海事履職過(guò)程中的政府經(jīng)濟(jì)學(xué)原則考量

劉 偉（莆田海事局，福建 莆田，351100）

水監(jiān)體制改革20多年來(lái)，海事機(jī)構(gòu)忠誠(chéng)履行國(guó)家賦予的“三保一維護(hù)”職責(zé)，搭建了以職責(zé)為基礎(chǔ)的安全、服務(wù)、法治、內(nèi)部管理和黨建的工作體制框架，建立了以目標(biāo)任務(wù)考核體系為主體的行政管理機(jī)制和以《海上交通安全法》等為基礎(chǔ)的法規(guī)框架，優(yōu)化了水上安全四項(xiàng)指標(biāo)，保障各項(xiàng)海事工作穩(wěn)步向前推進(jìn)?？梢哉f(shuō)，一套科學(xué)的公共管理機(jī)制是治理手段、能力現(xiàn)代化的表現(xiàn)；是政策穩(wěn)定、工作不偏、方向堅(jiān)定的基石；是激發(fā)水上安全參與的各個(gè)主體活力和對(duì)群眾關(guān)切的本質(zhì)安全水平的最好應(yīng)答。

海事機(jī)構(gòu)在參與政府宏觀調(diào)控、履行經(jīng)濟(jì)和管理職能的過(guò)程中，充分發(fā)揮海事隊(duì)伍的創(chuàng)造力和執(zhí)行力，準(zhǔn)確把握法律和上級(jí)政策的規(guī)定，制定行業(yè)規(guī)則、統(tǒng)籌各種資源、建立管理機(jī)制、落實(shí)工作目標(biāo)的系列過(guò)程，就是海事公共管理行為。海事公共管理行為像“一只看不見的手”，把控全面履職是否到位，影響海事監(jiān)管的有效性和科學(xué)性，掌握海事隊(duì)伍的能力水平和水上安全需求的匹配程度，銜接海事立法的初衷和本質(zhì)。

一、海事職責(zé)來(lái)源和職能定位的公共管理學(xué)思考（為什么）

海事機(jī)構(gòu)作為政府部門之一，具備三種基本職能—政治職能、經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)公共管理職能。以政治職能存在的海事機(jī)構(gòu)，側(cè)重落實(shí)黨的主張和國(guó)家意志，履行人民賦予的公共職責(zé)。以經(jīng)濟(jì)職能存在的海事機(jī)構(gòu)，側(cè)重組織和干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活，落實(shí)國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的宏觀調(diào)控政策，并通過(guò)海事政策影響微觀調(diào)控格局。以社會(huì)公共管理職能存在的海事機(jī)構(gòu)，側(cè)重處理和管理社會(huì)公共事務(wù)，通過(guò)具體的管理舉措，提供人民滿意的水上安全公共產(chǎn)品和服務(wù)。立足新發(fā)展階段，海事機(jī)構(gòu)要融入國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)格局，落實(shí)交通強(qiáng)國(guó)綱要和海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，最重要的是要打好“經(jīng)濟(jì)性執(zhí)法保障”這張牌。

政府經(jīng)濟(jì)職能，是指政府從社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活宏觀的角度，履行對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行全局性的規(guī)劃、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督的職能和功能，是為了達(dá)到一定目的采取的組織和干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的方式方法。良好的政府經(jīng)濟(jì)職能，一是具備合理組織生產(chǎn)力的功能，二是具有維護(hù)生產(chǎn)關(guān)系的功能。我國(guó)基于政企分開、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、分層統(tǒng)一、效能和權(quán)責(zé)結(jié)合等原則設(shè)置了經(jīng)濟(jì)管理的若干機(jī)構(gòu)。作為交通運(yùn)輸機(jī)構(gòu)的重要成員，海事機(jī)構(gòu)本質(zhì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的規(guī)劃、指導(dǎo)機(jī)構(gòu)之一，履行航運(yùn)領(lǐng)域規(guī)劃制定、政策執(zhí)行、協(xié)調(diào)行業(yè)協(xié)會(huì)管理、制定行業(yè)規(guī)劃和技術(shù)經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)等經(jīng)濟(jì)管理職能。

