生態(tài)修復(fù)責(zé)任的基礎(chǔ)研究與實(shí)現(xiàn)路徑

游志強(qiáng)

(福建江夏學(xué)院 法學(xué)院，福建 福州 350108)

自黨的十八大提出要加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管、健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度后，一系列政策和法規(guī)相繼頒行，對(duì)生態(tài)修復(fù)責(zé)任給予了高度重視(1)如《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》《生態(tài)文明體制改革總體方案》《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)修復(fù) 城市修補(bǔ)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》等均提及生態(tài)修復(fù)責(zé)任的相關(guān)內(nèi)容和指導(dǎo)意見(jiàn)。。2015 年 1 月，最高人民法院公布施行《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》,其對(duì)生態(tài)修復(fù)案件的審理程序、生態(tài)修復(fù)費(fèi)用和方式等內(nèi)容作出解釋，明確了生態(tài)修復(fù)責(zé)任的法律地位。2015 年 12 月，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》將生態(tài)修復(fù)責(zé)任規(guī)定為生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的實(shí)現(xiàn)形式之一。2018 年 1 月，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》出臺(tái)，標(biāo)志著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革已從先行試點(diǎn)進(jìn)入全國(guó)試行階段。

近年來(lái)，生態(tài)修復(fù)責(zé)任的研究逐漸成為學(xué)界和實(shí)務(wù)部門的熱點(diǎn)選題，從生態(tài)修復(fù)責(zé)任的概念內(nèi)涵、責(zé)任性質(zhì)、責(zé)任形式到生態(tài)修復(fù)責(zé)任的司法實(shí)踐，均有學(xué)者從不同層次、不同視角展開(kāi)研究。例如，胡衛(wèi)[1]、吳鵬[2]、魏旭[3]等對(duì)生態(tài)修復(fù)的概念內(nèi)涵展開(kāi)研究，比較具有代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為恢復(fù)原狀責(zé)任是環(huán)境侵權(quán)責(zé)任方式的確認(rèn)，生態(tài)修復(fù)責(zé)任是恢復(fù)原狀責(zé)任的生態(tài)化表達(dá)[1]。李摯萍[4]則對(duì)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的法律性質(zhì)展開(kāi)研究，包括對(duì)其責(zé)任內(nèi)涵及外延、責(zé)任性質(zhì)的定位及其與立法的銜接等內(nèi)容的研究。劉靜然[5]、劉超[6]、朱曉勤[7]、任洪濤[8]等以生態(tài)修復(fù)責(zé)任的責(zé)任形式為研究對(duì)象，主張生態(tài)修復(fù)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)形式在現(xiàn)實(shí)中存在多重障礙，應(yīng)從組織、法制、物質(zhì)、社會(huì)公眾參與等方面提供強(qiáng)有力的保障。石春雷[9]、呂忠梅和竇海陽(yáng)[10]、吳鵬[11]等則對(duì)生態(tài)修復(fù)責(zé)任在司法實(shí)踐中的實(shí)證問(wèn)題展開(kāi)研究，從實(shí)證問(wèn)題回歸理論，在此基礎(chǔ)上，完善理論并針對(duì)實(shí)踐中存在的問(wèn)題提出對(duì)策建議。文獻(xiàn)梳理表明，雖然學(xué)界和實(shí)務(wù)界關(guān)于生態(tài)修復(fù)責(zé)任的已有研究成果較為豐富，但大多集中于概念研究、性質(zhì)辨析、責(zé)任形式研究，以及相關(guān)司法實(shí)踐探索等方面，缺少對(duì)生態(tài)修復(fù)責(zé)任與恢復(fù)原狀責(zé)任形式的對(duì)比研究。如前所述， 從 2015 年《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》的試點(diǎn)施行到 2018 年的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》在全國(guó)全面施行，生態(tài)修復(fù)責(zé)任作為一種新型環(huán)境責(zé)任形式，已經(jīng)成為一種趨勢(shì)。從恢復(fù)原狀責(zé)任到生態(tài)修復(fù)責(zé)任，是環(huán)境責(zé)任形式的跨越式發(fā)展，由此，有必要對(duì)二者展開(kāi)研究。在本文，筆者主要探討相較于恢復(fù)原狀責(zé)任，生態(tài)修復(fù)責(zé)任的優(yōu)越性，以及生態(tài)修復(fù)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)路徑，以期為新型環(huán)境責(zé)任形式的普適有所裨益。

一、生態(tài)修復(fù)的基本內(nèi)涵與生態(tài)修復(fù)責(zé)任的法律表達(dá)

在研究生態(tài)修復(fù)責(zé)任這一法律問(wèn)題前，我們有必要明確生態(tài)修復(fù)的基本內(nèi)涵。關(guān)于生態(tài)修復(fù)的基本內(nèi)涵，有學(xué)者主張生態(tài)修復(fù)的基本內(nèi)涵就是在人為輔助控制下，利用生態(tài)系統(tǒng)演替和自我恢復(fù)能力，使被擾動(dòng)和損害的生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)到或接近于受其干擾前的自然狀態(tài)，即重建該系統(tǒng)被干擾前的結(jié)構(gòu)與功能有關(guān)的物理、化學(xué)和生物學(xué)等方面的基本特征[12]。亦有學(xué)者簡(jiǎn)易地將生態(tài)修復(fù)的基本內(nèi)涵定義為修整受到污染破壞的生態(tài)環(huán)境并努力使之恢復(fù)原樣[6]。從生態(tài)修復(fù)的基本內(nèi)涵可知，生態(tài)修復(fù)已經(jīng)不是簡(jiǎn)單地恢復(fù)原狀，可以說(shuō)，生態(tài)修復(fù)是恢復(fù)原狀的生態(tài)化表達(dá)，而這也是目前學(xué)界的代表性觀點(diǎn)之一。生態(tài)修復(fù)的目的在于：在外觀上，通過(guò)人的行為清除先行行為造成的對(duì)生態(tài)環(huán)境的不利影響，使受損環(huán)境恢復(fù)原初狀態(tài)或者向著原初狀態(tài)趨近和改變；在功能價(jià)值上，通過(guò)采取各項(xiàng)修復(fù)措施，使得原本全部或者部分喪失功能的生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)或者接近原初水平，以繼續(xù)滿足人類在生產(chǎn)、生活等方面的諸多價(jià)值需求。

