(zhēng)走向信息技術(shù)的實(shí)質(zhì)性操作層面。在經(jīng)驗(yàn)層面上，本文有助于全面分析數(shù)字政府抑制腐敗的實(shí)際效果，從監(jiān)督問(wèn)責(zé)和服務(wù)提升邏輯出發(fā)探析其中的作用機(jī)制，進(jìn)而提出有效的政策措施，更好地推動(dòng)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息通信運(yùn)用到反腐敗斗爭(zhēng)。

二、概念界定與文獻(xiàn)評(píng)估

數(shù)字政府是指在新興科技快速發(fā)展的背景下綜合運(yùn)用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等新興互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對(duì)治理過(guò)程提供數(shù)字化、智能化、信息化的平臺(tái)環(huán)境和提升政府行政效率與決策科學(xué)性的新型政府運(yùn)行模式。[5]數(shù)字政府強(qiáng)調(diào)用數(shù)字化、智能化手段和方法改變公共服務(wù)樣式，改善公共決策質(zhì)量，改進(jìn)公共管理品質(zhì)，優(yōu)化政務(wù)工作流程，提升政府效能和提高公共監(jiān)管水平，實(shí)現(xiàn)以數(shù)感知(民眾訴求)、循數(shù)決策(公共資源配置)和依數(shù)治理(精準(zhǔn)施策)。[6]84-97一方面，其要求各個(gè)政府部門(mén)優(yōu)化數(shù)字工具、創(chuàng)建共享平臺(tái)，打造以人為本的體現(xiàn)高度靈活性、更強(qiáng)包容性的數(shù)字政府基礎(chǔ)設(shè)施，為政府?dāng)?shù)字化生態(tài)圈加速賦能。[7]另一方面，數(shù)字政府內(nèi)在要求政府對(duì)外開(kāi)放數(shù)據(jù)，釋放數(shù)據(jù)活力，推進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定與繁榮，為選擇使用數(shù)字化渠道的民眾創(chuàng)造高效、精準(zhǔn)、安全的便利條件。[8]1

相關(guān)文獻(xiàn)表明，腐敗是一種具有多面性的現(xiàn)象，從而很難對(duì)其做出一個(gè)精確而全面的定義。[9]腐敗在世界各國(guó)范圍內(nèi)均被當(dāng)作不法行為。許多定義以此為根本，例如施萊弗(Shleifer)和維什尼(Vishny)認(rèn)為，腐敗是政府公職人員為謀取私利濫用職權(quán)的行為[10]；簡(jiǎn)(Jain)把腐敗定義為行政官員違反國(guó)家法律收受財(cái)物的不當(dāng)行為[11]；斯文森(Svensson)則把腐敗概括為政府官員謀取私利濫用職權(quán)的行為。[12]上述對(duì)腐敗的定義表明，政府公職人員的腐敗行為不僅危害、污染了社會(huì)風(fēng)氣，而且影響國(guó)家政治安全和社會(huì)穩(wěn)定，應(yīng)堅(jiān)決打擊、消除腐敗。以貝克爾(Becker)和斯蒂格勒(Stigler)、羅斯阿克曼(Rose-Ackerman)等為代表，大部分關(guān)于腐敗的研究都從權(quán)力壟斷和監(jiān)督問(wèn)責(zé)的結(jié)構(gòu)關(guān)系進(jìn)行分析，可以用委托代理模型進(jìn)行解釋。在公共權(quán)力的多層委托代理結(jié)構(gòu)運(yùn)行過(guò)程當(dāng)中，“仁慈的委托人”學(xué)說(shuō)認(rèn)為，委托人是政府，代理人則是行政官員，因此，建立有效的監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制、提高政府官員腐敗行為所帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)是抑制腐敗行為的有效途徑。[13]而“政府掠奪之手”的觀點(diǎn)則認(rèn)為，權(quán)力壟斷下的自由經(jīng)濟(jì)分權(quán)體制必然導(dǎo)致政府公職人員謀取私利。[14]1也就是說(shuō)，代理人在行使自由裁量權(quán)的同時(shí)擁有壟斷權(quán)力，而委托人又因信息渠道等各種原因無(wú)法對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督制約，這時(shí)，腐敗行為將會(huì)泛濫。在此意義上可以說(shuō)，正確認(rèn)識(shí)委托代理理論框架下的腐敗決定機(jī)制在很大程度上能夠?yàn)楦瘮≈卫硖峁┯行б?jiàn)解。

