泰國差異性身份證制度及其少數民族政策分析

周建新 王美蓮

（1. 云南大學 西南邊疆少數民族研究中心，云南·昆明 650091；2. 云南大學 民族學與社會學學院，云南·昆明 650091）

一、泰國身份證制度的由來

泰國公民身份證件最早出現于拉瑪五世統(tǒng)治期間，根據1914年地方行政法法律條款第90條：“各縣、司、局要為縣內人民辦理跨縣經商身份證明文件”，當時的身份證明文件名稱為“公民護照”。最初辦理使用身份證明文件的目的是為了方便跨縣經商者能證明自己的身份，以及作為戰(zhàn)爭時期辨別本國公民身份的憑據。1943年鑾披汶政府時期，泰國政府頒布了第一部關于身份證制度的法律《身份證法1943》。該法律規(guī)定公民應擁有泰國身份證作為身份證明，但該法案僅執(zhí)行于帕那空和吞武里（目前的曼谷） 地區(qū)。自1962年身份證法規(guī)定所有泰國人民必須持有國民身份證起，泰國身份證已更換了五代。

1996 年12月5日出現的第四代身份證與之前的三代身份證相比發(fā)生了很大的變化。由于注冊身份證的每一個步驟均在計算機系統(tǒng)上操作，并且其外形形似信用卡，因此被稱為“高科技身份證卡”。第四代身份證由塑料制成，彈性強，與國際標準尺寸（ISO寬度5.4厘米，長度8.6厘米，厚度0.76毫米） 一致，卡的兩面均為白色，并帶有藍色圖案?？ǖ恼鏋槌挚ㄈ说恼掌拖嚓P信息，用于記錄持卡人的信息。第四代身份證的正面是13位數字的身份證號碼、姓名、姓氏、出生日期、房屋登記號、血統(tǒng)、發(fā)卡日期、有效期、發(fā)卡官員的簽名，證件背面印有“國立行政廳國民身份證”字樣并嵌入了磁條。

表113位身份證號碼的具體含義表[3]

二、身份證制度下的泰國少數民族身份解析

泰國政府對于少數民族沒有統(tǒng)一的定義。因此，泰國政府對“少數民族”的定義一直沒有很清晰明確的統(tǒng)一表述，學術界關于少數民族的定義，政府會借鑒使用，但官方也有自己的定義。

泰國政府對“少數民族”的定義一般包括兩個群體，分別是少數群體和土著民族。少數群體，泰國政府指的是非法移民進入泰國的人群。土著民族，泰國政府指代原著民，主要包括泰國的山地居民，如：克倫族、苗族、瑤族、拉祜族、傈僳族、阿卡族、拉瓦族、克欽族、黃葉族；居住在海邊的莫肯族、摸克楞族和尤繞老窩族。泰國國立行政廳民事登記處對“少數民族”的定義是指通過不同方式非法滯留泰國且存在身份狀態(tài)差異的17個主要群體。2001年，泰國國立行政廳民事管理處和內政部制作、注冊、記錄和簽發(fā)了17種少數民族身份證。

2006 年以前，泰國少數民族身份證用不同的顏色表示不同的民族群體，2006年，行政廳把所有顏色卡片更改為兩側粉紅色的新卡，并重新定義為“沒有泰國國籍的人士的身份證件”，但是每個人的姓名，識別號碼和標記的數字保持不變。這些身份證件不享有與泰國公民相同的權利也不能成為泰國公民，除非通過申請取得泰國國籍之后，才能和泰國公民享受同等的福利。取得泰國國籍意味著能夠享有該國公民的所有權利和權益，受到所有法律的保護。其中，取得泰國國籍是登記土地所有權必需的條件，因此，無國籍少數山民特別期盼能取得泰國國籍。目前泰國以泰人為主的公民身份證統(tǒng)一為藍色，與“沒有泰國國籍的人士的身份證”顏色不同，而那些所謂“沒有泰國國籍的人士”大多卻是泰國土著的少數民族。