生態(tài)系統(tǒng)的破壞，既可能是由自然因素導(dǎo)致，也可能是由人類行為誘發(fā)。由此，根據(jù)是否有人類行為的介入，可將生態(tài)修復(fù)分為自然修復(fù)和人工修復(fù)兩種類型。所謂自然修復(fù)，即是指通過(guò)生態(tài)環(huán)境的自凈能力能夠?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境實(shí)現(xiàn)功能自我修復(fù)的目的；而人工修復(fù)，則是指通過(guò)人類行為，對(duì)受到污染的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，采取技術(shù)措施等進(jìn)行修整、恢復(fù)，使其恢復(fù)生態(tài)調(diào)整的功能。此外，也可根據(jù)是否能夠恢復(fù)到損害前的狀態(tài)和功能，分為自行修復(fù)和替代性修復(fù)。而進(jìn)入法律視域中的環(huán)境問(wèn)題一般是由人的行為導(dǎo)致的負(fù)面環(huán)境影響，與此對(duì)應(yīng)，法律視野中的環(huán)境修復(fù)則是第二層面的，即通過(guò)人的行為來(lái)修整受到損害的生態(tài)環(huán)境的結(jié)構(gòu)和功能[6]，即人工修復(fù)或替代性修復(fù)?？v觀我國(guó)現(xiàn)行法律體系，多項(xiàng)已經(jīng)生效的法律規(guī)范中都有關(guān)于生態(tài)修復(fù)責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，現(xiàn)將比較具有代表性的法律規(guī)范作出如下梳理(見(jiàn)表 1)。

表1 關(guān)于生態(tài)修復(fù)責(zé)任的立法規(guī)范

表1 僅是國(guó)家層面關(guān)于生態(tài)修復(fù)責(zé)任相關(guān)立法規(guī)范中比較具有代表性的法律條文例舉，除此之外， 還有地方層面涉及生態(tài)修復(fù)責(zé)任的法律規(guī)范，囿于文章篇幅所限，在此不一一列舉。從法條的梳理可知， 法律層面的生態(tài)修復(fù)責(zé)任包含兩個(gè)方面：一方面是指直接的生態(tài)修復(fù)，即人為采取各項(xiàng)修復(fù)措施，直接對(duì)受損的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行修復(fù)，如《環(huán)境保護(hù)法》第 32 條(2)《環(huán)境保護(hù)法》第 32 條：“國(guó)家加強(qiáng)對(duì)大氣、水、土壤等的保護(hù)，建立和完善相應(yīng)的調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)估和修復(fù)制度。”原則性規(guī)定；另一方面，是指間接的生態(tài)修復(fù)，即通過(guò)各類設(shè)施設(shè)備的運(yùn)轉(zhuǎn)以實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的功能修復(fù)，如《大氣污染防治法》第 49 條(3)《大氣污染防治法》第 49 條：“工業(yè)生產(chǎn)、垃圾填埋或者其他活動(dòng)產(chǎn)生的可燃性氣體應(yīng)當(dāng)回收利用，不具備回收利用條件的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行污染防治處理。可燃性氣體回收利用裝置不能正常作業(yè)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)修復(fù)或者更新。在回收利用裝置不能正常作業(yè)期間確需排放可燃性氣體的，應(yīng)當(dāng)將排放的可燃性氣體充分燃燒或者采取其他控制大氣污染物排放的措施，并向當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)主管部門報(bào)告，按照要求限期修復(fù)或者更新?！钡南嚓P(guān)規(guī)定。生態(tài)修復(fù)是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程，對(duì)專業(yè)技術(shù)要求較高，國(guó)家和地方層面都有相關(guān)立法規(guī)范用于規(guī)范和約束生態(tài)修復(fù)行為，目前已經(jīng)形成一套相對(duì)成熟的立法體系。

二、生態(tài)修復(fù)責(zé)任與恢復(fù)原狀責(zé)任的比較分析

從恢復(fù)原狀責(zé)任到生態(tài)修復(fù)責(zé)任，是環(huán)境責(zé)任形式的前進(jìn)式發(fā)展。之所以將生態(tài)修復(fù)責(zé)任稱之為新型環(huán)境責(zé)任形式，其“新”主要體現(xiàn)在與傳統(tǒng)的恢復(fù)原狀責(zé)任的對(duì)比之中。