近年來(lái)，對(duì)腐敗治理的實(shí)證研究主要集中在法制建設(shè)、制度保障和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等幾個(gè)方面。阿瑟法(Azfar)和尼爾森(Nelson)的研究結(jié)果顯示，增加腐敗收益的難度和公職人員的工資有助于降低腐敗的發(fā)生率，因此，大力發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)有必要建立有效的監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制。[15]巴爾(Barr)等人的研究認(rèn)為，健全有效的制度環(huán)境對(duì)抑制政府公職人員腐敗具有至關(guān)重要的影響。[16]塞拉(Serra)運(yùn)用專門(mén)設(shè)計(jì)的賄賂實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)探討了廉政建設(shè)的重點(diǎn)，即自下而上的監(jiān)督機(jī)制與自上而下的審計(jì)糾錯(cuò)一樣重要。[17]同時(shí)也有學(xué)者認(rèn)為，公職人員的腐敗行為受到經(jīng)濟(jì)因素的影響。阿芒蒂爾(Armantier)和博利(Boly)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)因素(人均收入增多)是減少腐敗的最強(qiáng)決定因素。[18]范瓦爾德森(Van Veldhuizen)運(yùn)用實(shí)驗(yàn)室的實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)分析結(jié)果顯示，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)腐敗具有顯著的抑制效應(yīng)。[19]

我國(guó)的學(xué)者對(duì)腐敗治理的研究多從政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等角度對(duì)腐敗進(jìn)行描述分析，尋找影響腐敗的多種因素，側(cè)重于宏觀層面的政策、制度、結(jié)構(gòu)等方面。周黎安、陶婧運(yùn)用我國(guó)省級(jí)面板數(shù)據(jù)系統(tǒng)考察了地區(qū)政府規(guī)模、經(jīng)濟(jì)開(kāi)放程度對(duì)官員腐敗的影響，結(jié)果顯示，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、控制政府規(guī)模的同時(shí)，加強(qiáng)法律的監(jiān)督作用是抑制腐敗的有效手段。[20]過(guò)勇、胡鞍鋼利用尋租經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法對(duì)行政壟斷造成的腐敗進(jìn)行了研究，認(rèn)為應(yīng)深化經(jīng)濟(jì)體制改革，打破地區(qū)和行業(yè)壟斷，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和公民社會(huì)的力量。[21]倪星、劉霏采用中國(guó)333個(gè)地級(jí)市的廉潔感知指數(shù)和相關(guān)數(shù)據(jù)的分析發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)和公眾受教育程度對(duì)地區(qū)清廉水平有正面的促進(jìn)作用。[22]

國(guó)內(nèi)外研究表明，腐敗治理一直受到世界各國(guó)的普遍關(guān)注。而隨著數(shù)字化、信息化、智能化等電子信息技術(shù)的發(fā)展，數(shù)字政府逐漸成為抑制公職人員腐敗行為的有效工具。金千鈞認(rèn)為，政府?dāng)?shù)字化的發(fā)展能夠有效解決信息孤島、監(jiān)督成本等問(wèn)題，控制政府公職人員的權(quán)力壟斷和自由裁量權(quán)，同時(shí)增強(qiáng)委托人的監(jiān)督問(wèn)責(zé)效力，從而減少腐敗行為。[23]在早期的研究中，相關(guān)研究人員通過(guò)具體的案例分析了政府?dāng)?shù)字化對(duì)抑制腐敗的作用。許多研究人員對(duì)美國(guó)、韓國(guó)、德國(guó)等國(guó)家的電子信息系統(tǒng)進(jìn)行考察，展示了數(shù)字政府抑制腐敗方面的積極作用。[3]但是，受到案例研究局限性的限制，一些學(xué)者轉(zhuǎn)而采用跨國(guó)大數(shù)據(jù)對(duì)政府?dāng)?shù)字化的反腐效果進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，但并未得出穩(wěn)健一致的結(jié)論。南(Nam)的研究結(jié)果顯示，國(guó)家文化對(duì)數(shù)字政府的反腐效果具有調(diào)節(jié)作用，各國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的差異影響了數(shù)字政府對(duì)腐敗控制的影響。[24]有學(xué)者采用異質(zhì)性面板數(shù)據(jù)模型進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，數(shù)字政府與腐敗控制之間并不存在顯著的統(tǒng)計(jì)相關(guān)性。[25]來(lái)自一些發(fā)展中國(guó)家的研究結(jié)果也表明，數(shù)字政府的發(fā)展并不能顯著改善公職人員腐敗的發(fā)生率。[26]這說(shuō)明，數(shù)字政府能否以及如何影響國(guó)家或地區(qū)的腐敗這一命題仍然需要更多的實(shí)證檢驗(yàn)。