換而言之，基于資源的稀缺性，國(guó)家對(duì)社會(huì)各領(lǐng)域?qū)嵭辛藴?zhǔn)入許可和過(guò)程把控的管制政策，并通過(guò)宏觀調(diào)控的方式影響該領(lǐng)域的發(fā)展。在航運(yùn)市場(chǎng)，海事機(jī)構(gòu)承擔(dān)了國(guó)家賦予的這一角色，以禁止特定行為、確立資格制度、檢查鑒定為原則，開展干預(yù)航運(yùn)市場(chǎng)、配置或改變航運(yùn)市場(chǎng)主體供需關(guān)系和決策行為。這是海事機(jī)構(gòu)立法初衷和經(jīng)濟(jì)性執(zhí)法保障定位的本源，也是其履行社會(huì)管理職能的重要背景和基礎(chǔ)。

二、以政府經(jīng)濟(jì)職能存在的海事機(jī)構(gòu)應(yīng)有的角色定位（做什么）

廣義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也好，局域的航運(yùn)市場(chǎng)也罷，因盲目性、自發(fā)性和滯后性等機(jī)制特點(diǎn)，受限于供給需求不平衡、信息不對(duì)稱、市場(chǎng)調(diào)節(jié)功能有限等因素，存在一些失靈的情況，如：宏觀性失靈、信息性失靈、外在性失靈和壟斷性失靈等。在航運(yùn)市場(chǎng)，比較典型的失靈情況有公共性失靈和外在性失靈等。將水上通航秩序及安全性看做一種公共產(chǎn)品，無(wú)法靠航運(yùn)市場(chǎng)自行生產(chǎn)出來(lái)，需要海事機(jī)構(gòu)介入，科學(xué)制定規(guī)劃、統(tǒng)籌通航資源、提出各個(gè)主體的安全責(zé)任和義務(wù)、監(jiān)督各主體積極參與并履行相應(yīng)責(zé)任和義務(wù)。當(dāng)參與通航秩序運(yùn)行的這些主體逃避責(zé)任和義務(wù)，不遵守既定的規(guī)劃和約定，浪費(fèi)通航資源或占據(jù)過(guò)多的通航資源，都會(huì)引發(fā)航行市場(chǎng)的失靈情況。如某一特定時(shí)期某一類型船舶的超量制造、投入市場(chǎng)，造成產(chǎn)能過(guò)剩；參與水上航運(yùn)的市場(chǎng)主體非法排污，污染港口和海域環(huán)境；港口進(jìn)出的船舶不遵守交通規(guī)則，未履行安全義務(wù)，對(duì)通航環(huán)境帶來(lái)隱患；關(guān)閉AIS從事非法活動(dòng)；三無(wú)船舶仍“大搖大擺”等。

為規(guī)避以上的市場(chǎng)失靈情形，海事機(jī)構(gòu)作為航運(yùn)市場(chǎng)的政府機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)介入，扮演一些“角色”，采取有效措施，及時(shí)干預(yù)和預(yù)防。

（一）調(diào)控人角色。其角色職責(zé)為落實(shí)對(duì)交通領(lǐng)域宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)和控制政策。利用海事立法和行政法規(guī)影響航運(yùn)市場(chǎng)的調(diào)控，并制定一些產(chǎn)業(yè)政策，通過(guò)行政手段引導(dǎo)參與水上航運(yùn)的微觀經(jīng)濟(jì)主體的行為方向，配合交通領(lǐng)域的宏觀調(diào)控政策。

（二）公益人角色。其角色職責(zé)是實(shí)現(xiàn)并維護(hù)水上安全和環(huán)境清潔的公共目標(biāo)。提供水上交通安全的公共產(chǎn)品，鼓勵(lì)和保護(hù)有益的外部效應(yīng)，預(yù)防和制止有害的外部效應(yīng)。

（三）管制人角色。其角色職責(zé)是對(duì)私人經(jīng)濟(jì)部門、主體的活動(dòng)進(jìn)行某些限制和規(guī)定，防止自然壟斷和過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)。營(yíng)造公平、公正的水上航運(yùn)市場(chǎng)環(huán)境，維護(hù)船員基本權(quán)益等。

（四）仲裁人角色。其角色職責(zé)為超越于航運(yùn)市場(chǎng)各個(gè)經(jīng)濟(jì)主體之上，協(xié)調(diào)處理經(jīng)濟(jì)主體間的利益沖突。如海事調(diào)解、海事事故調(diào)查、海事仲裁等。

