我國(guó)《海洋基本法》的性質(zhì)定位與制度路徑*

古小東

21世紀(jì)是海洋世紀(jì)，為維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益，強(qiáng)化海洋競(jìng)爭(zhēng)力，推進(jìn)海洋可持續(xù)發(fā)展，美國(guó)、加拿大、日本、韓國(guó)、越南、印度尼西亞等國(guó)制定了海洋法或海洋基本法。①董躍：《我國(guó)周邊國(guó)家“海洋基本法”的功能分析：比較與啟示》，《邊界與海洋研究》2019年第4期。我國(guó)相關(guān)部門(mén)、全國(guó)人大代表、全國(guó)政協(xié)委員和專家學(xué)者多年來(lái)一直在呼吁制定《海洋基本法》。②武志成、王立文：《盡快制定海洋基本法》，《天津日?qǐng)?bào)》2007年3月15日第2版。2015年9月《海洋基本法》列入《國(guó)務(wù)院2015年立法工作計(jì)劃》，2016年3月《政府工作報(bào)告》中明確提出“加強(qiáng)海洋戰(zhàn)略頂層設(shè)計(jì)，制定海洋基本法”，其后于2018年9月列入《十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》的二類項(xiàng)目。2021年3月十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)的《第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確提出要“有序推進(jìn)海洋基本法立法”。然而，目前學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)部門(mén)對(duì)《海洋基本法》的性質(zhì)定位以及主要制度、實(shí)施路徑等尚有一定的爭(zhēng)議。③楊華：《海洋基本法的立法定位與體系結(jié)構(gòu)》，《東方法學(xué)》2021年第1期?；诖?，本文擬結(jié)合習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的重要論述、我國(guó)海洋發(fā)展和海洋法治的現(xiàn)狀等進(jìn)行分析研究，進(jìn)而推進(jìn)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)、保障海洋可持續(xù)發(fā)展。

一、制定《海洋基本法》的現(xiàn)實(shí)需求

我國(guó)學(xué)者對(duì)制定《海洋基本法》的必要性和緊迫性已有一定的研究，但大多是從維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益、建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的視角進(jìn)行闡述，④邢廣梅等：《試論制定我國(guó)〈海洋基本法〉的必要性和緊迫性》，《西安政治學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第1期。對(duì)海洋治理特殊性以及海洋可持續(xù)發(fā)展的關(guān)注相對(duì)不足。

（一）制定《海洋基本法》是完善海洋法律體系和理順海洋管理體制的需要

任何法律的制定實(shí)施都是為了調(diào)整某種客觀存在的社會(huì)關(guān)系。在海洋領(lǐng)域，集中著海洋漁業(yè)、海洋礦產(chǎn)、海洋油氣、海洋化工、海洋船舶工業(yè)、海洋工程建筑、海洋電力、港口建設(shè)、海洋運(yùn)輸、鹽田建設(shè)、海水利用、濱海旅游、圍填海、污水排放入海、海洋傾倒廢棄物等涉?；顒?dòng)，形成了多種復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系。為調(diào)整這些社會(huì)關(guān)系，已分別制定實(shí)施了一些涉海法律法規(guī)，例如《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》《海域使用管理法》《海島保護(hù)法》《漁業(yè)法》《港口法》《海上交通安全法》《深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《海洋傾廢管理?xiàng)l例》等。這些涉海法律法規(guī)大多是按照管理部門(mén)進(jìn)行立法和分類，優(yōu)點(diǎn)是便于部門(mén)管理，但存在較為分散、留有立法空白、法律法規(guī)之間可能存在不協(xié)調(diào)等問(wèn)題。

就海洋管理體制而言，2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，涉海領(lǐng)域的海洋戰(zhàn)略規(guī)劃、海洋資源開(kāi)發(fā)利用、海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、海域海島管理、海洋生態(tài)修復(fù)、海洋預(yù)警監(jiān)測(cè)等職責(zé)由自然資源部負(fù)責(zé)，海洋環(huán)境保護(hù)和排污口設(shè)置管理等職責(zé)由生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)，海洋漁業(yè)漁政的職責(zé)由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負(fù)責(zé)，此外還有負(fù)責(zé)港口航運(yùn)業(yè)的交通運(yùn)輸部、負(fù)責(zé)濱海旅游業(yè)的文化和旅游部等。不同部門(mén)之間依然存在職能競(jìng)合與利益沖突的問(wèn)題。

海洋治理具有多領(lǐng)域、多部門(mén)、跨度大、分散性等特征，制定一部具有統(tǒng)領(lǐng)性、基礎(chǔ)性、綜合性的《海洋基本法》，將有助于完善海洋法律體系和中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。通過(guò)《海洋基本法》明確設(shè)立國(guó)家海洋委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，也有助于進(jìn)一步理順海洋管理體制，協(xié)調(diào)涉海管理部門(mén)職責(zé)。

（二）制定《海洋基本法》是實(shí)施海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略和發(fā)展高質(zhì)量海洋經(jīng)濟(jì)的需要