現(xiàn)有數(shù)字政府和腐敗治理的相關(guān)文獻(xiàn)在理論和方法上為后續(xù)的深入研究提供了重要參考。但是，很多相關(guān)學(xué)者在探討問(wèn)題時(shí)忽略了數(shù)字政府對(duì)腐敗的影響具有多維度的事實(shí)，往往只是觀察到互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、數(shù)字化等技術(shù)手段的影響，而忽略了公眾自身的使用狀況。在具體分析數(shù)字政府與腐敗治理之間的關(guān)系時(shí)，已有研究大多是從硬件設(shè)施、制度規(guī)則、政策結(jié)構(gòu)等宏觀層面出發(fā)，缺乏對(duì)微觀個(gè)體是否有效使用現(xiàn)有電子政務(wù)通信信息技術(shù)的狀況的全面探究。而且，現(xiàn)有相關(guān)研究大多是案例分析或文本分析，缺乏對(duì)大樣本的調(diào)查、實(shí)驗(yàn)和內(nèi)容的定量分析。

三、研究假設(shè)

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記親自謀劃、親自部署、親自推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，提出了一系列新的理念、思路、舉措，推動(dòng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)不斷取得重大成效。[27]在不斷推進(jìn)腐敗治理新的技術(shù)、方法、路線的過(guò)程中，不斷深化和應(yīng)用數(shù)字化、智能化、信息化等電子信息技術(shù)對(duì)增強(qiáng)監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制、提升公共服務(wù)質(zhì)量具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，我國(guó)政府的數(shù)字化建設(shè)實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的飛躍和發(fā)展。從“兩網(wǎng)一站四庫(kù)十二金”建設(shè)到“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，我國(guó)已從簡(jiǎn)單強(qiáng)調(diào)電子政務(wù)內(nèi)部應(yīng)用的電子政府階段逐漸過(guò)渡至將數(shù)字化手段運(yùn)用于公共服務(wù)全過(guò)程的數(shù)字政府階段。[28]黨的十九屆四中全會(huì)提出“推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)有序共享……完善國(guó)家行政體制、優(yōu)化政府職責(zé)體系、優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)”[2]，這表明數(shù)字政府建設(shè)已上升至國(guó)家治理的層面。在具體實(shí)踐中，數(shù)字化、智能化、信息化等電子信息技術(shù)在各級(jí)地方政府得到了普遍的運(yùn)用，如銀川打造的“一網(wǎng)兩端”服務(wù)場(chǎng)景模式，昆明實(shí)施的“一網(wǎng)四中心”、政務(wù)“七辦”、公共資源交易智慧監(jiān)管等，都充分證明了數(shù)字政府建設(shè)已經(jīng)成為優(yōu)化我國(guó)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。

