從無(wú)到有的基業(yè)：近代特殊教育國(guó)家治理體系的初構(gòu)*

郭衛(wèi)東

一、行政機(jī)制

總之，民國(guó)建立了從中央到地方的一整套特殊教育行政管治體系，遂而成為民國(guó)教育體制（兼及民政、社會(huì)管理體制）的有機(jī)組成部分。權(quán)力系統(tǒng)上下通達(dá)，細(xì)分歸屬，不斷收納新分工領(lǐng)域，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，乃近代行政機(jī)制的特征所在。但體制仍屬初建，有待完備之處甚多，行政管理體系雖經(jīng)建構(gòu)，但大多不夠盡職盡責(zé)；部門之間的權(quán)界雖有分別，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)談不上條分縷析；條塊關(guān)系雖分別界屬，但上至中央教育部，下至公立學(xué)校，多見(jiàn)機(jī)關(guān)鋪攤、職任混亂、冗員繁多、效率不高、頭重腳輕、閑雜人多、干事人少的衙門做派。

二、法律機(jī)制

可以看出，民國(guó)政府逐步實(shí)行的是對(duì)外國(guó)人在華辦學(xué)（包括特殊學(xué)校）限制、利用、規(guī)范及至收回的政策，口子愈開(kāi)愈小，律法愈收愈緊，中國(guó)政府是想借助這一系列法令法規(guī)將特殊教育事業(yè)逐步由中國(guó)人來(lái)自辦，以中國(guó)“不承認(rèn)”及其“非法性”迫使外國(guó)人退出此領(lǐng)域。

三、監(jiān)督機(jī)制

四、若干特點(diǎn)

民國(guó)年間，特殊教育領(lǐng)域的國(guó)家治理有如下值得關(guān)注的特點(diǎn)。

其次，此乃時(shí)代的進(jìn)步。無(wú)論是特殊教育，抑或近代形態(tài)的國(guó)家治理體系，均為近代化的產(chǎn)物，它們的相時(shí)共生，在古代和近代之間劃出了時(shí)代差別。特殊教育迄近代方才成為教育體系的一部分，它的西學(xué)東漸填補(bǔ)了中國(guó)近代教育的缺門，它在揖美追歐的同時(shí)不忘中國(guó)國(guó)情。對(duì)特殊教育進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的管理是近代政府的新使命，政府出臺(tái)各種舉措來(lái)實(shí)現(xiàn)此項(xiàng)治理，通過(guò)“收回教育權(quán)”等設(shè)定特殊教育的中國(guó)性質(zhì)和主權(quán)歸屬，提出特校的學(xué)制、課程、考評(píng)、經(jīng)費(fèi)、師生等屬于近代學(xué)校體制的規(guī)范化設(shè)計(jì)，努力將義務(wù)教育普惠殘疾兒童，將特殊教育導(dǎo)入國(guó)民教育體系。通過(guò)建章立制使中國(guó)的特殊教育事業(yè)步入法制化軌道，立法程序顯示了一定的透明度與漸進(jìn)性，立法原則具有了一定的創(chuàng)始性與科學(xué)性；立法主體上民間先行，政府主導(dǎo)，多方推動(dòng)。監(jiān)督機(jī)制中既有政府督學(xué)，更有民眾對(duì)政府治理的督察，雙向監(jiān)督愈顯近代民主化的流程，官民相向而行助益特教事業(yè)不斷修正前行。凡此一切，只有在近代的社會(huì)條件下才能發(fā)生。

總體來(lái)看，民國(guó)年間特殊教育國(guó)家治理機(jī)制尚在形成過(guò)程中，其間知行，當(dāng)局落后于民間，官方滯后于百姓。行政、立法、監(jiān)督三項(xiàng)機(jī)制之間并不平衡，行政最為強(qiáng)權(quán)，立法較為滯后，官方督察比較得力，政府對(duì)民間督察的回應(yīng)大多敷衍。這些情況的發(fā)生，既有外生制度與中國(guó)國(guó)情的適配，又有政府因應(yīng)與民眾訴求的磨合，還有社會(huì)環(huán)境與輿情預(yù)期的不恰，等等。所以，民國(guó)年間國(guó)家對(duì)特殊教育的治理機(jī)制僅僅只是初構(gòu)，只是在制度化、規(guī)范化、程序化、法制化建設(shè)方面開(kāi)始起步；至于治理能力方面更是欠缺，民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的水平相當(dāng)初級(jí)，時(shí)見(jiàn)苛政，多見(jiàn)懶政，遠(yuǎn)遠(yuǎn)談不上良政善治。直到中華人民共和國(guó)成立后，方才漸形完善。