第一，目標(biāo)法益不同。生態(tài)修復(fù)責(zé)任體現(xiàn)的是一種生態(tài)本位的觀念，其指向的目標(biāo)法益即為生態(tài)利益。而何為生態(tài)利益？目前學(xué)界較具說(shuō)服力的觀點(diǎn)認(rèn)為，生態(tài)利益是指自然生態(tài)系統(tǒng)對(duì)人類的生產(chǎn)、生活環(huán)境條件產(chǎn)生的非物質(zhì)性的有益影響和有利效果，這一利益最終體現(xiàn)為滿足人民對(duì)良好環(huán)境質(zhì)量需要的精神利益[13]。由此可見(jiàn)，生態(tài)修復(fù)責(zé)任的目標(biāo)法益即在于人民對(duì)生產(chǎn)、生活等環(huán)境質(zhì)量的高要求和嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于恢復(fù)原狀責(zé)任的目標(biāo)法益，德國(guó)學(xué)者迪特爾·梅迪庫(kù)斯認(rèn)為：恢復(fù)原狀責(zé)任的根本目標(biāo)在于重建被損害的利益，旨在維持權(quán)利或法益的完整性，以保持利益或完整利益為價(jià)值導(dǎo)向[14]。從這一原理可知，恢復(fù)原狀責(zé)任的目標(biāo)法益則是處于較為初級(jí)的法益，即要求人民生產(chǎn)、生活環(huán)境的完整性，這一環(huán)境能夠滿足人民生產(chǎn)和生活等方面的基本需求即可。綜上，從法益的不同判定標(biāo)準(zhǔn)(4)按照不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，法學(xué)中的利益可以區(qū)分為公益與私益，或者人身利益、財(cái)產(chǎn)利益和生態(tài)利益。參見(jiàn)康京濤《生態(tài)修復(fù)責(zé)任:一種新型的環(huán)境責(zé)任形式》(《青海社會(huì)科學(xué)》,2017年第4期49-56頁(yè))?？?，恢復(fù)原狀責(zé)任指向的目標(biāo)法益屬于一種私人利益，包括人身權(quán)益和財(cái)產(chǎn)權(quán)益；而生態(tài)修復(fù)責(zé)任指向的目標(biāo)法益不僅僅限于私人利益，在一定意義上，生態(tài)修復(fù)責(zé)任的目標(biāo)法益還涵蓋了公共利益。生態(tài)修復(fù)責(zé)任的目標(biāo)法益是以生態(tài)利益、經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益三種效益協(xié)調(diào)發(fā)展的多元法益體系[3]。

第二，判斷標(biāo)準(zhǔn)不同。從責(zé)任形式的產(chǎn)生標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，恢復(fù)原狀責(zé)任是以違法行為作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，恢復(fù)原狀責(zé)任作為傳統(tǒng)的侵權(quán)損害救濟(jì)方式，以對(duì)人身、財(cái)產(chǎn)精神利益的損害為誘發(fā)因素，而生態(tài)修復(fù)責(zé)任則是以生態(tài)系統(tǒng)的價(jià)值功能的損害為客體，其既有可能是以違法行為為前提條件而產(chǎn)生的，也有可能在合法情形下造成。從責(zé)任形式的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，恢復(fù)原狀責(zé)任以是否恢復(fù)到或者無(wú)限趨近于侵權(quán)損害行為發(fā)生前的狀態(tài)為判斷標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)出現(xiàn)無(wú)法恢復(fù)原狀或者無(wú)法趨近于侵權(quán)損害前的狀態(tài)之情形時(shí)，多以經(jīng)濟(jì)賠償為損害救濟(jì)的替代方式，但生態(tài)修復(fù)責(zé)任不僅僅是以恢復(fù)生態(tài)環(huán)境本身為判斷標(biāo)準(zhǔn)，其更強(qiáng)調(diào)的是恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的價(jià)值和功能(5)例如，在福建省南平市中級(jí)人民法院審理的“北京市朝陽(yáng)區(qū)自然之友環(huán)境研究所、福建省綠家園環(huán)境友好中心與謝某、倪某等侵權(quán)責(zé)任糾紛”(南民初字〔2015〕38號(hào))一案中，福建省南平市中級(jí)人民法院判決被告“于本判決生效后五個(gè)月內(nèi)清除南平市延平區(qū)葫蘆山砂基洋恒興石材廠礦山采石處現(xiàn)存工棚、機(jī)械設(shè)備、石料和棄石，恢復(fù)被破壞的28.33畝林地功能，按照《造林技術(shù)規(guī)程》(DB35/T84-2005)標(biāo)準(zhǔn)并結(jié)合當(dāng)?shù)亓謽I(yè)行政部門人工造林技術(shù)要求在該林地上補(bǔ)種林木，并對(duì)補(bǔ)種的林木撫育管護(hù)三年”。。此即生態(tài)修復(fù)責(zé)任與恢復(fù)原狀責(zé)任在責(zé)任形式的產(chǎn)生和實(shí)施方面的判斷標(biāo)準(zhǔn)不同之處。