三、從身份證差異看泰國少數民族政策

（一） 少數民族入籍政策

泰國山民大多從中國、老撾、緬甸、越南遷徙而來，一部分移居泰國已經數百年，一部分自20 世紀開始不斷遷入。因為泰國山民居住地相對偏遠、隔絕，在20世紀50年代前，大多數泰國山民村莊沒有得到政府的有效管轄。1956年泰國第一次全國人口普查將泰國山民排除在外，因此他們成為了泰國的無國籍少數民族。

1965 年泰國《國籍法》允許出生在泰國境內的泰國山民獲得公民資格，但要求父母雙方均為泰國公民，政府制定了一系列政策對泰國山民進行注冊登記，提供其成為泰國公民的機會，要求他們忠于國王、國家和遵守有關法律。1969至1970 年泰國進行了第一次泰國山民普查，在16個府普查了近12萬人，1974年內政部將“山民”一詞改為“泰國山民”，并制定了關于無國籍泰國山民獲得泰國國籍的規(guī)定，但很多泰國山民無法證明在泰國生活的時間，因此被認為是非法移民。1985 至1988年的第二次泰國山民普查涵蓋了18個府的近58萬人，登記了很多泰國山民。此次人口普查，泰國政府承認很少一部分泰國山民是緬裔的身份，并把這群緬裔劃分為外國人。此次調查后，政府開始發(fā)放泰國山民住戶登記證和泰國山民身份證（通常稱為藍卡），突出強調其身份是居住在高地的泰國山民和其他少數民族。1999年，泰國開展了最全面的泰國山民調查，涉及近87.4萬人，其中49.6萬被登記為泰國公民，剩余的37.8萬被劃分成其他不同的群體。1999年開展泰國山民調查以來，泰國采取了更多的措施改善泰國山民的無國籍狀況，2000年8月宣布所有在泰國出生、父母在1985年10月4日前進入泰國的泰國山民兒童有資格成為公民，這些父母可得到合法的移民身份。2005年1月，政府為解決無國籍人士、不確定身份的移民、無泰國國籍人士的身份問題，實施了“解決法律地位和權利問題的戰(zhàn)略行動”，確保所有在泰國居住的人員都有適當的識別文件。該戰(zhàn)略同樣適用于無國籍泰國山民和其他少數民族，使得這兩類群體能夠更好地解決身份問題。2008 年泰國政府對《國籍法》和《民事登記法》進行再次修訂，新國籍法承認在泰國非泰籍公民家庭中，出生于1992年2月26日之前的人員為泰國公民，此日期后出生的無國籍人員則需根據具體情況向泰政府提出成為泰國公民的申請。新民事登記法允許所有在泰國出生的孩子無論其父母身份合法與否，都可進行登記并獲得出生證明，這對減少少數民族無國籍兒童數量是個重大突破。

（二） 少數民族醫(yī)療保險政策

泰國的醫(yī)療保險分為3類：公務員醫(yī)療福利計劃、社會醫(yī)療保險制度和全民醫(yī)療保險（即“30銖計劃”）?！?0銖計劃”覆蓋人群是不包括已參與公務員醫(yī)療福利計劃和社會醫(yī)療保險的人民。2001年1 月，實施“30銖治百病”的政策向國民承諾建立全民醫(yī)療保險制度，簡稱“30銖計劃”。2002年泰國政府在全國范圍內實施“30銖計劃”，該計劃實施后，2002年泰國人的健康保險參保率高達97%。2011 年參保率達到99.5%，但參保人群僅計算了擁有泰國國籍的人口，不包括沒有泰國國籍的少數民族人群。