習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的重要論述涵蓋了海洋安全、海洋經(jīng)濟(jì)、海洋生態(tài)環(huán)境、海洋科技、海洋文化社會(huì)等領(lǐng)域，高屋建瓴，體系科學(xué)，內(nèi)容豐富，是實(shí)現(xiàn)中華民族海洋強(qiáng)國(guó)夢(mèng)的科學(xué)指南。①中共國(guó)家海洋局黨組 ：《實(shí)現(xiàn)中華民族海洋強(qiáng)國(guó)夢(mèng)的科學(xué)指南——深入學(xué)習(xí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的重要論述》，《求是》2017年第17期。我國(guó)周邊海域海島的權(quán)屬爭(zhēng)議、海域的有效管轄、海上運(yùn)輸與海域作業(yè)的安全保障、南極北極權(quán)益的拓展，以及我國(guó)對(duì)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的履約態(tài)度政策，均要求我國(guó)制定《海洋基本法》予以明確規(guī)定。海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海洋科技創(chuàng)新、海洋文化教育等問(wèn)題，也需要通過(guò)《海洋基本法》予以統(tǒng)籌、促進(jìn)和保障。

全球海洋經(jīng)濟(jì)對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出和就業(yè)的貢獻(xiàn)顯著。根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）的海洋經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)計(jì)算，到2030年，全球海洋經(jīng)濟(jì)總增加值預(yù)計(jì)將超過(guò)3萬(wàn)億美元，維持其占世界經(jīng)濟(jì)增加值總份額的2.5%，預(yù)計(jì)海洋產(chǎn)業(yè)將雇傭4000多萬(wàn)人。預(yù)計(jì)50%的海洋產(chǎn)業(yè)增速將超過(guò)全球經(jīng)濟(jì)增速，幾乎所有海洋產(chǎn)業(yè)就業(yè)增速將超過(guò)世界經(jīng)濟(jì)整體水平。②經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）：《海洋經(jīng)濟(jì)2030》，林香紅等譯，北京：海洋出版社，2020年，第16-17、215頁(yè)。在全球范圍內(nèi)，海岸帶的社會(huì)重要性與兩個(gè)關(guān)鍵因素相關(guān)：一是生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)品；二是不斷增長(zhǎng)的海岸帶人口及其對(duì)生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)品和服務(wù)的需求。③Christopher J.Crossland, Hartwig H.Kremer, et al., Coastal Fluxes in the Anthropocene: The Land-Ocean Interactions in the Coastal Zone Project of the International Geosphere-Biosphere Programme, Springer-Verlag Berlin Heidelberg, Germany.2005, p.25.歐洲是近年來(lái)最關(guān)注藍(lán)色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)，認(rèn)為藍(lán)色增長(zhǎng)是歐洲未來(lái)發(fā)展的新道路。歐盟于2012年8月形成了《藍(lán)色增長(zhǎng)：大洋、海洋和海岸帶可持續(xù)發(fā)展的情景和驅(qū)動(dòng)力》報(bào)告，④歐盟漁業(yè)及海洋事務(wù)委員會(huì)：《藍(lán)色增長(zhǎng)：大洋、海洋和海岸帶可持續(xù)發(fā)展的情景和驅(qū)動(dòng)力》，杜瓊偉等譯，北京：海洋出版社，2014年，第1-74頁(yè)。并于2017年4月發(fā)布了《西地中海藍(lán)色經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展倡議》。⑤何廣順等：《國(guó)外海洋政策研究報(bào)告（2018）》，北京：海洋出版社，2019年，第27-35頁(yè)。我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體向好，同時(shí)也面臨海岸帶地區(qū)人口壓力、環(huán)境污染、全球環(huán)境變化、涉?？萍己腿瞬胖尾蛔恪l(fā)展模式粗放等威脅與影響，需要運(yùn)用法律等措施提升海洋資源利用水平，發(fā)展高質(zhì)量海洋經(jīng)濟(jì)。

（三）制定《海洋基本法》是應(yīng)對(duì)海洋治理特殊性和保障海洋可持續(xù)發(fā)展的需要

海洋系統(tǒng)與陸地系統(tǒng)存在顯著不同，任何通過(guò)適用陸地理論、范式和概念來(lái)管理海洋環(huán)境的嘗試都可能會(huì)失敗。①[加]馬克·撒迦利亞：《海洋政策——海洋治理與國(guó)際海洋法導(dǎo)論》，鄧云成、司慧譯，北京：海洋出版社，2019年，第3-8頁(yè)。海洋與海岸帶系統(tǒng)具有多樣性、多尺度和多層次之間的相互作用、動(dòng)態(tài)性、不確定性、復(fù)雜性、彈性但有限和脆弱等特征。傳統(tǒng)的以部門(mén)為基礎(chǔ)的通用解決方案，主要是針對(duì)某單一問(wèn)題制定實(shí)施法律規(guī)定的單獨(dú)行動(dòng)，例如海洋漁業(yè)、海洋能源開(kāi)發(fā)、海洋廢棄物處理等，容易導(dǎo)致使用者之間、部門(mén)之間的沖突，且與海洋環(huán)境的生物物理復(fù)雜性不相容。海洋生態(tài)系統(tǒng)跨越了國(guó)家和區(qū)域的邊界，使得基于財(cái)產(chǎn)權(quán)（所有權(quán)）目的制定的管理體制存在不足。對(duì)海洋的了解不足以及“拓荒心態(tài)”，導(dǎo)致對(duì)海洋資源開(kāi)發(fā)的熱情較高卻制約不足。②M.Patterson and B.Glavovic (eds.)., Ecological Economics of the Oceans and Coasts, Edward Elgar, Cheltenham, UK.2008, pp.313-342.概言之，海洋環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)的特殊性對(duì)傳統(tǒng)的治理方式造成挑戰(zhàn)。