（五）守夜人角色。其角色定位是打擊違法違規(guī)行為，為各經(jīng)濟(jì)主體參與水上航運(yùn)營(yíng)造良好的市場(chǎng)秩序和環(huán)境。

三、海事管理機(jī)構(gòu)最優(yōu)的公共管理過(guò)程（怎么做）

因政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行的成本和信息不對(duì)稱，政府管理也存在失靈的情況，如存在于公共部門的不完全信息和不完整市場(chǎng)；潛在的政府不良尋租行為和不公平；較大的運(yùn)行成本；公共部門缺乏競(jìng)爭(zhēng)、效率低下。為克服這些政府失靈情況，國(guó)務(wù)院持續(xù)出臺(tái)了糾正措施，簡(jiǎn)政放權(quán)就是其中之一。除自上而下控制政府失靈的努力，海事機(jī)構(gòu)也應(yīng)及早建立科學(xué)、穩(wěn)定的公共管理機(jī)制，激發(fā)內(nèi)部動(dòng)力，糾正失靈傾向，更好地履行經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)管理職能。按照公共管理學(xué)理論，線性的公共管理機(jī)制能夠納點(diǎn)帶面，運(yùn)轉(zhuǎn)效率和成效更為良好，包括：

（一）分析調(diào)研。立足于航運(yùn)市場(chǎng)、營(yíng)商環(huán)境和群眾需求，常態(tài)化開展分析調(diào)研，收集意見和需求，了解航運(yùn)市場(chǎng)的階段性失靈狀況，掌握改進(jìn)航運(yùn)營(yíng)商環(huán)境的薄弱環(huán)節(jié)。

（二）論證決策。在充分收集意見建議和問(wèn)題的基礎(chǔ)上，組織人員進(jìn)行論證，根據(jù)論證情況進(jìn)行海事管理決策。

（三）執(zhí)行監(jiān)督（控制）。執(zhí)行制定的決策，并采取科學(xué)的控制手段對(duì)執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督把控，保證執(zhí)行效果，達(dá)到?jīng)Q策既定目標(biāo)。

（四）評(píng)估改進(jìn)。對(duì)決策執(zhí)行落實(shí)后，應(yīng)及時(shí)評(píng)估效果，分析不足，為改進(jìn)決策、更好地決策提供建議。

好的公共管理過(guò)程，不僅是內(nèi)部的行政管理過(guò)程，更是面對(duì)市場(chǎng)、參與主體、群眾、其他部門等外部環(huán)境做出的最優(yōu)管理過(guò)程，該過(guò)程應(yīng)遵循：審時(shí)度勢(shì)、綜合考量、運(yùn)籌計(jì)劃、科學(xué)決策、精心組織、付諸實(shí)踐、提升效率等具體原則，進(jìn)而持續(xù)提高管理和服務(wù)效率，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。

四、海事公共管理過(guò)程應(yīng)把握的政府經(jīng)濟(jì)學(xué)原則（做得好）

政府經(jīng)濟(jì)學(xué)是公共管理學(xué)的組成部分，經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨把政府經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本問(wèn)題歸結(jié)為“生產(chǎn)什么、怎么生產(chǎn)，為誰(shuí)生產(chǎn)和如何決策”。按照該邏輯，海事機(jī)構(gòu)是水上交通安全這個(gè)公共產(chǎn)品（即前文所述水上通航秩序及安全性）最重要的生產(chǎn)者，通過(guò)制定政策、依法行政、履行職責(zé)等公共管理過(guò)程來(lái)生產(chǎn)，為群眾和參與水上交通的各個(gè)航運(yùn)市場(chǎng)主體來(lái)生產(chǎn)，糾正航運(yùn)市場(chǎng)失靈、提供好水上交通安全公共產(chǎn)品應(yīng)成為海事管理者的重要決策依據(jù)原則。具體來(lái)說(shuō)，可以考量以下幾個(gè)基本原則：