第三，責(zé)任形式不同。在大陸法系，恢復(fù)原狀責(zé)任與金錢賠償這兩種主要賠償方式中，恢復(fù)原狀責(zé)任在侵權(quán)損害賠償責(zé)任中具有優(yōu)先性。恢復(fù)原狀責(zé)任作為損害賠償責(zé)任的一種具體實(shí)現(xiàn)方法，在我國(guó)的制度語(yǔ)境中，恢復(fù)原狀意指當(dāng)所有權(quán)人的合法財(cái)產(chǎn)被非法侵害而受到損壞時(shí)，能得到妥善修理的，所有權(quán)人有權(quán)要求加害人采取修理的方式，恢復(fù)財(cái)產(chǎn)原有的狀態(tài)和使用價(jià)值[15]。由此可見(jiàn)，在我國(guó)現(xiàn)有的侵權(quán)損害責(zé)任體系中，恢復(fù)原狀責(zé)任主要是對(duì)于受到損害的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行物理性的修復(fù)，并以此為實(shí)現(xiàn)責(zé)任形式的主要方式。但這也同時(shí)暴露出在實(shí)現(xiàn)環(huán)境侵權(quán)損害救濟(jì)時(shí)，恢復(fù)原狀責(zé)任這一責(zé)任形式并沒(méi)有真正貫徹環(huán)境修復(fù)理念。生態(tài)修復(fù)責(zé)任是在恢復(fù)原狀的基礎(chǔ)上，更強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)的功能恢復(fù)，這亦是生態(tài)修復(fù)責(zé)任形式判斷標(biāo)準(zhǔn)的體現(xiàn)?？偠灾?，生態(tài)修復(fù)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)不僅僅局限于現(xiàn)階段的原狀再現(xiàn)，更側(cè)重于功能再生和長(zhǎng)期的價(jià)值恢復(fù)，需要通過(guò)階段性的多次履行因相關(guān)行為而產(chǎn)生的義務(wù)，以實(shí)現(xiàn)責(zé)任形式的懲戒效應(yīng)。

第四，實(shí)際成效不同。生態(tài)修復(fù)法律責(zé)任是基于社會(huì)與自然雙重修復(fù)內(nèi)涵而產(chǎn)生的，生態(tài)修復(fù)責(zé)任是由國(guó)家在綜合考慮各地生態(tài)系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異性的基礎(chǔ)上展開(kāi)統(tǒng)籌、組織實(shí)施等工作，同時(shí)這一責(zé)任形式更看重生態(tài)修復(fù)地區(qū)如何通過(guò)多種措施恢復(fù)受損環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展能力，讓自然修復(fù)的紅利惠益更多的普通民眾，由此達(dá)到彌補(bǔ)不同群體之間因?yàn)槟芰Σ町惖仍蚨鴮?dǎo)致環(huán)境不公問(wèn)題的目的[2]。生態(tài)修復(fù)責(zé)任實(shí)施后所要達(dá)到的實(shí)際成效不在于生態(tài)環(huán)境的本身恢復(fù)，甚至不在于實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益的經(jīng)濟(jì)彌補(bǔ)，而在于實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與社會(huì)公平的融合，通過(guò)生態(tài)修復(fù)這一責(zé)任形式來(lái)協(xié)調(diào)不同能力群體之間的環(huán)境不公因素。而恢復(fù)原狀責(zé)任的實(shí)際成效則與生態(tài)修復(fù)責(zé)任截然不同，如前所述，恢復(fù)原狀責(zé)任的實(shí)施目的在于維護(hù)私益，在恢復(fù)原狀無(wú)能的情形下還可以用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)确绞絹?lái)替代實(shí)現(xiàn)。恢復(fù)原狀責(zé)任忽略了個(gè)體及其責(zé)任能力的差異性，其實(shí)施效果只要達(dá)到滿足因被侵權(quán)行為而利益受到損害的一方的要求即可，其并不需要考慮生態(tài)利益、經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益三種利益的協(xié)調(diào)，亦不需要考慮因公平問(wèn)題誘發(fā)的環(huán)境問(wèn)題，恢復(fù)原狀責(zé)任的實(shí)際成效單一。而生態(tài)文明建設(shè)作為當(dāng)前國(guó)家建設(shè)的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策，在實(shí)施過(guò)程中，更為提倡生態(tài)修復(fù)責(zé)任這一新型環(huán)境責(zé)任形式。

此外，在我國(guó)現(xiàn)行的法律體系中，“恢復(fù)原狀責(zé)任”主要表述于民事法律規(guī)范中，“生態(tài)修復(fù)責(zé)任”除表述于民事法律規(guī)范中，也表述于刑事法律規(guī)范中，但更多表述于行政法律規(guī)范中?！盎謴?fù)原狀責(zé)任”與“生態(tài)修復(fù)責(zé)任”兩個(gè)詞組本身在語(yǔ)詞表意以及語(yǔ)詞搭配上亦存在區(qū)別。透過(guò)上述生態(tài)修復(fù)責(zé)任與恢復(fù)原狀責(zé)任兩種責(zé)任形式在運(yùn)用范圍方面的表象區(qū)別，我們不難發(fā)現(xiàn)，生態(tài)修復(fù)責(zé)任與恢復(fù)原狀責(zé)任兩種責(zé)任形式存在本質(zhì)區(qū)別，尤其體現(xiàn)在二者的性質(zhì)上?；謴?fù)原狀責(zé)任是一種“應(yīng)受罰責(zé)任”[16]，侵權(quán)行為人基于過(guò)錯(cuò)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，主要是對(duì)受損環(huán)境進(jìn)行物理性修復(fù)，亦可以采取經(jīng)濟(jì)賠償?shù)确绞窖a(bǔ)償受損法益。而生態(tài)修復(fù)責(zé)任更傾向于是一種“絕對(duì)責(zé)任”，承擔(dān)此種責(zé)任形式的前提并不一定要求侵權(quán)行為人有過(guò)錯(cuò)，也即不要求行為主體意圖達(dá)到一個(gè)有害的結(jié)果或?qū)嶋H上能夠預(yù)料但并未避免[16]，在生態(tài)修復(fù)責(zé)任中，不僅要求侵權(quán)行為人對(duì)受損環(huán)境進(jìn)行物理性修復(fù)，還要求其對(duì)受損環(huán)境展開(kāi)價(jià)值重構(gòu)和功能重建，最終達(dá)到彌補(bǔ)因環(huán)境不公因素而對(duì)不同能力群體之間造成的損害的法律適用效果，以此平衡公共法益。在這一意義上，恢復(fù)原狀責(zé)任是私益性的法律責(zé)任，而生態(tài)修復(fù)責(zé)任則是公益性的法律責(zé)任。