海洋可持續(xù)發(fā)展是可持續(xù)發(fā)展理念在海洋領(lǐng)域的延伸，是海洋經(jīng)濟(jì)—社會(huì)—生態(tài)復(fù)合系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。聯(lián)合國(guó)發(fā)布的《第一次全球海洋綜合評(píng)估》和《第二次世界海洋評(píng)估》表明，全球主要海洋生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、功能和效益已經(jīng)退化，或者正在被不可持續(xù)的方式開(kāi)發(fā)利用。我國(guó)近年來(lái)海洋生態(tài)環(huán)境雖有所改善，但仍然存在海洋資源過(guò)度開(kāi)發(fā)、海洋污染、海洋生態(tài)系統(tǒng)退化、全球氣候變化等多重壓力和威脅。制定《海洋基本法》，有助于應(yīng)對(duì)海洋治理的特殊性，保障海洋可持續(xù)發(fā)展。

二、《海洋基本法》的性質(zhì)定位與立法目的

（一）《海洋基本法》的性質(zhì)定位：海洋政策綱要法

《海洋基本法》是通過(guò)對(duì)海洋領(lǐng)域的現(xiàn)狀與問(wèn)題分析，歸納總結(jié)出海洋領(lǐng)域的總體目標(biāo)和基本要求，例如海洋安全、海洋資源開(kāi)發(fā)利用、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等，并明確具體的實(shí)施路徑、基本權(quán)利義務(wù)和制度規(guī)范，協(xié)調(diào)利益沖突，從而為海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)和海洋可持續(xù)發(fā)展提供基本的法治保障。當(dāng)然，一部《海洋基本法》無(wú)法涵蓋和解決海洋領(lǐng)域的所有問(wèn)題與制度規(guī)范，尚需與具體的涉海法律法規(guī)相銜接配合。

《海洋基本法》既涉及國(guó)家主權(quán)權(quán)益、履行國(guó)際公約等國(guó)際法問(wèn)題，也涉及海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、海洋科技創(chuàng)新、海洋文化教育等國(guó)內(nèi)法問(wèn)題。此外，海洋生物多樣性、海洋垃圾等海洋生態(tài)環(huán)境問(wèn)題同時(shí)涉及國(guó)內(nèi)法和國(guó)際法，需協(xié)調(diào)推進(jìn)國(guó)內(nèi)治理和國(guó)際治理，推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。所以，《海洋基本法》的內(nèi)容涉及國(guó)際海洋法在我國(guó)的內(nèi)化，但更多的是對(duì)我國(guó)海洋戰(zhàn)略、海洋政策、海洋管理體制機(jī)制、海洋事務(wù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等進(jìn)行基礎(chǔ)性、框架性、指引性的規(guī)定。

《海洋基本法》屬于政策性立法模式，不同于傳統(tǒng)的管制性立法模式。傳統(tǒng)的管制性立法包含了管制者（管制主體）、管制對(duì)象（管制受體）、管制目的、管制手段工具，以及監(jiān)督機(jī)制、相應(yīng)的法律責(zé)任（罰則）等內(nèi)容。③葉俊榮：《環(huán)境立法的兩種模式：政策性立法與管制性立法》，《清華法治論衡》2013年第3輯。在管制性立法中，除了命令性、規(guī)制性的條文內(nèi)容，有時(shí)也會(huì)加入一些激勵(lì)性措施的條文內(nèi)容。政策性立法中，其關(guān)注重點(diǎn)不是對(duì)某一特定領(lǐng)域或特定事項(xiàng)進(jìn)行管制，而是關(guān)注該領(lǐng)域的總體戰(zhàn)略、整體發(fā)展方向、基本原則、基礎(chǔ)制度、體制機(jī)制、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等問(wèn)題，從而作出綱領(lǐng)性、基礎(chǔ)性、原則性、導(dǎo)向性的規(guī)定，并在更高位階層次的相關(guān)國(guó)際法和憲法與更低位階層次的相關(guān)法律法規(guī)之間發(fā)揮連接和指引的功能作用。所以，對(duì)于政策性立法的功能作用，不能簡(jiǎn)單地將其理解為靜態(tài)的總則或綱要，也不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為其是“沒(méi)有牙齒的法律”。

（二）《海洋基本法》的立法目的：建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)實(shí)現(xiàn)海洋可持續(xù)發(fā)展

日本于2007年出臺(tái)的《海洋基本法》分為四章共38個(gè)條文以及附則兩個(gè)條文，其立法目的和重點(diǎn)內(nèi)容主要涵蓋海洋安全、海洋經(jīng)濟(jì)、海洋科技、海洋保護(hù)和海洋文化教育五大領(lǐng)域。④莊玉友譯、金永明校：《日本〈海洋基本法〉（中譯本）》，《中國(guó)海洋法學(xué)評(píng)論》2008年第1期。我國(guó)《海洋基本法》的立法目的應(yīng)以“建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)實(shí)現(xiàn)海洋可持續(xù)發(fā)展”為總目標(biāo)，分目標(biāo)涵蓋海洋安全、海洋經(jīng)濟(jì)、海洋科技、海洋生態(tài)環(huán)境和海洋文化教育五大領(lǐng)域。具體可以規(guī)定為：“為維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益，加強(qiáng)海上安全，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，提升海洋科技水平，保護(hù)傳承海洋歷史文化遺產(chǎn)，增進(jìn)國(guó)民對(duì)海洋的科學(xué)認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)海洋事務(wù)的區(qū)域與國(guó)際合作，建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)，實(shí)現(xiàn)海洋可持續(xù)發(fā)展，制定本法”。