2010 年泰國政府批準設立關于非公民人群的健康基金，非公民包括正在證明法律身份者的少數民族和非法入境泰國的外籍勞工。2010年3月23日設立關于法律身份有爭議人群的健康基金，用于保障正在證明其個人身份者、有資格成為永久居民和永久居住的外國人的健康保險。該健康保險共涉及457409人，人均預算為每年2067泰銖。該基金相當于與“30銖計劃”平行的基金，由公共衛(wèi)生部主管，法律身份有爭議人群的基金幾乎可以與全民健康保險基金相提并論。非法入境泰國的外籍勞工基金于2013年設立，該基金只針對從緬甸、老撾和柬埔寨這3個鄰國非法入境的勞工，參保者必須每年支付1300泰銖的醫(yī)療保險，體檢600泰銖，共計1900泰銖的費用。該基金相當于合法入境泰國的外籍勞工社會醫(yī)療保險基金。

非公民的兩個健康保險基金將覆蓋面擴大到所有沒有國籍的邊緣化人群。雖然泰國有兩個非公民的健康保險基金，但是非公民仍然很少去使用，因為大多數無國籍人員居住在偏遠地區(qū)，地理因素限制了使用該基金的機會。由于基金運行狀況不佳，支出費用范圍受到限制。雖然有權享受醫(yī)療費用的免費治療，但基金并不能保障治療期間除醫(yī)療費用之外的其他支出。

（三） 少數民族教育政策

泰國教育部認為，每個人都應該有機會接受發(fā)展個人和改善生活的教育，學習泰語和傳統(tǒng)文化，做一個好公民。泰國政府于1992年1月28日通過決議，批準教育部為沒有民事登記證明或沒有泰國國籍的兒童提供教育。在不限制種族和語言的情況下，接納無身份證明或無國籍的兒童，在錄取和頒發(fā)教育證明的所有方面都與泰國國籍人員享受同等待遇。

2009 年，根據政府政策，將免費教育從最初的12 年擴大到15年。15年免費教育涵蓋了從幼兒園到高中的所有課程，包括全國所有公立和私立的職業(yè)教育。教育提高了管理效率，弱勢群體實現了教育機會的平等和公正。在這項15年免費教育政策中，學生的學費、課本費、文具費、校服費和課外活動費（包括野營、軍訓電腦課等） 5項費用由政府支付。無國籍的學生跟泰國的學生有同等的權利接受教育及享受15年免費教育。清邁大學政治學與公共管理學院喇維依丸·帕撒曼博士關于實行15年免費教育政策的研究結果顯示：清邁1 區(qū)小學教育辦公室共有92所學校，無國籍兒童進入60所學校，總共有4007名無國籍學生，并獲得教育方面的公共服務在各方面與泰族兒童相同、平等。

研究結果顯示，少數民族有同等機會接受教育，但接受高等教育對少數民族來說仍然困難。雖然1996年開始提供教育貸款，且于1998國家制定了教育貸款基金法，但是少數民族沒有機會享受這個待遇。因《教育貸款基金法》第41條規(guī)定，符合申請貸款補助的學生的資格必須持有泰國國籍，這讓很多無國籍少數民族學生沒辦法進入高等學校學習。

四、少數民族入籍后的發(fā)展

（一） 社會文化層面

20 世紀50年代以來，泰國政府針對山地居民所采取的主要措施是提高他們的經濟收人和增加社會福利，使他們在生活上能達到和平地泰國人一樣的生活水準，并且這項旨在增加山地居民經濟收入的幫助，都以同化山地居民的政策為主要目的。通過政府的工作，少數民族的社會文化漸漸城市化，能接受高等教育。政府持續(xù)制定少數民族的發(fā)展政策，減少山地居民繼續(xù)破壞森林，停止種植罌粟，停止破壞森林和水源的游耕游種行為。由于少數民族的社會文化跟山地自然環(huán)境密不可分，這些政策反而造成了少數民族被歧視和排斥，使得少數民族不敢顯示自己少數民族的身份，對自己的文化產生自卑，認為自己的文化是落后的，導致少數民族的文化遭遇危機。同時因人口增長和城市化進程，身份未獲得認可的少數民族地區(qū)出現了諸如毒品犯罪、人口販運和其他社會問題。