三、實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)責(zé)任面臨的困境

生態(tài)修復(fù)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，是從應(yīng)然到實(shí)然的一個(gè)過(guò)程。作為一種新型環(huán)境責(zé)任形式，生態(tài)修復(fù)責(zé)任制度尚處于起步階段，其實(shí)現(xiàn)面臨著諸多障礙，諸如生態(tài)修復(fù)責(zé)任能否被法律予以明確表達(dá)，生態(tài)修復(fù)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)程序是否有章可循，生態(tài)修復(fù)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)是否具備充足的保障措施。

(一)關(guān)于生態(tài)修復(fù)責(zé)任的法律表達(dá)不明確

首先，關(guān)于生態(tài)修復(fù)責(zé)任的概念表達(dá)，在最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(2014年)與《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(2015年)兩件司法解釋中，均將生態(tài)修復(fù)責(zé)任與恢復(fù)原狀責(zé)任視為相同或者相近的概念予以適用。尤其是《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》將恢復(fù)原狀責(zé)任與生態(tài)修復(fù)責(zé)任統(tǒng)一在一種責(zé)任形式之中，此種做法欠缺一定的合理性考量。雖然通過(guò)對(duì)恢復(fù)原狀責(zé)任的擴(kuò)大解釋，可以在立法層面和司法層面尋見(jiàn)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的法律表達(dá)，二者在概念內(nèi)涵上有重合之處，但基于上述生態(tài)修復(fù)責(zé)任與恢復(fù)原狀責(zé)任的比較分析，二者在目標(biāo)法益、判斷標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任形式及實(shí)際效果上有著本質(zhì)的區(qū)別。而《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》將二者統(tǒng)一在一種責(zé)任形式之中，在法律的適用活動(dòng)中，容易造成混淆，不能體現(xiàn)出生態(tài)修復(fù)責(zé)任形式的優(yōu)益性。究其原因，可能是因?yàn)閮杉敖忉尅狈謩e成形于2014年、2015年，而生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革于2018年1月從先行試點(diǎn)進(jìn)入全國(guó)試行階段，基于法的滯后性原理，才導(dǎo)致《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》中相關(guān)表述的不合理性。

其次，關(guān)于生態(tài)修復(fù)責(zé)任的性質(zhì)界定，這一問(wèn)題已經(jīng)成為學(xué)界的爭(zhēng)議焦點(diǎn)，主要爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于生態(tài)修復(fù)責(zé)任與恢復(fù)原狀責(zé)任二者之間的性質(zhì)混淆，而現(xiàn)有法律體系并沒(méi)有對(duì)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的性質(zhì)作出明確規(guī)定。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)看，立法有必要對(duì)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的性質(zhì)予以明確化和具體化，對(duì)生態(tài)修復(fù)責(zé)任進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)定，以便生態(tài)修復(fù)工作和司法實(shí)踐的順利開(kāi)展[5]。

最后，關(guān)于生態(tài)修復(fù)責(zé)任的法律表達(dá)，現(xiàn)有法律體系中對(duì)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的規(guī)定相對(duì)空泛，僅限于原則性規(guī)定，如《環(huán)境保護(hù)法》第32條僅是從法律層面倡議建立和完善修復(fù)制度。而單行法中的規(guī)定亦是概括性的規(guī)定，僅就實(shí)踐中的某一或某些環(huán)境問(wèn)題的修復(fù)進(jìn)行規(guī)定，如《水法》《大氣污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》，其只針對(duì)某一領(lǐng)域的環(huán)境問(wèn)題作出規(guī)定，缺乏整體性關(guān)照。最高人民法院在2014年和2015年分別作成的兩部司法解釋雖然都涉及生態(tài)修復(fù)責(zé)任的內(nèi)容，但依然存在著概括性的特點(diǎn)，對(duì)于生態(tài)修復(fù)責(zé)任實(shí)現(xiàn)的具體實(shí)踐缺乏指導(dǎo)性作用。由此可見(jiàn)，法律與相關(guān)的司法解釋對(duì)于生態(tài)修復(fù)責(zé)任并未給予充分的表達(dá)，在某種程度上限制了生態(tài)修復(fù)的進(jìn)程和司法活動(dòng)的統(tǒng)一性[5]。