在“海權(quán)論”中，馬漢認(rèn)為海權(quán)與國(guó)家興衰休戚相關(guān)，應(yīng)將控制海洋提高至國(guó)家興衰的最高戰(zhàn)略層面。其中，影響各國(guó)海權(quán)的主要條件為地理位置、自然結(jié)構(gòu)（包括與之相關(guān)的大自然的產(chǎn)物和氣候）、領(lǐng)土范圍、人口數(shù)量、民族特點(diǎn)、政府的特點(diǎn)（包括國(guó)家機(jī)構(gòu)）。①[美]阿爾弗雷德·塞耶·馬漢：《海權(quán)與歷史的影響（1660—1783年）》，李少?gòu)┑茸g，北京：海洋出版社，2013年，第19-65頁(yè)。海洋安全與權(quán)益關(guān)系到國(guó)家主權(quán)、國(guó)家防務(wù)安全、國(guó)民人身財(cái)產(chǎn)安全和國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展安全，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的前提基礎(chǔ)和重要保障。

隨著陸地資源的開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度加大、生態(tài)環(huán)境約束趨緊，沿海國(guó)家或地區(qū)愈加關(guān)注和重視豐富的海洋資源，發(fā)展壯大高質(zhì)量的海洋經(jīng)濟(jì)是建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的重要內(nèi)容和途徑。世界發(fā)展趨勢(shì)表明，海岸帶是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“黃金地帶”，藍(lán)色經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為全世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，藍(lán)色增長(zhǎng)的核心在于海洋和海岸帶的可持續(xù)增長(zhǎng)。

成功的海洋管理應(yīng)以堅(jiān)實(shí)的海洋科學(xué)知識(shí)為基礎(chǔ)，包括海洋自然科學(xué)和海洋人文社會(huì)科學(xué)。歐盟的研究和經(jīng)驗(yàn)表明，研發(fā)和創(chuàng)新是藍(lán)色增長(zhǎng)戰(zhàn)略各種框架的核心。海洋科技創(chuàng)新在推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展和解決海洋環(huán)境問(wèn)題方面具有重要的作用。

健康的海洋是藍(lán)色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先決條件。當(dāng)前全球海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)面臨開(kāi)采性威脅（例如漁業(yè)不可持續(xù)捕撈、采礦、近海油氣勘探開(kāi)采、近海和海洋可再生能源裝置以及紅樹(shù)林開(kāi)采）和非開(kāi)采性威脅（例如海洋污染、生境破壞、海洋酸化、海洋變暖、海平面上升、海洋缺氧）的挑戰(zhàn)，且相互影響或疊加影響。②Douglas J.McCauley, Malin L.Pinsky and Stephen R.Palumbi, et al., “Marine Defaunation: Animal Loss in the Global Ocean”, Science, vol.347, 2015.

海洋意識(shí)和認(rèn)知水平是國(guó)家海洋軟實(shí)力的重要基礎(chǔ)。海洋意識(shí)包括海洋安全意識(shí)、海洋國(guó)土資源意識(shí)、海洋經(jīng)濟(jì)意識(shí)、海洋科技意識(shí)、海洋環(huán)境意識(shí)、海洋法律政策意識(shí)等?！瓣P(guān)心海洋、認(rèn)識(shí)海洋”是基礎(chǔ)和前提，“經(jīng)略海洋”是目標(biāo)。

三、《海洋基本法》的制度路徑

（一）建設(shè)安全海洋

1.維護(hù)海洋權(quán)益，拓展南極北極權(quán)益。應(yīng)根據(jù)國(guó)際法的有關(guān)規(guī)則和我國(guó)法律行使權(quán)力與管轄權(quán)，遵守我國(guó)簽署的國(guó)際協(xié)定，履行各項(xiàng)合理的義務(wù)，尊重和維護(hù)全球海洋秩序；維護(hù)我國(guó)海洋權(quán)益，積極拓展極地海洋權(quán)益。第一，要建設(shè)強(qiáng)大的現(xiàn)代化海軍?！霸诤推侥甏?，海軍實(shí)力將是一個(gè)國(guó)家顯示其國(guó)力的唯一戰(zhàn)略工具”。③[德]喬爾根·舒爾茨等：《亞洲海洋戰(zhàn)略》，鞠海龍等譯，北京：人民出版社，2014年，第155頁(yè)。第二，在尊重和維護(hù)全球海洋秩序的同時(shí)，對(duì)國(guó)際協(xié)定中規(guī)定不明確、不合理或尚未規(guī)定的，要研究提出中國(guó)主張，和平解決海洋爭(zhēng)端。以歷史資料、科學(xué)發(fā)現(xiàn)、法理權(quán)益等為依據(jù)，維護(hù)我國(guó)南海東海黃海權(quán)益。例如有學(xué)者認(rèn)為，1951年4月出版的以連續(xù)國(guó)界線畫(huà)法繪制的我國(guó)南海U形海疆國(guó)界線的《中華人民共和國(guó)新地圖》, 是佐證中國(guó)南海疆界線的重要史料。④唐丹玲等：《國(guó)界線和行政區(qū)線表示南海 U 形海疆線的地圖》，《科學(xué)通報(bào)》2018年第9期。第三，極地是國(guó)際社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)合作的戰(zhàn)略“新疆域”，我國(guó)應(yīng)積極拓展南極北極權(quán)益。

