社會治理視域下罪錯未成年人保護處分制度完善*

● 劉 青 危兆賓*/文

近年來，我國罪錯未成年人保護處分制度作用發(fā)揮不明顯， 嚴重影響了對未成年人罪錯行為的防控和處置。如何構(gòu)建制度化和系統(tǒng)化的未成年人保護處分制度，已成為推進社會治理現(xiàn)代化進程中各地關(guān)注的重要課題。本文基于對H市的調(diào)研，對社會協(xié)同治理視域下如何構(gòu)建罪錯未成年人保護處分制度作粗淺探討。

一、罪錯未成年人保護處分的內(nèi)涵界定

關(guān)于保護處分，存在如下看法：一是認為保護處分是為保證罪錯未成年人健康成長而提供的具有強制性的教育與福利措施；［1］參見丁敏：《國際視野下的保護處分概念——兼與相近概念的界分》，《河南警察學院學報》2019年第2期。二是認為保護處分是一種教育性措施，是在少年罪錯處遇中具有替代刑罰性質(zhì)的措施；［2］參見姚建龍：《犯罪后的第三種法律后果：保護處分》，《法學論壇》2006年第1期。三是認為保護處分是對于罪錯未成年人，由公安司法機關(guān)和相關(guān)職能部門、社會組織等依法進行社會化幫教和必要的強制性矯治。［3］參見宋英輝、尹泠然：《為未成年人構(gòu)筑保護處分體系》，《檢察日報》2017年9月7日。上述表述內(nèi)涵實為一致，即都是通過非刑罰處罰措施來達到對罪錯未成年人教育保護的目的。據(jù)此，筆者認為，保護處分的主要內(nèi)涵包括：一是通過保護處分，矯正罪錯未成年人的缺陷人格，回歸正常人格，達到教育保護和懲戒預防目的；二是保護處分對象包括實施輕微不良行為的未成年人、違警觸法未成年人和涉罪未成年人；三是保護處分措施包括學校法治教育、訓誡和責令監(jiān)護人嚴加管教等一般保護處分措施和專門學校教育矯治、治安處罰等特殊保護處分措施。

二、H市罪錯未成年人保護處分的實踐現(xiàn)狀

（一）H市未成年人的罪錯行為概況

1.未成年人罪錯行為呈現(xiàn)高增長化、男性為主、低齡化態(tài)勢。2017年1月至2020年3月，H市不承擔刑事責任的罪錯未成年人共計617人：2017年69件76人、2018年146件174人、2019年257件315人，件數(shù)逐年同比增長分別為111.59%、76.03%，人數(shù)逐年同比增長分別為81.03%、128.95%，呈逐年增長趨勢。其中，男性577人，占比高達93.52%。2019年1月至2020年3月，全市起訴未成年人犯罪598人，其中20人因未滿14周歲未被追究刑事責任，93人因未滿16周歲未被追究刑事責任，占比為18.90%，低齡化趨勢日趨明顯。［4］參見劉青：《低齡未成年人罪錯行為非刑事處遇措施存在的問題與對策》，《消費導刊》2020年第17期。

2.實施的罪錯行為集中度高，以盜竊行為居多。H市涉罪未成年人涉嫌盜竊犯罪的共491人，占比達79.58%。廣東省2016—2020連續(xù)5年未成年人犯罪類型中占比最多的也是盜竊犯罪，達25.6%，實施諸如搶奪、搶劫、故意傷害等其他罪錯行為的占比較少。

3.罪錯未成年人低學歷或輟學現(xiàn)象嚴重。學歷在初中及以下的占大多數(shù)，中途輟學的比較普遍。如近年H市罪錯未成年人中輟學的有84人，在校學生僅31人，低學歷或輟學未成年人的罪錯行為越來越顯現(xiàn)。

4.實施涉罪行為反復化問題突出。罪錯未成年人再次涉罪比例逐年增加。2017年1月至2020年3月，H市B縣罪錯未成年人共計121人。其中，再次涉罪的11人，占比達9.1%。