(二)關(guān)于生態(tài)修復(fù)責(zé)任的立法不完善

生態(tài)修復(fù)是一個(gè)復(fù)雜的工程，不僅僅體現(xiàn)在損害責(zé)任的確認(rèn)及實(shí)施程序中，還體現(xiàn)在責(zé)任監(jiān)管及生態(tài)修復(fù)的驗(yàn)收等問(wèn)題上。綜觀相關(guān)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的現(xiàn)有法律規(guī)范，對(duì)這些問(wèn)題的規(guī)定均存在值得精進(jìn)之處。一是對(duì)環(huán)境損害事實(shí)的確認(rèn)。各項(xiàng)單行法中都有各自的規(guī)定，但存在標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問(wèn)題，各級(jí)法院在執(zhí)行過(guò)程中也存在同一問(wèn)題認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不同的差異。二是對(duì)損害責(zé)任主體的確認(rèn)。環(huán)境損害具有滯后性、累積性的特點(diǎn)，當(dāng)環(huán)境問(wèn)題真正爆發(fā)時(shí)，責(zé)任主體的認(rèn)定存在極大的難度，環(huán)境損害過(guò)程中參與的責(zé)任主體目標(biāo)范圍及責(zé)任能力的確認(rèn)均給司法實(shí)踐帶來(lái)挑戰(zhàn)，此外，還要考量責(zé)任主體的責(zé)任能力與生態(tài)修復(fù)所需的責(zé)任能力是否相稱，是否能夠滿足生態(tài)修復(fù)的要求。而現(xiàn)有法律體系的相關(guān)規(guī)定中，并沒(méi)有對(duì)生態(tài)修復(fù)責(zé)任主體的確認(rèn)予以詳盡的規(guī)定。三是對(duì)生態(tài)修復(fù)程序的規(guī)定。現(xiàn)行文件主要是針對(duì)生態(tài)修復(fù)責(zé)任形式的損害數(shù)額的確定有著參考標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范依據(jù)，但關(guān)于生態(tài)修復(fù)的相關(guān)程序等問(wèn)題，并沒(méi)有給予詳細(xì)的介紹，這導(dǎo)致在實(shí)踐操作中，仍然存在諸多在問(wèn)題的解決程序上不明確、不規(guī)范的問(wèn)題[9]。四是對(duì)生態(tài)修復(fù)責(zé)任是否履行到位的確認(rèn)。其中涉及責(zé)任的監(jiān)管問(wèn)題、責(zé)任履行的進(jìn)程及結(jié)果的驗(yàn)收問(wèn)題，尤其是生態(tài)修復(fù)結(jié)果的驗(yàn)收是基于技術(shù)判斷還是價(jià)值判斷，這些實(shí)踐中的問(wèn)題都需要法律予以規(guī)范，而現(xiàn)有法律對(duì)這些問(wèn)題的規(guī)范尚存空白。

(三)關(guān)于生態(tài)修復(fù)責(zé)任的保障措施不到位

作為一種新型環(huán)境責(zé)任形式，生態(tài)修復(fù)責(zé)任的實(shí)踐價(jià)值仍需要諸多保障措施的輔助才能得以實(shí)現(xiàn)。但事實(shí)上，關(guān)于生態(tài)修復(fù)責(zé)任的保障措施并沒(méi)有滿足責(zé)任實(shí)現(xiàn)的要求。首先，在執(zhí)行問(wèn)題上，法院作為執(zhí)行工作的主體，其工作的開(kāi)展存在重重困難，如法院執(zhí)行法官的配置不足、執(zhí)行對(duì)象的執(zhí)行能力有限，以及來(lái)自社會(huì)各界的壓力等問(wèn)題都是造成執(zhí)行難的原因所在。而這也是諸多法院在開(kāi)展各類執(zhí)行工作時(shí)面臨的主要困境。其次，當(dāng)責(zé)任主體無(wú)力承擔(dān)生態(tài)修復(fù)責(zé)任時(shí)，欠缺責(zé)任履行的替代措施，亦沒(méi)有相應(yīng)的救助制度對(duì)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的履行予以協(xié)助。最后，社會(huì)力量參與不到生態(tài)修復(fù)工程中，生態(tài)修復(fù)責(zé)任主體一經(jīng)確認(rèn)，其責(zé)任履行方式也一并確認(rèn)，并由責(zé)任主體開(kāi)展相關(guān)修復(fù)工作，而社會(huì)公益組織、社會(huì)公眾若要參與生態(tài)修復(fù)，缺少組織與參與機(jī)制的規(guī)范引導(dǎo)，容易造成事倍功半的結(jié)果。本文所列舉的生態(tài)修復(fù)責(zé)任在實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的保障措施問(wèn)題，僅是實(shí)踐中比較具有代表性的問(wèn)題，并不能羅列周全，但由此亦能反應(yīng)出問(wèn)題的嚴(yán)肅性與解決問(wèn)題的急迫性。

四、實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的路徑探析

(一)明晰生態(tài)修復(fù)責(zé)任的概念與性質(zhì)

在解決法律問(wèn)題的進(jìn)程中，概念仍是解決法律問(wèn)題必不可少的工具，明晰一個(gè)法律問(wèn)題的概念，有助于我們更加清楚和理性地判斷法律問(wèn)題、思考法律問(wèn)題[17]。關(guān)于生態(tài)修復(fù)責(zé)任概念的諸多爭(zhēng)論中，本文認(rèn)為從生態(tài)修復(fù)責(zé)任的目標(biāo)法益、判斷標(biāo)準(zhǔn)等要件出發(fā)，生態(tài)修復(fù)責(zé)任的基本內(nèi)涵應(yīng)包括自然修復(fù)與社會(huì)修復(fù)兩個(gè)方面[18]，自然修復(fù)就是利用多種手段最大限度地對(duì)被損害的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行改造與重建，使受損害的生態(tài)環(huán)境盡可能地恢復(fù)功能和價(jià)值；而社會(huì)修復(fù)則是動(dòng)員全社會(huì)的力量參與生態(tài)修復(fù)工程，包括資金、技術(shù)、物資及人力的支持，目的在于通過(guò)生態(tài)修復(fù)工程，平衡社會(huì)矛盾，使生態(tài)修復(fù)工程的生態(tài)利益、經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益三者惠及生態(tài)修復(fù)地區(qū)的人民。在生態(tài)修復(fù)責(zé)任中，自然修復(fù)與社會(huì)修復(fù)二者互相聯(lián)系，不可分割，社會(huì)修復(fù)以自然修復(fù)為基礎(chǔ)和依托，自然修復(fù)以社會(huì)修復(fù)為終極目的和價(jià)值追求[18]。