數(shù)字政府對(duì)腐敗治理的具體作用機(jī)制是廉政政策學(xué)者們所關(guān)心的核心問(wèn)題之一。根據(jù)以往的研究成果分析發(fā)現(xiàn)，政府?dāng)?shù)字化建設(shè)對(duì)腐敗的影響認(rèn)定為外部環(huán)境的監(jiān)督問(wèn)責(zé)和內(nèi)部系統(tǒng)的服務(wù)提升雙重邏輯。[29]監(jiān)督問(wèn)責(zé)邏輯受到“國(guó)家權(quán)力扭曲”分析范式的影響，研究者從權(quán)力導(dǎo)致腐敗的假設(shè)出發(fā)，分析政治制度和權(quán)力結(jié)構(gòu)，認(rèn)為缺乏權(quán)力監(jiān)督、問(wèn)責(zé)機(jī)制必然導(dǎo)致腐敗。謝爾德(Schedler)認(rèn)為，監(jiān)督問(wèn)責(zé)是被監(jiān)督者有義務(wù)告知監(jiān)督者關(guān)于自身的行動(dòng)和決定，一旦出現(xiàn)不當(dāng)行為就要受到相應(yīng)的懲罰。[30]1根據(jù)上述界定，委托人對(duì)代理人的監(jiān)督問(wèn)責(zé)條件有兩點(diǎn)：一是委托人掌握了代理人不當(dāng)行為的信息，二是能夠?qū)ζ鋵?shí)施懲罰具備可選擇路徑。數(shù)字政府在此方面無(wú)疑具有十分重要的顯著優(yōu)勢(shì)。首先，在數(shù)字化時(shí)代，公平地接觸和使用數(shù)據(jù)是公民的基本權(quán)利，公開(kāi)透明是數(shù)字政府的基本特征。其次，政府?dāng)?shù)字化要求治理信息化、管理網(wǎng)絡(luò)化、辦公自動(dòng)化，有效地促進(jìn)了各級(jí)地方政府的行政管理改革，清除了腐敗尋租節(jié)點(diǎn)，從源頭上預(yù)防和治理腐敗。最后，信息交換和傳播逐漸成為新的社會(huì)驅(qū)動(dòng)力量，顯著增強(qiáng)了權(quán)力監(jiān)督機(jī)制和政府問(wèn)責(zé)制度，一定程度上提高了公職人員腐敗行為帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。服務(wù)提升邏輯受到“市場(chǎng)中心主義”分析范式的影響，現(xiàn)實(shí)中行政官員是利己的“經(jīng)紀(jì)人”，并非單純追求公共利益最大化。腐敗存在于政府官員的權(quán)力當(dāng)中，政府干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)，行政官員可以通過(guò)手中權(quán)力進(jìn)行創(chuàng)租和抽租，一旦行政官員的利己動(dòng)機(jī)與經(jīng)濟(jì)租金這兩大因素相互結(jié)合并通過(guò)尋租活動(dòng)表現(xiàn)出來(lái)時(shí)，就會(huì)滋生嚴(yán)重的腐敗行為。[31]數(shù)字政府的發(fā)展可以有效適應(yīng)當(dāng)前對(duì)公共服務(wù)提出的更高效、更便捷、更精確的需求，進(jìn)而顯著降低尋租空間。[32]24-32在數(shù)字化時(shí)代，公眾對(duì)政府公共服務(wù)不斷提出更高更新更快的要求，而政府也在不斷對(duì)數(shù)字形態(tài)進(jìn)行自我適應(yīng)和改變，加強(qiáng)與公眾之間的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)用數(shù)于民、還數(shù)于民的社會(huì)公共服務(wù)價(jià)值。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，世界各國(guó)政府紛紛搭建數(shù)字平臺(tái)，大力發(fā)展數(shù)字政府基礎(chǔ)設(shè)施，以數(shù)字化助力公共服務(wù)高效化、社會(huì)監(jiān)管精準(zhǔn)化。

基于上述兩種作用邏輯可知，一方面，政府在打造數(shù)字化、智能化、信息化的政務(wù)平臺(tái)的過(guò)程中大力發(fā)展數(shù)字政府基礎(chǔ)設(shè)施，提高了公共服務(wù)領(lǐng)域的供給效率，顯著降低了公職人員創(chuàng)租、尋租空間，起到了預(yù)防腐敗的作用。另一方面，數(shù)字政府的發(fā)展顯著提高了政府信息公開(kāi)水平，降低了公民使用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息化網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)的難度，顯著增強(qiáng)了權(quán)力監(jiān)督機(jī)制和政府問(wèn)責(zé)制度，對(duì)預(yù)防和抑制腐敗具有積極作用。因此，本文提出以下2個(gè)研究假設(shè)：

假設(shè)1：數(shù)字政府基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展水平越高，公職人員的腐敗程度越低。