（一）水上安全公共產(chǎn)品供給的“帕累托”最優(yōu)原則?！芭晾弁小弊顑?yōu)是指供給和需求曲線交叉的均衡點(diǎn)。在公共產(chǎn)品供給的機(jī)制中，也叫林達(dá)爾均衡。所謂公共產(chǎn)品，是指那些在消費(fèi)上具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的產(chǎn)品和服務(wù)。非競(jìng)爭(zhēng)性，可簡(jiǎn)單理解為平等準(zhǔn)入，大家都可以有平等的機(jī)會(huì)進(jìn)入或享用該公共產(chǎn)品，公共產(chǎn)品一旦提供，任何消費(fèi)對(duì)該公共產(chǎn)品的消費(fèi)都不影響其他消費(fèi)者的利益。非排他性，可簡(jiǎn)單理解為進(jìn)入后互不排斥，為了滿足社會(huì)需要提供的公共產(chǎn)品，可以無(wú)差別地由社會(huì)成員共享，一個(gè)或一些成員的享用不排斥其他社會(huì)成員享用。典型的公共產(chǎn)品有國(guó)防、文化教育、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等。海事機(jī)構(gòu)參與提供的是水上交通安全公共產(chǎn)品，在海事公共管理過(guò)程中應(yīng)遵循兩個(gè)原則：第一，以非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性為兩個(gè)基本原則，科學(xué)規(guī)劃通航資源，供給好水上交通安全這個(gè)公共產(chǎn)品；第二，盡力實(shí)現(xiàn)林達(dá)爾均衡，統(tǒng)籌供給，群眾和航運(yùn)市場(chǎng)主體需要多少公共產(chǎn)品，就供應(yīng)多少公共產(chǎn)品，防止公共資源浪費(fèi)，節(jié)約政府成本。

（二）正外部性原則。外部性分為正負(fù)兩種，負(fù)的外部性是市場(chǎng)失靈的常見表現(xiàn)。航運(yùn)市場(chǎng)內(nèi)常見的負(fù)外部性情形有很多，最典型的是自身違法違規(guī)行為的“溢出”效應(yīng)，如一艘船帶頭違法違規(guī)采運(yùn)砂船，僥幸逃脫海事機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，使得其它船舶紛紛“跟風(fēng)效仿”，是負(fù)的外部性。也有對(duì)環(huán)境清潔的破壞，如一艘船溢油造成了一片海域的污染，使得其他主體無(wú)法享有清潔海域就是負(fù)的外部性；還有對(duì)通航秩序和資源的過(guò)多占有和破壞，如一艘船在港口水域發(fā)生了事故，占用了航道資源，影響了其他船舶的安全正常進(jìn)出，還是負(fù)的外部性。負(fù)的外部性頻繁發(fā)生，會(huì)使航運(yùn)市場(chǎng)的合法、正常競(jìng)爭(zhēng)失靈。所以海事機(jī)構(gòu)要采取禁止權(quán)、處罰權(quán)、提高負(fù)外部性行為的交易成本等手段，盡可能消除航運(yùn)市場(chǎng)中存在的負(fù)外部性的情形。同時(shí)多鼓勵(lì)正外部性行為，如對(duì)安全誠(chéng)信公司和船舶進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，將依法依規(guī)、安全有序運(yùn)營(yíng)的船舶的列入“白名單”降低檢查頻次等。根據(jù)外部性開展海事公共管理，實(shí)質(zhì)是維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的基本游戲規(guī)則，體現(xiàn)政府對(duì)公共利益的保護(hù)。

（三）克服“囚徒困境”原則?！扒敉嚼Ь场笔侵溉藗?yōu)榱俗非笱矍袄娑活欓L(zhǎng)遠(yuǎn)危害的現(xiàn)象和行為。公共事務(wù)需要有關(guān)當(dāng)事人精誠(chéng)合作，但在完成過(guò)程中常存在個(gè)體成本和個(gè)體收益不對(duì)稱的矛盾，在這種利益格局下，有關(guān)當(dāng)事人的博弈結(jié)果是大家都不合作，最后導(dǎo)致公共事務(wù)無(wú)法解決。水上交通安全公共產(chǎn)品的供給不是海事機(jī)構(gòu)所能“獨(dú)家”提供，還需要參與航運(yùn)業(yè)的各主體共同協(xié)作完成。但航運(yùn)公司企業(yè)往往追求利益最大化，降低或壓縮安全方面的成本投入，將水上安全的公共物品供給責(zé)任完全拋給海事機(jī)構(gòu)，逃避安全責(zé)任和義務(wù)，只享受安全收益，造成了個(gè)體成本的單方降低，但總社會(huì)成本的上升。海事機(jī)構(gòu)在實(shí)施公共管理的過(guò)程中，要克服或者避免“囚徒困境”情況的出現(xiàn)，要求航運(yùn)主體支付必要的安全成本，共同推動(dòng)完成水上交通安全公共產(chǎn)品的供給。