關(guān)于生態(tài)修復(fù)責(zé)任的性質(zhì)，從生態(tài)修復(fù)責(zé)任的基本要件可知，生態(tài)修復(fù)責(zé)任連貫公益和私益目的。理解生態(tài)修復(fù)責(zé)任的性質(zhì)，應(yīng)打破觀念壁壘，消除生態(tài)修復(fù)責(zé)任公法與私法的界限，將生態(tài)修復(fù)責(zé)任作為一項(xiàng)基本制度，規(guī)定在《環(huán)境保護(hù)法》這一環(huán)境保護(hù)的基本法之中，并在各單行法中予以細(xì)化，將生態(tài)修復(fù)責(zé)任法定化。當(dāng)然，在責(zé)任形式上，可采用“主要責(zé)任+必要時(shí)的補(bǔ)充責(zé)任”的形式，即，生態(tài)環(huán)境損害方為生態(tài)修復(fù)責(zé)任的義務(wù)履行主體，政府可作為補(bǔ)充責(zé)任主體，在生態(tài)環(huán)境損害方確實(shí)無(wú)力支付損害責(zé)任時(shí)，由政府相關(guān)部門承擔(dān)生態(tài)修復(fù)責(zé)任，待損害方有能力支付損害責(zé)任時(shí)，由其繼續(xù)履行生態(tài)修復(fù)義務(wù)，并支付此前政府承擔(dān)責(zé)任時(shí)產(chǎn)生的生態(tài)修復(fù)費(fèi)用。

(二)健全生態(tài)修復(fù)責(zé)任的法律規(guī)范

基于生態(tài)修復(fù)責(zé)任尚處于新興發(fā)展階段的事實(shí)，除了在《環(huán)境保護(hù)法》中的原則性規(guī)定之外，還應(yīng)在單行法或者相關(guān)法的實(shí)施細(xì)則中進(jìn)一步明確生態(tài)修復(fù)責(zé)任的規(guī)范內(nèi)容，其中應(yīng)涵蓋生態(tài)修復(fù)責(zé)任的三大要素，即環(huán)境損害事實(shí)的確認(rèn)、損害責(zé)任主體的確定以及生態(tài)修復(fù)程序的制定，同時(shí)也應(yīng)列明生態(tài)修復(fù)責(zé)任的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，注意各單行法或?qū)嵤┘?xì)則中判定標(biāo)準(zhǔn)的基本一致。在此，需要特別指出的是，關(guān)于生態(tài)修復(fù)程序的制定，應(yīng)考慮到“事前方案—事中實(shí)施—事后監(jiān)督”三個(gè)階段。生態(tài)修復(fù)方案的制定，應(yīng)秉承“細(xì)化修復(fù)程序、合理規(guī)劃制度”的原則，制定科學(xué)、詳細(xì)和操作性強(qiáng)的修復(fù)方案，對(duì)于生態(tài)修復(fù)責(zé)任履行主體明確、修復(fù)措施簡(jiǎn)單的案件，可以由生態(tài)環(huán)境損害方自行制定生態(tài)修復(fù)方案，并向法院執(zhí)行部門備案；對(duì)于案情重大、復(fù)雜且專業(yè)性強(qiáng)的案件，或者生態(tài)環(huán)境損害一方無(wú)能力制定生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案的，可由法院執(zhí)行部門或者生態(tài)環(huán)境損害方委托有資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)制定生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案，并由法院執(zhí)行部門監(jiān)督執(zhí)行。同時(shí)將自然修復(fù)與社會(huì)修復(fù)相融合，充分體現(xiàn)在修復(fù)方案中?，F(xiàn)有的自然修復(fù)制度包含風(fēng)沙治理、土地復(fù)墾、水土保持、退耕還林還草等法律制度，均可在修復(fù)方案中得以體現(xiàn)。生態(tài)修復(fù)結(jié)果的驗(yàn)收，可由原告、法院執(zhí)行部門會(huì)同有資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)生態(tài)修復(fù)結(jié)果進(jìn)行驗(yàn)收，對(duì)生態(tài)修復(fù)結(jié)果的驗(yàn)收結(jié)果應(yīng)作出合格或不合格的結(jié)論，并向社會(huì)公開(kāi)，以供社會(huì)公眾查閱和監(jiān)督。在健全生態(tài)修復(fù)責(zé)任法律規(guī)范的工作中，還需要建立健全生態(tài)修復(fù)問(wèn)責(zé)制度這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，目的在于監(jiān)督生態(tài)修復(fù)程序的順利運(yùn)行。