泰國政府實施第七個國家經濟和社會發(fā)展計劃期間（1992—1996年），實施改善影響國家安全問題的政策和決議。關于山地居民的發(fā)展工作主要是深入山地居民常住地、調查并確定山地居民個人法律身份、發(fā)展山地經濟、保護弱勢群體、保護自然資源和環(huán)境、解決毒品問題。國家成立“解決山地部落和毒品種植的國家安全問題委員會”，由國家安全委員會辦公室作為運營中心，并與民眾救助廳、林業(yè)廳、土地開發(fā)廳、麻醉品辦公室和第三軍區(qū)合作執(zhí)行。1993年3月23日，政府決議對高地社區(qū)基線進行調查，作為制定國家和地方“總體計劃”的支撐。這期間泰國少數民族問題得到較快解決。

2002 年，泰國針對官僚主義現象進行改革，使得泰國少數民族的發(fā)展和管理工作發(fā)生了變化，重要的發(fā)展項目與普通發(fā)展項目合并實施，使得管理操作變得不夠清晰，少數民族的特定問題得不到解決。泰國并沒有專門為保障少數民族權益制定的法律，但聯合國制定的國際條約《聯合國土著人民權利宣言》 《關于管理一切形式種族歧視的國際公約》 等，在泰國發(fā)揮了積極作用。根據國際法原則，聯合國公約和宣言對每個聯合國成員國都具有約束力，泰國同樣遵循聯合國的人權保護和促進的相關宣言和公約。因此，泰國少數民族根據2007年《聯合國土著人民權利宣言》團結起來，呼吁解決他們的國籍、法律身份地位、吸毒成癮、失去土地、文化遭遇危機等問題。

在少數民族的呼吁下，2010年6月2日，泰國政府同意恢復居住在海邊的少數民族生活方式的政策、方針。2010年8月3日，泰國政府制定關于恢復克倫族生活方式的政策準則。目前泰國少數民族正在推動土著民族法的立法工作，但是仍未獲得國家的批準。

（二） 政治參與層面

在政治領域，泰國主體民族占據著領導地位。目前少數民族開始意識到在政治方面應享有的權利，開始慢慢參與到泰國的政治生活之中。他們使用自己的選舉權，并報名進入到相關行政崗位，這些行政崗位包括普通行政職員以及其他重要崗位，如村莊的村長、區(qū)或地方行政官員、鎮(zhèn)行政機關和眾議院議員。根據歐噶·瑪撒吉安、納塔武·薩烏巴坦《山區(qū)部落民族的正式領導進程和地方政治參與現狀——甘烹碧府空蘭縣空南萊鎮(zhèn)少數民族案例研究》顯示，少數民族都有權參與政治，但是政治核心的眾議院議員還是非常少見。

2018 年，在未來前進黨的帶領下，少數民族參與到眾議院的議員人數開始增多。新未來前進黨雖然成立的時間很短，但是在泰國政壇產生了巨大的影響，為泰國政治開啟新紀元，將勞工、LGBT、種族和殘疾人的群體代表帶到議會。未來前進黨有一個種族網絡工作組，種族代表議員包括清萊府的拉祜族和拉瓦族，清萊府、清邁、湄宏順府、來興府、烏泰他尼的克倫族、來興府的苗族和泰雅伊族。2020年10月8日，在清萊府直轄縣，由清萊的700多個民族代表組織會議，宣布即將成立民族力量黨，后稱為“泰國民族黨”，民族黨的8名副領導人來自阿卡、苗族、克倫族、瑤族和拉祜族等民族，其中一些人是純樸的平地泰族人。然而，因條件不符合規(guī)定，泰國民族黨成立不到兩年便被解散。