（四）政府產(chǎn)出產(chǎn)品的質(zhì)量可參照、評(píng)價(jià)原則。對(duì)政府機(jī)構(gòu)而言，供給和產(chǎn)出的往往是“中間產(chǎn)品”，評(píng)價(jià)政府供給質(zhì)量缺乏參照體系，在立法上是指令性的，在行政上是唯一的，提供基礎(chǔ)性公共物品和服務(wù)一般也是采用壟斷方式進(jìn)行，缺少參照體系和持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)，難以評(píng)估政府產(chǎn)出的質(zhì)量。水上交通安全的公共產(chǎn)品也是如此，通常認(rèn)為，未出事故是一種安全狀態(tài)，但對(duì)安全狀態(tài)的好壞沒(méi)有一套科學(xué)的指標(biāo)體系衡量，海事機(jī)構(gòu)提供的水上安全公共產(chǎn)品質(zhì)量到底如何，對(duì)航運(yùn)市場(chǎng)的促進(jìn)效果如何無(wú)從科學(xué)評(píng)價(jià)。近期，交通運(yùn)輸部建立了《交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》，確立了“安全、便捷、高效、綠色、經(jīng)濟(jì)”五個(gè)基本特征和相應(yīng)的評(píng)價(jià)維度、指標(biāo)，是交通運(yùn)輸部門對(duì)政府產(chǎn)出產(chǎn)品進(jìn)行量化評(píng)價(jià)的首次探索，體現(xiàn)了交通運(yùn)輸部門供給優(yōu)良、群眾需要的產(chǎn)品的決心和努力。在交通強(qiáng)國(guó)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的指引下，需建立相應(yīng)的海事機(jī)構(gòu)產(chǎn)出產(chǎn)品的質(zhì)量參照、評(píng)價(jià)體系，改進(jìn)海事工作、回應(yīng)人民關(guān)切，有效落實(shí)交通強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略。

（五）成本投入和安全收益綜合考量原則。作為行政執(zhí)法部門之一，應(yīng)善于分析和評(píng)價(jià)執(zhí)法資源投入的效果，是否能夠收回應(yīng)有的收益?？梢越ⅰ俺杀就度搿找娅@得”的工作機(jī)制，即海事機(jī)構(gòu)在公共管理的過(guò)程中投入了多少成本，在安全和清潔的總目標(biāo)下是否獲得相應(yīng)的收益。通常海事機(jī)構(gòu)投入的成本可分為時(shí)間成本、人力成本和經(jīng)濟(jì)成本等，收益可從船舶安全狀態(tài)、通航秩序、環(huán)境清潔等是否處于良好有序健康的狀態(tài)去衡量。長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)中，航運(yùn)企業(yè)趨向于削減或降低安全運(yùn)營(yíng)的投入來(lái)平衡邊際收益的減少，因而，海事部門投入成本的公共管理行為和安全監(jiān)管舉措有雙重意義：一方面約束和限制航運(yùn)企業(yè)減少安全成本投入的意向和趨勢(shì)，保障安全生產(chǎn)底線；另一方面，則通過(guò)政府公共部門履行職責(zé)的過(guò)程來(lái)幫助航運(yùn)企業(yè)平衡邊際收益遞減效應(yīng)。也就是說(shuō)，海事部門通過(guò)管理、履職幫助企業(yè)分擔(dān)了一部分安全生產(chǎn)的成本，達(dá)到提供有效的水上安全公共產(chǎn)品的目的。比如，海事部門開展船舶安全檢查，幫助企業(yè)發(fā)現(xiàn)缺陷和問(wèn)題，使得安全改進(jìn)投入更加精準(zhǔn)，比泛泛投入成本更加節(jié)約高效，也更加能夠體現(xiàn)服務(wù)型政府的內(nèi)涵。

立足公共管理學(xué)大框架，從政府經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角看待、分析和開展海事工作，有利于更好銜接交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，維護(hù)保障水上航運(yùn)市場(chǎng)良性發(fā)展。應(yīng)進(jìn)一步拓展，開展試點(diǎn)研究和實(shí)踐工作，完善海事履職立論基礎(chǔ)，助力海事長(zhǎng)足發(fā)展。