假設(shè)2：公民的數(shù)字網(wǎng)絡(luò)使用比率越高，公職人員的腐敗程度越低。

四、數(shù)據(jù)來(lái)源與變量測(cè)量

本文以142個(gè)國(guó)家為研究對(duì)象，基于數(shù)據(jù)的可獲取性，采用2018年的相關(guān)數(shù)據(jù)。雖然收集的數(shù)據(jù)包含了全球178個(gè)國(guó)家，但是很多國(guó)家的部分變量數(shù)據(jù)存在缺失，為保證數(shù)據(jù)的可靠性和權(quán)威性，最終選取了142個(gè)國(guó)家的相關(guān)數(shù)據(jù)。

(一)因變量

本文的因變量是腐敗程度，選取的數(shù)據(jù)來(lái)自于國(guó)家透明組織(Transparency International，簡(jiǎn)稱TI)發(fā)布的腐敗認(rèn)知指數(shù)(Corruption Perception Index，簡(jiǎn)稱CPI)。由于TI選取了比較客觀和標(biāo)準(zhǔn)的方法，因此數(shù)據(jù)具有穩(wěn)健性和有效性。[33]該指數(shù)通過(guò)合并多個(gè)調(diào)查機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)而成，被廣泛地應(yīng)用于跨國(guó)比較的實(shí)證研究中。[34]腐敗認(rèn)知指數(shù)范圍從0到10，數(shù)值越大說(shuō)明國(guó)家腐敗程度越低。

(二)自變量

本文的自變量是數(shù)字政府、數(shù)字政府基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展水平和公民對(duì)數(shù)字網(wǎng)絡(luò)的使用情況。其中數(shù)據(jù)利用世界經(jīng)濟(jì)論壇和國(guó)際電信聯(lián)盟發(fā)布的網(wǎng)絡(luò)就緒指數(shù)和信息化發(fā)展指數(shù)兩項(xiàng)指標(biāo)測(cè)量上述變量。網(wǎng)絡(luò)就緒指數(shù)(Network Readiness Index，簡(jiǎn)稱NRI)是依據(jù)《全球信息技術(shù)報(bào)告》系列中用于衡量各國(guó)數(shù)字信息化水平的指標(biāo)體系。它是由世界經(jīng)濟(jì)論壇和美國(guó)哈佛大學(xué)的國(guó)際發(fā)展中心聯(lián)合開(kāi)發(fā)的數(shù)字化和信息化的指標(biāo)評(píng)估體系。NRI對(duì)全球主要國(guó)家和地區(qū)的各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行打分和排名，從而得出各國(guó)的數(shù)字化信息技術(shù)水平報(bào)告。歷年報(bào)告均包含使用度指標(biāo)和環(huán)境指標(biāo)，本文采用以上兩個(gè)指標(biāo)分別測(cè)量網(wǎng)絡(luò)使用狀況、網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施水平。其范圍從0到7，數(shù)值越大說(shuō)明政府?dāng)?shù)字化水平越高。信息化發(fā)展指數(shù)(ICT Development Index，簡(jiǎn)稱IDI)是由國(guó)際電信聯(lián)盟在世界電信和信息通信技術(shù)指標(biāo)會(huì)議上打造的衡量各個(gè)國(guó)家數(shù)字信息化發(fā)展的指標(biāo)。本文采用其中ICT使用和ICT接入指標(biāo)測(cè)量網(wǎng)絡(luò)使用情況和基礎(chǔ)設(shè)施水平，其范圍從0到10，數(shù)值越大說(shuō)明政府?dāng)?shù)字化水平越高。

(三)控制變量

1.政府規(guī)模、政府責(zé)任、政府法治化?，F(xiàn)有相關(guān)研究表明，政府的一些因素也可能會(huì)影響腐敗程度。首先，倪星認(rèn)為，大政府說(shuō)明有更多的人力、物力和精力可以投入到反腐斗爭(zhēng)中。[35]同時(shí)，大政府有利于提供更精準(zhǔn)、更優(yōu)質(zhì)、更全面的公共服務(wù)，降低有服務(wù)需求者的行賄動(dòng)機(jī)。[36]其次，伴隨著社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制的強(qiáng)勢(shì)崛起，政府官員往往承受著來(lái)自上級(jí)和社會(huì)的雙重壓力，官員的責(zé)任意識(shí)不斷被重新塑造，由此影響腐敗行為。最后，某一地區(qū)的法治化程度不斷完善，人們對(duì)政策制度的信心逐漸提高，腐敗行為對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和個(gè)人利益的消極影響日益凸顯，由此積極投身反腐敗斗爭(zhēng)中。綜上所述，本文選擇政府規(guī)模、政府責(zé)任、政府法治化作為控制變量。