目前，雖然有個別少數民族代表積極參與泰國基層的政治生活，但總體而言，少數民族群體仍較少參與政治，對政府缺乏信任，不履行投票權。例如來興府的兩個苗族村共有約600戶居民，大約3000人，但沒有一個人行使投票權利。

（三） 經濟發(fā)展層面

泰國政府實施國民經濟和社會發(fā)展計劃，專注于發(fā)展農村地區(qū)，少數民族的土地用途隨之發(fā)生變化，影響到少數民族的經濟發(fā)展。國家頒布的社區(qū)森林法、野生動物保護法和國家公園法的規(guī)定，讓少數民族可使用的土地面積變少，因此農作物的產量減少，這些法律的頒布影響了少數民族的傳統(tǒng)勞作方式，制約了少數民族生活水平的提高。

泰國的土地法律和政策遵循保護土地的原則，但因涉及少數民族生活和謀生的土地和生活海域，因此對少數民族的生活造成相當大的影響。在嚴格實施土地法的保護區(qū)對少數民族生活影響最大，如：馬尼居民的食物來源于班薩山脈的野生動物保護區(qū)，野生動物保護法的實施對馬尼居民造成了嚴重影響；帕府和難府地區(qū)之間的黃葉族的季節(jié)性食物采摘受到保護區(qū)擴大的壓力，因此黃葉族的生活受到很大影響；兵蘇、武母辟沒有土地使用權不能種植玉米、甘蔗和木薯，因此對他們的生活造成影響；莫肯族通過深海捕魚維持生活，但海洋資源保護政策影響了莫肯族的生活，莫肯族漁民不得不在更大的漁船上打工；不斷發(fā)展旅游業(yè)對三個土著漁民群體莫肯、摸克楞族和尤繞老窩族產生了相當大的影響，許多漁民不得不調整收入預期以適應季節(jié)性工作所雇傭工人的福利待遇，工人遇到停工時甚至會沒有經濟來源。來興府的兩個苗族村，進行耕種的土地和其他原本使用的土地被劃為保護區(qū)，因此對他們的生活產生影響。少數民族地區(qū)交通發(fā)展滯后、不通電等原因都制約了當地的經濟發(fā)展。許多少數民族使用的土地和住所位于受保護的國家森林中，因此少數民族不能開發(fā)土地資源。

五、泰國實施差異性身份證制度的基本邏輯及其產生的負面影響

（一） 身份證制度是近現代國家建構與社會治理的需要

近現代以來，西方關于民族國家建構的理念逐漸進入東南亞地區(qū)，泰國正是在這一時期通過模仿西方的一套模式，逐步將泰國建構為一個“民族國家”。斯科特指出：“歐洲早期的現代國家似乎都在努力將那些‘社會象形文字’加以理性化和標準化，從而使之成為更清晰、更便于管理的形式。社會簡單化不僅導入了更精細的稅收和兵役制度，而且極大地增強了國家的能力?！碧﹪矸葑C制度的出現，正是近現代民族國家建構過程中，一項出于對于人口精細化管理需要而實施的國民身份識別制度。

從1914年泰國地方行政法開始規(guī)定“各縣、司、局要為縣內人民辦理跨縣經商身份證明文件”，1943 年泰國《身份證法1943》 頒布，1962年身份證法規(guī)定所有泰國人民必須持有國民身份證，到目前的第五代身份證制度，都是泰國政府逐步完善國家社會治理的措施和手段之一。顯然，要強化國家社會治理就必須完成對國民的清晰登記，進而確定國民身份。這不僅是近現代國家建構的需要，更是國家社會治理的需要。不過以泰國經驗而言，它實施的是一種漸進的差異化的國民身份證制度。

（二） 先主體后少數是泰族優(yōu)先的政策體現

泰國居住著多達61個少數民族，對這些群體沒有統(tǒng)一的身份定義，學術界的定義較為明確，官方對這些群體的身份定義則比較混亂。政府有關少數民族的報告中未能清楚定義他們的身份，有時表述為土著泰國少數民族，有時表述為后來遷徙入境的少數民族，由此可見法律上的少數民族用詞不同，反映出政府對少數民族不同階段的認知和政策導向不同。