2.加強(qiáng)海上安全，保障國(guó)民人身財(cái)產(chǎn)安全。國(guó)民人身財(cái)產(chǎn)來(lái)自海上的威脅分為自然因素和人為因素兩大類。作為總括性的規(guī)定，明確國(guó)家應(yīng)高度重視海洋自然災(zāi)害、海上事故、海盜等對(duì)國(guó)民人身財(cái)產(chǎn)帶來(lái)的威脅和損失，加強(qiáng)海上安全工作。為應(yīng)對(duì)自然因素的威脅，并強(qiáng)調(diào)部門(mén)聯(lián)動(dòng)合作和信息數(shù)據(jù)共享，應(yīng)統(tǒng)籌陸地與海洋的防災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)，提升自動(dòng)化監(jiān)控水平，采取全面綜合預(yù)防措施，加強(qiáng)部門(mén)間的信息交流和協(xié)調(diào)合作。以信息化、大數(shù)據(jù)、智慧化為方向，加強(qiáng)海洋觀測(cè)監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)應(yīng)急、防災(zāi)減災(zāi)、海上船舶安全保障等海洋公共服務(wù)業(yè)建設(shè)。為應(yīng)對(duì)人為因素的威脅，明確國(guó)家打擊海上破壞等非法活動(dòng)、提高應(yīng)對(duì)海上威脅的能力、保障海上安全的職責(zé)。

3.以海洋命運(yùn)共同體理念為指導(dǎo)加強(qiáng)海洋事務(wù)的區(qū)域與國(guó)際合作。海洋經(jīng)濟(jì)具有開(kāi)放性、全球性的特征。習(xí)近平總書(shū)記提出的海洋命運(yùn)共同體理念，契合了全球海洋可持續(xù)發(fā)展的理念，要求共同維護(hù)海洋和平安全、促進(jìn)海洋繁榮發(fā)展、推動(dòng)全球海洋治理、實(shí)現(xiàn)人海和諧。①薛桂芳：《“海洋命運(yùn)共同體”理念：從共識(shí)性話語(yǔ)到制度性安排——以BBNJ協(xié)定的磋商為契機(jī)》，《法學(xué)雜志》2021年第9期。《海洋基本法》應(yīng)將人類命運(yùn)共同體理念融入國(guó)際海洋法體系，明確我國(guó)處理海洋事務(wù)區(qū)域與國(guó)際合作的指導(dǎo)性、原則性要求，同時(shí)明確海洋開(kāi)放合作的主要領(lǐng)域。一是以海洋命運(yùn)共同體理念為指導(dǎo)，以尊重歷史、主權(quán)權(quán)利、管轄權(quán)為原則，以和平共處、互利互惠以及確保我國(guó)海洋權(quán)益為基礎(chǔ)，積極參與全球海洋治理，加強(qiáng)海洋事務(wù)的區(qū)域與國(guó)際合作，共同維護(hù)和可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用海洋資源，推動(dòng)構(gòu)建新型國(guó)際關(guān)系。二是加大海上通道互聯(lián)互通的建設(shè)力度，加強(qiáng)國(guó)內(nèi)港口的綜合統(tǒng)籌規(guī)劃與建設(shè)運(yùn)營(yíng)，積極參與海洋漁業(yè)、海洋觀測(cè)預(yù)報(bào)、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的合作，開(kāi)放互信共贏。

（二）建設(shè)活力海洋

一是確立基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋空間規(guī)劃?；谏鷳B(tài)系統(tǒng)的海洋空間規(guī)劃，在國(guó)際上被認(rèn)為是解決涉海部門(mén)權(quán)責(zé)分散合力不足、陸海空間發(fā)展布局不科學(xué)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間存在矛盾的重要手段。就統(tǒng)籌規(guī)劃陸?？臻g發(fā)展布局而言，應(yīng)統(tǒng)一謀劃海洋和陸地國(guó)土空間，實(shí)施海岸帶綜合保護(hù)與利用總體規(guī)劃，優(yōu)化海岸帶開(kāi)發(fā)格局。推動(dòng)海岸帶地區(qū)發(fā)展規(guī)劃“多規(guī)合一”，做到“一張圖”管控海岸帶。以海洋主體功能為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海陸開(kāi)發(fā)空間。二是明確政府因地制宜科學(xué)規(guī)劃海洋產(chǎn)業(yè)的職責(zé)?？茖W(xué)合理的海洋產(chǎn)業(yè)規(guī)劃指導(dǎo)是前提，沿海各地必須結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)，因地制宜，避免一哄而上、同質(zhì)化惡性競(jìng)爭(zhēng)和低水平重復(fù)建設(shè)。三是鼓勵(lì)建立區(qū)域性海洋經(jīng)濟(jì)中心和海洋產(chǎn)業(yè)集群區(qū)，整合海洋產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，提高產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。推進(jìn)海洋供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，調(diào)整優(yōu)化海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)海洋產(chǎn)業(yè)，培育壯大海洋戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，以前瞻性、生態(tài)型、科技型、高附加值型為戰(zhàn)略方向，解決粗放型發(fā)展問(wèn)題，走集約化發(fā)展道路。四是明確支持海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)稅金融政策。海洋產(chǎn)業(yè)普遍對(duì)資金的需求量大、投資回收期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)較高。應(yīng)科學(xué)制定支持海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政稅收和金融保險(xiǎn)制度，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。設(shè)立海洋產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金并加大社會(huì)資本的投入，健全多元化投融資體系，形成完善的產(chǎn)業(yè)發(fā)展投融資機(jī)制。明確重點(diǎn)支持的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，提高針對(duì)性有效性。重視對(duì)海洋金融風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管防范，實(shí)現(xiàn)海洋產(chǎn)業(yè)促進(jìn)與海洋金融監(jiān)管的統(tǒng)一。