2.經(jīng)濟(jì)環(huán)境。與以往研究文獻(xiàn)一致的是，我們?nèi)允褂萌司鵊DP和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率作為國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境度量指標(biāo)。之所以將經(jīng)濟(jì)環(huán)境納入控制變量，其原因在于以往的研究認(rèn)為經(jīng)濟(jì)環(huán)境是影響公職人員腐敗的重要因素。有關(guān)研究表明，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與其政府腐敗程度之間具有顯著的負(fù)向關(guān)系。[37]鑒于此，本文將人均GDP和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率作為控制變量放入模型中，其中數(shù)據(jù)來(lái)自賓州世界表(Penn World Table Version 7.1)。

3.政治環(huán)境。羅斯·阿克曼(Rose-Ackerman)的研究表明，民主可以通過(guò)政治權(quán)力多元化來(lái)減少政府公職人員的自由裁量權(quán)，同時(shí)增加政策決策的透明度，并且通過(guò)選票來(lái)影響政客對(duì)選民的責(zé)任意識(shí)。[38]1但是民主化與腐敗之間的關(guān)系卻備受爭(zhēng)議，研究人員對(duì)此沒(méi)有形成一致意見(jiàn)。阿黛斯(Ades)等的跨國(guó)數(shù)據(jù)分析結(jié)果顯示，一個(gè)國(guó)家的民主化與腐敗程度之間沒(méi)有顯著相關(guān)性。[39]然而垂斯曼(Treisman)的研究卻認(rèn)為，有較長(zhǎng)民主化歷史的國(guó)家清廉水平更高。[40]所以，本文將民主化作為影響腐敗程度的因素來(lái)考慮，運(yùn)用馬夏爾和科爾(Marshall and Cole)的Polity Ⅳ Project指標(biāo)，民主化范圍從-10到+10，數(shù)值越大說(shuō)明民主化水平越高。

4.國(guó)際環(huán)境。隨著全球化的發(fā)展，世界上任何一個(gè)國(guó)家都避免不了在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等領(lǐng)域密切往來(lái)、頻繁交流，各國(guó)的相互依賴性越發(fā)突出。腐敗是一個(gè)世界性難題，加強(qiáng)政府間合作、實(shí)施各項(xiàng)舉措、打擊腐敗行為逐漸成為一種剛性需求。[41]瑞士聯(lián)邦蘇黎世理工學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所發(fā)布的KOF全球化指數(shù)(KOF Globalization Index)顯示了全球化的政治、經(jīng)濟(jì)、文化維度的數(shù)據(jù)，通常在實(shí)證研究中考察全球化水平。KOF全球化指數(shù)范圍從0到100，數(shù)值越大說(shuō)明全球化水平越高。因此，本文也以此為標(biāo)準(zhǔn)將KOF全球化指數(shù)作為控制變量納入相應(yīng)的模型中。

五、回歸模型與分析結(jié)果

(一)描述性統(tǒng)計(jì)

表1詳細(xì)描述了各變量的取值情況，包括因變量、自變量、控制變量的平均值、標(biāo)準(zhǔn)差、最大值和最小值。其中，腐敗認(rèn)知指數(shù)(CPI)的樣本平均值為6.03、標(biāo)準(zhǔn)差為2.10，信息化發(fā)展指數(shù)(IDI)的樣本平均值為3.36、標(biāo)準(zhǔn)差為1.90，網(wǎng)絡(luò)就緒指數(shù)(NRI)的樣本平均值為3.91、標(biāo)準(zhǔn)差為0.83。