（二）H市罪錯未成年人保護處分的現(xiàn)狀

H市采取的保護處分措施主要有：一是經(jīng)政法委協(xié)調(diào)，由檢察部門牽頭，聯(lián)合公安、司法、教育等部門組建聯(lián)席議事機構(gòu)，打造保護處分共同體。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街基層政府重構(gòu)“綜合網(wǎng)格”，探索保護處分基層治理共治模式。三是檢察部門引入社工服務(wù)，積極參與訊問、附條件不起訴聽證及跟蹤幫教工作等。四是設(shè)立青少年法律援助工作站，積極推行“一村（居）一法律顧問”，就近提供法律幫助。五是積極推行“一村（居）一警”制度，截至2020年，H市1283個村（居）共配置駐村（居）警力2273名，形成警民利益共同體來加強保護處分。六是通過積極推行“法治進校園”巡講活動、選派檢察官為法治副校長等措施，加強法律教育保護。

（三）H市罪錯未成年人保護處分面臨的現(xiàn)實困境

雖然H市積極推行了保護處分措施，但實際成效并不顯著，面臨如下現(xiàn)實困境。

1.保護處分制度體系尚不健全。一是保護處分的理念、主要制度和具體程序安排都較為缺失。二是信息共建共享機制尚未建立健全。三是保護處分體系尚未建立健全，各方開展保護處分缺乏積極性。［5］參見胡旭宇：《保護處分制度探索研究——以 M區(qū)罪錯少年違法情況為例》，《青少年犯罪問題》2018年第5期。

2.保護處分責任主體責任機制不完善。由于缺乏完善的責任考核機制，保護處分責任主體職責不清，權(quán)限不明，流于形式，甚至出現(xiàn)履職缺位。如在需責令監(jiān)護人嚴加管教時，往往因缺乏有效的監(jiān)督，保護處分無法落到實處，罪錯未成年人放任自流，甚或做出更加惡劣的行為。

3.保護處分內(nèi)容尚不具體?，F(xiàn)有法律法規(guī)比較籠統(tǒng)，操作性不強，在具體實施時難以有效適用。如外地戶籍罪錯未成年人在本地如何獲得保護處分，應該怎樣對其進行保護處分，目前規(guī)定都未涉及。

4.保護處分措施績效尚顯不足。一是專門學校教育矯治供給不足，專門學校數(shù)量少難以滿足現(xiàn)實需求。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前廣東省專門學校僅有6所，而H市至今尚未設(shè)立專門學校。二是司法訓誡形同虛設(shè)，訓誡的警示作用和懲戒效果并不明顯。三是拘留等治安處罰措施適用率不高。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近年H市A區(qū)公安機關(guān)對罪錯未成年人作出治安拘留決定的共250人次，但實際執(zhí)行的很少，共2人次，占比為1 %。

5.保護處分程序尚不完善。一是一般性保護處分措施沒有嚴格程序安排。如訓誡怎么進行，責令監(jiān)護人嚴加管教由誰作出、怎么實施等，這些都沒有程序安排，隨意性較大。二是特殊性保護處分措施缺乏司法化程序，適用條件和程序缺乏操作性，執(zhí)行、考核配套機制欠缺，容易造成保護處分不公等問題。［6］上海市閔行區(qū)人民檢察院課題組：《罪錯未成年人保護處分實務(wù)研究——以上海市M區(qū)為樣本》，《上海公安學院學報》2021年第1期。

6.保護處分合力尚未形成。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，H市的聯(lián)席議事機制并未真正運行，各部門之間的職責劃分尚不夠清晰，各部門各行其是，多方主體參與的合力無法聚合。信息收集、整理及互通共享也未構(gòu)建相應平臺，跟蹤幫教因信息不對稱無法有效實現(xiàn)。