（三）建設(shè)智慧海洋

一是實(shí)施科技興海戰(zhàn)略強(qiáng)化海洋科學(xué)研究。海洋科技研發(fā)是“對(duì)未來(lái)的投入”。我國(guó)應(yīng)在海洋生物資源開(kāi)發(fā)、海底礦物開(kāi)發(fā)、海洋能源開(kāi)發(fā)、海洋工程裝備、極地工程、深遠(yuǎn)海技術(shù)、應(yīng)對(duì)氣候變化等重點(diǎn)前沿性領(lǐng)域加強(qiáng)研究，搶占海洋科技發(fā)展戰(zhàn)略的制高點(diǎn)。大力實(shí)施科技興海戰(zhàn)略，重視海洋科技政策的制定，加大對(duì)海洋科研機(jī)構(gòu)、科研設(shè)施平臺(tái)和科研經(jīng)費(fèi)的支持與投入。強(qiáng)化海洋科學(xué)基礎(chǔ)研究，鼓勵(lì)跨領(lǐng)域、跨學(xué)科方法開(kāi)展海洋研究，增進(jìn)對(duì)海洋的了解，并以海洋科技知識(shí)服務(wù)于科學(xué)決策。加強(qiáng)科技界、產(chǎn)業(yè)界和決策者之間的溝通協(xié)作，產(chǎn)學(xué)研聯(lián)動(dòng)，積極推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新。二是搭建海洋科技協(xié)同創(chuàng)新平臺(tái)。鼓勵(lì)建設(shè)海洋新興產(chǎn)業(yè)研究中心，培育發(fā)展海洋高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地和科技興海產(chǎn)業(yè)示范基地。實(shí)施高層次海洋科技人才培養(yǎng)計(jì)劃，推進(jìn)海洋科技支撐服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。搭建開(kāi)放型海洋科技創(chuàng)新合作平臺(tái)，促進(jìn)海洋科技資源優(yōu)化整合、協(xié)同創(chuàng)新。三是建設(shè)海洋大數(shù)據(jù)云平臺(tái)實(shí)現(xiàn)信息共享。為提升海洋觀測(cè)監(jiān)測(cè)能力，消除信息孤島，應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃和整合海洋觀測(cè)、監(jiān)測(cè)和調(diào)查資源，綜合利用陸、海、空、天、潛等多種通信手段，建設(shè)海洋大數(shù)據(jù)云平臺(tái)，全面提升獲取我國(guó)管轄海域以及深海、大洋、南極、北極、全球重點(diǎn)關(guān)注區(qū)域的海洋全要素信息的能力。

（四）建設(shè)健康海洋

首先，堅(jiān)持預(yù)防為主、生態(tài)優(yōu)先、可持續(xù)發(fā)展原則。美國(guó)海洋政策明確要求“采用有利于增進(jìn)海洋、海岸帶和五大湖健康的方式，加強(qiáng)對(duì)陸地的保護(hù)和在陸地開(kāi)展活動(dòng)時(shí)堅(jiān)持可持續(xù)利用原則”；其海洋政策的九項(xiàng)優(yōu)先行動(dòng)中有六項(xiàng)涉及生態(tài)環(huán)境，可見(jiàn)其對(duì)生態(tài)環(huán)境的重視程度。①李景光、張士洋等：《世界主要國(guó)家和地區(qū)海洋戰(zhàn)略與政策選編》，北京：海洋出版社，2016年，第1-15頁(yè)。我國(guó)《海洋基本法》應(yīng)明確規(guī)定“海洋活動(dòng)應(yīng)堅(jiān)持預(yù)防為主、生態(tài)優(yōu)先、可持續(xù)發(fā)展原則，采用有利于增進(jìn)海洋生態(tài)健康的方式進(jìn)行”。其次，陸海統(tǒng)籌綜合治理和修復(fù)海岸帶生態(tài)環(huán)境。積極組織開(kāi)展對(duì)海岸帶生態(tài)環(huán)境的調(diào)查研究，摸清海岸帶生態(tài)環(huán)境的家底。加強(qiáng)海洋污染的源頭控制治理，推進(jìn)流域—河口—近岸—海洋污染治理的聯(lián)防聯(lián)控，積極開(kāi)展中小尺度的區(qū)域海洋治理，構(gòu)建“從山頂?shù)胶Ｑ蟆钡膮f(xié)同治理體系。細(xì)化海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的具體制度，建立相應(yīng)的責(zé)任懲處機(jī)制和市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制，制定完善海岸帶管理、海洋生態(tài)紅線管控、海岸線保護(hù)、海岸建筑退縮線、圍填海、海洋生態(tài)補(bǔ)償、海洋保護(hù)區(qū)、海洋生物多樣性保護(hù)、海島保護(hù)等制度，推進(jìn)海岸帶生態(tài)環(huán)境的綜合整治修復(fù)。建立可持續(xù)的、充分有效的財(cái)政投入機(jī)制，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境。