表1 各變量取值總體描述

(二)相關(guān)性分析

在進(jìn)行回歸分析之前，為確認(rèn)各個(gè)變量之間的關(guān)系，本文首先進(jìn)行了Pearson相關(guān)性分析，結(jié)果如表2所示。其中，信息化發(fā)展指數(shù)與腐敗認(rèn)知指數(shù)存在顯著的負(fù)向關(guān)系(-0.85)，網(wǎng)絡(luò)就緒指數(shù)與腐敗認(rèn)知指數(shù)存在顯著的負(fù)向關(guān)系(-0.90)。也就是說(shuō)，數(shù)字化程度越高的政府機(jī)關(guān)的公職人員的腐敗行為越少。另外，信息化發(fā)展指數(shù)二級(jí)指標(biāo)電信基礎(chǔ)設(shè)施與腐敗認(rèn)知指數(shù)存在顯著的負(fù)向關(guān)系(-0.86)、網(wǎng)絡(luò)就緒指數(shù)二級(jí)指標(biāo)電信基礎(chǔ)設(shè)施同樣與腐敗認(rèn)知指數(shù)存在顯著的負(fù)向關(guān)系(-0.84)。也就是說(shuō)，電信基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展越好的地區(qū)的公職人員腐敗比例越低。此外，信息化發(fā)展指數(shù)和網(wǎng)絡(luò)就緒指數(shù)的二級(jí)指標(biāo)使用狀況均與腐敗認(rèn)知指數(shù)存在顯著的負(fù)向關(guān)系(-0.88，-0.89)。這說(shuō)明政府、商業(yè)、個(gè)人對(duì)信息情報(bào)通信技術(shù)的使用情況越好，當(dāng)?shù)卣那辶皆礁摺?/p>

表2 相關(guān)性分析結(jié)果

(三)回歸分析

在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，數(shù)字政府的飛速發(fā)展為腐敗治理變革創(chuàng)新帶來(lái)了重要的戰(zhàn)略機(jī)遇，利用數(shù)字化、智能化、集成化等網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)推進(jìn)廉政建設(shè)對(duì)于鞏固發(fā)展當(dāng)前來(lái)之不易的反腐斗爭(zhēng)壓倒性勝利具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文以142個(gè)國(guó)家或地區(qū)為樣本，綜合使用國(guó)際透明組織、國(guó)際電信聯(lián)盟、世界經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)布的調(diào)查數(shù)據(jù)和統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)，重點(diǎn)考察了數(shù)字政府、電信基礎(chǔ)設(shè)施、用戶使用情況等三個(gè)維度對(duì)腐敗程度的影響。如表3所示，參照Adj R2檢驗(yàn)?zāi)Ｐ蛿M合度，四個(gè)模型的整體上均高度顯著。除此之外，為了克服潛在的異方差問(wèn)題，各個(gè)變量的系數(shù)均采用了穩(wěn)健性標(biāo)準(zhǔn)誤差進(jìn)行估計(jì)。

表3 數(shù)字政府與腐敗的回歸分析結(jié)果

第一，在模型1和模型3中，網(wǎng)絡(luò)就緒指數(shù)、信息化發(fā)展指數(shù)與政府腐敗呈負(fù)相關(guān)，但不顯著。這說(shuō)明由于其他因素的影響，數(shù)字政府反腐敗的效果對(duì)政府公職人員在現(xiàn)實(shí)中追求個(gè)人私利而參與腐敗的震懾不盡如人意，這在某種程度上回應(yīng)了本文開(kāi)篇就提出的困惑，即政府?dāng)?shù)字化未必一定能夠根除腐敗，而社會(huì)文化因素及政府、商業(yè)、個(gè)人對(duì)新技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段的使用狀況對(duì)抑制腐敗的影響更大。

第二，在模型2和模型4中，電信基礎(chǔ)設(shè)施與政府腐敗之間呈負(fù)相關(guān)，且在1%水平上較為顯著，即數(shù)字政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平越高，政府公職人員腐敗程度越低，假設(shè)1得到了驗(yàn)證。其中的具體機(jī)制在于，一是受政府規(guī)模的影響。政府打造數(shù)字化、智能化的電信基礎(chǔ)設(shè)施可能意味著需要較大的政府規(guī)模投入、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，而這可能帶來(lái)政府治理能力和質(zhì)量的提升。也就是說(shuō)，大政府可以提供更多的公共服務(wù)，人均公共服務(wù)水平更高，會(huì)降低有服務(wù)需求者的行賄動(dòng)機(jī)。[42]二是服務(wù)提升邏輯，即電信基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展能夠通過(guò)提升政府在線公共服務(wù)方面的供給效率和服務(wù)水平，改善公民的增權(quán)賦能感知水平?，F(xiàn)有相關(guān)研究表明，政府行政官員在提供公共服務(wù)方面的績(jī)效會(huì)顯著影響公民增權(quán)賦能感知水平，增權(quán)賦能感越強(qiáng)的公民維權(quán)意識(shí)更高、越有可能采取實(shí)際行動(dòng)參與反腐敗。[43]