三、罪錯未成年人保護處分制度的建構(gòu)路徑

基于實踐考察，非社會治理層面多是從“如何管束”罪錯未成年人的視角切入，以傳統(tǒng)“要么強化懲罰、要么放任自流”路徑展開，將保護處分理解為在確?！安怀鍪隆鼻疤嵯麻_展非刑罰處遇活動，其最大的局限性是忽視了社會共同體多方參與對罪錯未成年人保護處分的優(yōu)勢和作用。應基于“社會治理現(xiàn)代化”的視角和“多元參與保護處分”的路徑，從保護處分類型化、司法化、程序化、社會化、智慧化等五個維度著力推進罪錯未成年人保護處分制度構(gòu)建。

（一）著力推行保護處分類型化

其一，針對輕微不良行為未成年人，主要采取學校法治教育、參加校內(nèi)服務(wù)、行為矯治等保護處分措施。這些措施既可單獨適用，也可疊加適用。其二，針對違警觸法未成年人，主要適用假日生活輔導、社區(qū)矯正、責令監(jiān)護人嚴加管教等保護處分措施。其中，應強化監(jiān)護人的管教責任，建立管教補充協(xié)助機制。其三，針對涉罪未成年人，主要適用訓誡、專門學校教育矯治、強制社區(qū)服務(wù)等保護處分措施。上述措施應設(shè)置不同的適用準入條件和程序，并安排相互轉(zhuǎn)換機制，使之能有效銜接落實。

（二）深入推動保護處分司法化

保護處分應避免行政化，構(gòu)建以檢察機關(guān)為甄別保護主體的新司法化保護處分決定制度：其一，建立健全保護處分司法化制度。通過制定出臺具體規(guī)則，將司法化落到實處。其二，建構(gòu)一體化的司法化體系。對強制性保護處分設(shè)置司法審查機制，安排權(quán)利救濟途徑，通過公安、檢察等相關(guān)部門一體化辦案，降低強制性保護處分的任意性。其三，加強配套的軟硬件建設(shè)。加大經(jīng)費投入，為保護處分司法化提供強有力的人力物力支撐。其四，建立健全司法化考核機制。分類構(gòu)建司法化考核指標，加強相關(guān)責任主體參與保護處分司法化工作的考核權(quán)重，提升保護處分司法化績效。

（三）優(yōu)化加強保護處分程序化

對不同類型的保護處分應設(shè)置各有特色的程序。其一，訓誡應強化儀式化警示。完善訓誡場所選擇，嚴格規(guī)范訓誡流程，通過程序化強化訓誡的震懾力。其二，責令監(jiān)護人嚴加管教應借助司法化審查模式。統(tǒng)一由檢察機關(guān)未檢部門進行審查，并按照年齡界限和罪錯程度決定嚴加管教的具體程序要求。其三，專門學校教育矯治要注重程序的正當性、規(guī)范性。檢察機關(guān)設(shè)置專門的調(diào)查員，對罪錯未成年人的行為危害后果及原因、監(jiān)護教養(yǎng)情況等展開全面調(diào)查，并制作社會調(diào)查報告，為保護處分決定的作出和實施提供參考。同時，應設(shè)置相應的救濟程序，賦予其申辯權(quán)、申訴權(quán)和隱私受保護權(quán)等，并加強跟蹤幫教。

（四）大力推進保護處分社會化

其一，充分發(fā)揮聯(lián)席議事機構(gòu)會商機制作用，推進打造公檢法司等通力協(xié)作的保護處分共同體，強化一體化保護處分。其二，完善政府、社區(qū)、學校、家庭多方配合的社會預防機制，形成聯(lián)動，有效地進行社會協(xié)同治理。其三，通過網(wǎng)格化+信息化，進一步開展“網(wǎng)格共商共治”，構(gòu)建保護處分基層治理共治模式，加大政府購買司法社會工作服務(wù)，拓展保護處分的社會化路徑。其四，推行保護處分券，改革罪錯未成年人流入地與流出地政府經(jīng)費投入方式，支持、激勵社會力量投入開辦假日生活輔導機構(gòu)、社區(qū)矯治機構(gòu)、專門學校等，加強社會化保護處分。

（五）加快推進保護處分智慧化