（五）建設(shè)文明海洋

一是保護(hù)傳承海洋歷史文化遺產(chǎn)。國(guó)家和全社會(huì)應(yīng)珍惜、保護(hù)、研究和傳承海洋歷史民俗文化遺產(chǎn)，重視其社會(huì)、文化、娛樂(lè)和歷史價(jià)值。實(shí)施積極的金融財(cái)政政策，支持發(fā)展海洋文化產(chǎn)業(yè)。二是加強(qiáng)正式和非正式的海洋教育。海洋教育是國(guó)家和民族未來(lái)的基石。明確規(guī)定每年的6月8日為世界海洋日暨全國(guó)海洋宣傳日，鼓勵(lì)多渠道多形式向全社會(huì)宣傳普及海洋知識(shí)。在小學(xué)、初中和高中系統(tǒng)開(kāi)展海洋教育活動(dòng)，在相關(guān)高等院校和研究機(jī)構(gòu)加大對(duì)涉海人才的專業(yè)教育，倡導(dǎo)終身海洋教育。三是增進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部和社會(huì)公眾對(duì)海洋、海岸帶以及全球環(huán)境變化的認(rèn)識(shí)。破除“重陸輕?！彼枷耄浞终J(rèn)識(shí)“海洋強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略的重大意義，調(diào)動(dòng)全社會(huì)參與建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的積極性，關(guān)心認(rèn)知“藍(lán)色國(guó)土”。增進(jìn)全社會(huì)對(duì)海洋與全球環(huán)境變化的認(rèn)識(shí)，以最佳的科學(xué)知識(shí)作為科學(xué)決策的基礎(chǔ)。積極推動(dòng)形成全社會(huì)共同應(yīng)對(duì)全球氣候變化以及人類活動(dòng)對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)不利影響的共識(shí)與合力，建設(shè)文明海洋，實(shí)現(xiàn)人海和諧。

四、《海洋基本法》的管理機(jī)制

（一）管理原則與機(jī)構(gòu)

一是確立“基于生態(tài)系統(tǒng)的綜合管理”原則。我國(guó)實(shí)施的海洋功能區(qū)劃是一種針對(duì)多類海洋空間使用者的分區(qū)工具，但其編制和實(shí)施過(guò)程基本上是自上而下的管理，從實(shí)施效果來(lái)看，似乎并沒(méi)有阻止沿海和海洋自然資源及生態(tài)系統(tǒng)的退化，環(huán)境仍然受到污染。②Feng Ruoyan, Chen Xiaoxuan and Li Peng, et al., “Development of China’s Marine Functional Zoning：A Preliminary Analysis”, Ocean and Coastal Management, vol.131, 2016.“基于生態(tài)系統(tǒng)的綜合管理”原則要求開(kāi)展基于生態(tài)系統(tǒng)的管理，并重視建立合作協(xié)調(diào)機(jī)制。既承認(rèn)人類是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，又強(qiáng)調(diào)健康的生態(tài)系統(tǒng)對(duì)人類福祉的重要性。③PEMSEA秘書(shū)處：《海岸帶綜合管理讀本》，張朝暉等譯，北京：海洋出版社，2013年，第34頁(yè)。

美國(guó)開(kāi)展海洋與海岸帶綜合管理的做法是成立國(guó)家海洋委員會(huì)，由環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)主席和科技政策辦公室主任共同擔(dān)任聯(lián)合主席；由國(guó)務(wù)卿、國(guó)防部長(zhǎng)、內(nèi)政部長(zhǎng)等18個(gè)相關(guān)涉海的部、局、辦公室行政首長(zhǎng)共同擔(dān)任聯(lián)席會(huì)議主席。委員會(huì)決定時(shí)，須經(jīng)全體委員一致同意。在國(guó)家海洋委員會(huì)之下成立管理協(xié)調(diào)委員會(huì)，18個(gè)委員來(lái)自不同的州、部落和地方政府。國(guó)家海洋委員會(huì)還可成立分委員會(huì)。各地區(qū)為制定實(shí)施海洋空間規(guī)劃，可視需要設(shè)立地區(qū)咨詢委員會(huì)。④李景光、張士洋等：《世界主要國(guó)家和地區(qū)海洋戰(zhàn)略與政策選編》，第1-15頁(yè)。日本《海洋基本法》規(guī)定在內(nèi)閣府設(shè)立“海洋政策本部”，首相為“海洋政策本部”的本部長(zhǎng)，土地、基礎(chǔ)設(shè)施、運(yùn)輸和旅游部門(mén)的部長(zhǎng)作為負(fù)責(zé)海洋政策的部長(zhǎng)，進(jìn)而開(kāi)展海洋綜合管理，解決跨部門(mén)協(xié)調(diào)問(wèn)題。⑤Naoya Okuwaki, “The Basic Act on Ocean Policy and Japan’s Agendas for Legislative Improvement”, Japanese Yearbook of International Law, vol.51, 2008.