第三，在模型2和模型4中，ICT和網(wǎng)絡(luò)的使用情況與政府腐敗之間呈負(fù)相關(guān)，且在1%水平上較為顯著，即數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)使用情況水平越高，政府公職人員腐敗程度越低，假設(shè)2得到了驗(yàn)證。公民是數(shù)字政府、智慧治理的基礎(chǔ)和關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力?？傮w而言，數(shù)字政府建構(gòu)的重要前提就是數(shù)據(jù)的可得性和可及性，還數(shù)于民，才能保證數(shù)字政府持續(xù)追求自動(dòng)化、智能化、復(fù)雜化的目標(biāo)。在這種模式下，數(shù)字政府抑制腐敗的效果主要取決于公民的網(wǎng)絡(luò)使用情況，其高靈活性、可擴(kuò)展性和高性價(jià)比可以使公民用戶不受時(shí)間和空間的限制而使用數(shù)字技術(shù)和數(shù)據(jù)并推動(dòng)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)腐敗治理模式的轉(zhuǎn)型。

第四，控制變量的影響。首先，在四個(gè)模型中，人均GDP與腐敗認(rèn)知指數(shù)之間呈負(fù)相關(guān)，且在1%水平上較為顯著，說(shuō)明國(guó)家或地區(qū)的清廉水平確實(shí)會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高而得到改善。但是，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率在四個(gè)模型中對(duì)政府腐敗的影響并不顯著。這可能是因?yàn)?，?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率高的國(guó)家中有許多是發(fā)展中國(guó)家，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并不高。以發(fā)達(dá)國(guó)家為主的OECD國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率低于世界平均水平；而以撒哈拉以南非洲地區(qū)和聯(lián)合國(guó)定義的最不發(fā)達(dá)國(guó)家的增長(zhǎng)率也低于平均水平。[44]這一結(jié)果也間接地印證了國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)于公職人員腐敗程度的影響。其次，國(guó)家或地區(qū)的法治化程度與腐敗認(rèn)知指數(shù)之間呈負(fù)相關(guān)，且在1%水平上較為顯著，說(shuō)明國(guó)家法治化水平越高，公職人員的腐敗程度越低。再次，四個(gè)模型中政府規(guī)模與腐敗認(rèn)知指數(shù)之間呈負(fù)相關(guān)，且在1%水平上較為顯著，說(shuō)明政府規(guī)?？赡軐?duì)反腐敗行動(dòng)產(chǎn)生積極影響。最后，通過(guò)對(duì)模型的觀察發(fā)現(xiàn)，國(guó)家或地區(qū)的民主化、開(kāi)放程度水平與公職人員腐敗程度之間沒(méi)有顯著的關(guān)系。

綜上所述，可以說(shuō)明數(shù)字政府影響公職人員腐敗水平的核心作用因素主要是電信基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)使用情況，它們分別集中體現(xiàn)了數(shù)字政府影響腐敗程度的服務(wù)提升邏輯和監(jiān)督問(wèn)責(zé)邏輯。因此，未來(lái)應(yīng)進(jìn)一步采取不同維度來(lái)綜合考慮、統(tǒng)籌規(guī)劃、整體實(shí)施，不斷優(yōu)化提升數(shù)字政府發(fā)展水平，打造更加智能化、數(shù)字化、高效化、服務(wù)化的政府。一方面，聚焦于使用者和公民的需求，建立公開(kāi)、透明、可接觸性的數(shù)字政府，拓寬數(shù)字政府公共服務(wù)的渠道，減少數(shù)據(jù)孤島和信息壟斷。另一方面，構(gòu)建數(shù)字政府基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)改造常態(tài)機(jī)制，向設(shè)備智能化、資源共享化、場(chǎng)景多元化方向發(fā)展，持續(xù)改善政府公共服務(wù)供給水平。

當(dāng)然，本文存在的一些不足有待通過(guò)后續(xù)研究不斷完善和深化。由于相關(guān)變量數(shù)據(jù)的限制，模型中未能控制所有的重要變量，結(jié)果的穩(wěn)健性有待進(jìn)一步檢驗(yàn)。