(三)完善生態(tài)修復(fù)責(zé)任實(shí)現(xiàn)的保障措施

完善生態(tài)修復(fù)責(zé)任實(shí)現(xiàn)的保障措施，主要從制度設(shè)計(jì)和物質(zhì)方面予以考量。在制度設(shè)計(jì)上，一是可以整合法院外部力量，即社會(huì)力量參與生態(tài)環(huán)境修復(fù)工程；二是靈活生態(tài)修復(fù)方式，具體而言，可以考慮采用同地區(qū)異地點(diǎn)、同功能異種類、同質(zhì)量異數(shù)量、同價(jià)值異等級(jí)等情形[19]；三是采取替代性措施，其要求仍與生態(tài)修復(fù)責(zé)任的原初目的一致，要求將受損環(huán)境修復(fù)至損害發(fā)生前的功能和價(jià)值。在物質(zhì)支持上，主要是設(shè)計(jì)生態(tài)公益基金運(yùn)作機(jī)制，最高人民法院《關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見(jiàn)》(2014年)第14條明確提出探索設(shè)立環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金(6)《關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見(jiàn)》(2014年)第14條：“探索設(shè)立環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金，將環(huán)境賠償金?？钣糜诨謴?fù)環(huán)境、修復(fù)生態(tài)、維護(hù)環(huán)境公共利益；尚未設(shè)立基金的地方，可以與環(huán)境資源保護(hù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、政府財(cái)政部門等協(xié)商確定環(huán)境賠償金的交付使用方式?！保珜?shí)踐中執(zhí)行力度欠缺。對(duì)于這一意見(jiàn)的執(zhí)行，可以考慮建立生態(tài)公益專項(xiàng)資金賬戶，選定第三方管理人或者環(huán)境公益組織管理專項(xiàng)資金的運(yùn)轉(zhuǎn)。資金來(lái)源可以由政府劃撥專項(xiàng)財(cái)政資金支持生態(tài)修復(fù)建設(shè)，建立生態(tài)修復(fù)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，收入來(lái)源包括稅收在內(nèi)，稅收可根據(jù)不同行業(yè)性質(zhì)及對(duì)生態(tài)環(huán)境的損益評(píng)估，制定標(biāo)準(zhǔn)，由財(cái)政統(tǒng)一支配生態(tài)修復(fù)費(fèi)用。

(四)建立第三方參與生態(tài)修復(fù)制度

第三方主體在生態(tài)修復(fù)制度中扮演著重要角色。筆者認(rèn)為，第三方主體可以從以下幾個(gè)方面參與生態(tài)治理及生態(tài)修復(fù)工程。一是可以由第三方主體編制生態(tài)修復(fù)方案，由法院采納最終形成附生態(tài)修復(fù)方案的裁判文書(shū)(7)例如，在清鎮(zhèn)市人民法院審理的“貴陽(yáng)公眾環(huán)境教育中心訴清鎮(zhèn)百隆陶業(yè)有限公司、清鎮(zhèn)紅楓瓷業(yè)有限公司、清鎮(zhèn)市吉利陶瓷有限公司環(huán)境污染責(zé)任糾紛”(環(huán)保民初〔2014〕字第4號(hào))一案中，經(jīng)雙方調(diào)解，達(dá)成協(xié)議：清鎮(zhèn)市三家(紅楓、百隆、吉利)陶瓷企業(yè)自愿按照環(huán)保公司為其編制的環(huán)境污染治理技術(shù)方案進(jìn)行先期整改，并承諾遵守環(huán)境保護(hù)的相關(guān)規(guī)定，正常開(kāi)啟運(yùn)行除塵設(shè)施，保證廢氣達(dá)標(biāo)排放，自愿接受第三方為期一年的整改監(jiān)督。；二是第三方主體可以根據(jù)自身能力直接開(kāi)展生態(tài)修復(fù)工程的相關(guān)工作；三是第三方主體可以發(fā)揮專業(yè)性強(qiáng)、修復(fù)效率高的優(yōu)勢(shì)，接受委托，不僅僅局限于制定生態(tài)修復(fù)方案，還可以接受委托對(duì)生態(tài)修復(fù)工程的開(kāi)展進(jìn)度進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)生態(tài)修復(fù)結(jié)果展開(kāi)驗(yàn)收。

此外，還可以建立利益相關(guān)方參與生態(tài)修復(fù)制度，有學(xué)者指出，目前的生態(tài)修復(fù)制度并未對(duì)利益相關(guān)方的參與程序做出正式的規(guī)定，應(yīng)該通過(guò)立法加以完善[20]。筆者認(rèn)為人數(shù)最多、影響最大的利益相關(guān)方應(yīng)是社會(huì)公眾，而在現(xiàn)有的法律體系中，生態(tài)修復(fù)方案是否需要征求社會(huì)公眾的意見(jiàn)，社會(huì)公眾如何參與生態(tài)修復(fù)工程，法院關(guān)于生態(tài)修復(fù)調(diào)解案件公示期間社會(huì)公眾的意見(jiàn)如何吸納等問(wèn)題，均沒(méi)有明文規(guī)定。生態(tài)利益與每一個(gè)社會(huì)公眾的切身利益相關(guān)，生態(tài)修復(fù)責(zé)任的制度設(shè)計(jì)應(yīng)秉承環(huán)境法的“公眾參與”原則，為社會(huì)公眾提供參與途徑，如召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)征求公眾意見(jiàn)，并對(duì)公眾意見(jiàn)的采納情況作出說(shuō)明等?？傊瑧?yīng)貫徹《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》第9條(8)《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》第9條：“環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)公民、法人和其他組織提出的意見(jiàn)和建議進(jìn)行歸類整理、分析研究，在作出環(huán)境決策時(shí)予以充分考慮，并以適當(dāng)?shù)姆绞椒答伖?、法人和其他組織。”的相關(guān)意涵，暢通公眾參與通道，讓社會(huì)公眾可以參與生態(tài)修復(fù)方案的選擇、執(zhí)行、驗(yàn)收等程序，不只限于提意見(jiàn)，還可以參與到監(jiān)督程序中，為生態(tài)修復(fù)做貢獻(xiàn)。