我國(guó)《海洋基本法》應(yīng)明確根據(jù)自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行科學(xué)決策，開(kāi)展基于生態(tài)系統(tǒng)的、全面綜合的海洋管理。成立國(guó)家海洋委員會(huì)，成員由中央、國(guó)務(wù)院以及涉海部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)共同組成。國(guó)家海洋委員會(huì)負(fù)責(zé)制定國(guó)家海洋戰(zhàn)略方針和基本政策，下設(shè)管理協(xié)調(diào)委員會(huì)和咨詢委員會(huì)。

二是確立“適應(yīng)性管理”原則。適應(yīng)性管理包括時(shí)間適應(yīng)性管理和空間適應(yīng)性管理，與“邊干邊學(xué)”“熟能生巧”意旨相近?！斑m應(yīng)性管理”原則要求管理必須認(rèn)識(shí)到變化的必然性，且將管理作為一個(gè)持續(xù)調(diào)整的過(guò)程，對(duì)管理行動(dòng)不斷進(jìn)行評(píng)價(jià)，以便根據(jù)新的信息開(kāi)展更佳的管理決策。鑒于生態(tài)系統(tǒng)過(guò)程的復(fù)雜性多變性、環(huán)境—人類相互作用的持續(xù)性以及科學(xué)認(rèn)識(shí)的不完整性，鼓勵(lì)實(shí)施以實(shí)驗(yàn)、監(jiān)測(cè)和調(diào)整為主要特征的靈活的適應(yīng)性管理。①[英] Sue Kidd, Andy Plater and Chris Frid：《海洋規(guī)劃與管理的生態(tài)系統(tǒng)方法》，徐勝等譯，北京：海洋出版社，2013年，第9頁(yè)。全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)定期對(duì)涉海法律法規(guī)的實(shí)施情況進(jìn)行執(zhí)法檢查，并定期進(jìn)行評(píng)估和修改。國(guó)務(wù)院應(yīng)定期發(fā)布國(guó)家海洋政策白皮書(shū)，并根據(jù)實(shí)施情況以及國(guó)內(nèi)外發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行評(píng)估，每五年修訂更新一次。

三是構(gòu)建多元共治機(jī)制并明確相關(guān)主體的職責(zé)。海洋事務(wù)不僅與國(guó)家立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等密切相關(guān)，其他相關(guān)主體也有協(xié)助履行的責(zé)任與義務(wù)。無(wú)論是實(shí)施灣長(zhǎng)制、灘長(zhǎng)制、河長(zhǎng)制還是湖長(zhǎng)制，歸根結(jié)底是要求落實(shí)政府主體責(zé)任，并鼓勵(lì)非政府組織和社會(huì)公眾的有效參與。

（二）執(zhí)法守法監(jiān)督

首先，確立執(zhí)法工作協(xié)調(diào)機(jī)制。海洋綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)、海警機(jī)構(gòu)以及自然資源、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)等主管部門(mén)應(yīng)建立健全海洋管理信息共享和工作協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)日常巡查與專項(xiàng)檢查，按照職責(zé)分工及時(shí)查處違法行為。其次，明確全民守法義務(wù)。明確規(guī)定任何企業(yè)、組織和個(gè)人都有維護(hù)我國(guó)海洋權(quán)益、遵守海洋法律的義務(wù)。對(duì)破壞海洋資源和生態(tài)環(huán)境造成損失的，應(yīng)依法承擔(dān)民事責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，應(yīng)依法承擔(dān)刑事責(zé)任。最后，強(qiáng)化人大監(jiān)督和公眾監(jiān)督。國(guó)家和沿海地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)應(yīng)通過(guò)聽(tīng)取專項(xiàng)工作報(bào)告或者執(zhí)法檢查等方式，對(duì)海洋工作情況開(kāi)展監(jiān)督。國(guó)家和沿海地方各級(jí)人民政府應(yīng)建立健全全社會(huì)有效參與的海洋管理公眾監(jiān)督機(jī)制。

《海洋基本法》作為海洋領(lǐng)域的統(tǒng)領(lǐng)性、基礎(chǔ)性、綜合性法律，其性質(zhì)定位是海洋政策綱要法，屬于政策性立法模式。立法目的應(yīng)以建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)，實(shí)現(xiàn)海洋可持續(xù)發(fā)展為總目標(biāo)，立法內(nèi)容涵蓋海洋安全、海洋經(jīng)濟(jì)、海洋科技、海洋生態(tài)環(huán)境和海洋文化教育等多個(gè)領(lǐng)域，同時(shí)涉及海洋綜合管理、海洋執(zhí)法守法監(jiān)督等體制機(jī)制，其制定實(shí)施將有助于推進(jìn)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)和海洋可持續(xù)發(fā)展。此外，《海洋基本法》還需要加強(qiáng)與其他涉海法律法規(guī)政策的銜接與配合。