從泰國身份證實踐的過程看，開始只是對泰國主體民族泰人進行登記發(fā)證，少數民族被排除在外。后來，才逐漸將少數民族納入。這種納入是差異性的對待，從早期將世居的少數民族排除在泰國公民之外，到后來不得不將其差異化納入的過程來看，表面上，泰國的身份證制度似乎是先主體后少數的步驟，實質上是泰族優(yōu)先的大民族主義和所謂一個民族一個國家的思想使然。

從泰國規(guī)定全泰國人民必須擁有國民身份證后，偏遠地區(qū)的少數民族仍被遺漏，引發(fā)了一系列少數民族身份確認問題。出于近現代國家建構以及國家安全需要，解決少數民族身份問題無法回避，因此泰國不得不開始落實少數民族國籍，但處理少數民族國籍問題的過程十分復雜，造成少數民族長時間處于無國籍狀態(tài)，導致少數民族不能享受泰國社會的種種福利。1953年以來，泰國開始針對少數民族的發(fā)展制定相關政策。邊境安全問題、毀林問題、輪耕、人口增長率下降等問題較為嚴峻，因此泰國政府首先解決的是山地少數民族的發(fā)展問題。政府加緊山民的身份登記工作，以使他們成為泰國公民，并竭力發(fā)展山民的社會經濟，加快山地民族成為遵守泰國法律的公民和經濟上能自食其力的群體。當然，通過泰國政府的努力，泰國少數民族的身份逐步得到確認，社會地位得到提高，經濟得到發(fā)展，社會福利得到增加，教育層次等方面也有所發(fā)展。無國籍的少數民族可以接受教育和享受醫(yī)療服務，并且少數民族慢慢參與到各個層級的政治活動中。

（三） 差異化身份證制度導致諸多事實上的不平等

雖然政府管理少數民族的政策不斷發(fā)展變化，但泰國主體民族對少數民族依然帶有偏見，對少數民族有所排斥和不接納，這使得少數民族往往不敢顯示自己的身份，以至于逐漸被泰族同化或者疏離了自己的文化，進而導致少數民族語言與文化的認同危機。同時，少數民族因為國籍問題解決遲緩而減少了參與政治活動的機會，少數民族的權益未能得到充分的保障。目前，為提升民族的社會地位以及發(fā)展經濟，少數民族對參與國家政治的愿望有所增強，少數民族共同呼吁希望政府能通過一部土著民族法。泰國少數民族雖然不斷推動土著民族法的制定，但該草案存在諸多問題。泰國法政大學社會學與人類學學院的于迪·木達威濟先生對土著民族法的草案發(fā)表評論，認為該政策的民族群體定義不明確，土著民族法中關于“民族”的表述使用“少數民族”和“土著民族”兩個詞，這兩個詞不同的涵義使土著民族法中的群體概念產生理解的混亂。導致少數民族在泰國社會各個領域的不公正對待或者不充分參與的原因，毫無疑問都與泰國社會差異化身份證制度密切相關，而其背后隱含的是其民族政策制定的基本理念。

六、結語

泰國是東南亞各國中西化較早較為全面的國家，因此在其近現代國家化的過程中，通過學習和模仿西方經驗形成了一套自己的多民族社會治理的理念和辦法。但是，從去“暹羅”到立“泰國”的泰國近現代國家化過程看，其對外充滿著“泛泰主義”的意識，對內處處彰顯著“大泰主義”的思想和實踐，因此，其差異性身份證制度及其相關政策實踐有其自洽的歷史邏輯。毫無疑問，泰國的差異性身份證制度實踐及其經驗對于其自身具有重要反思價值，而且其發(fā)展本身已經表現出“反思性監(jiān)控”的行動邏輯，這一點對于他者也具有重要的參考意義。