關(guān)于優(yōu)化農(nóng)村道路交通安全管理的對(duì)策建議

文｜劉榮 張毅超 趙陽(yáng)

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，特別是城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，城鄉(xiāng)之間“雙向流通”的需求不斷加強(qiáng)，農(nóng)村地區(qū)的出行方式、農(nóng)民群眾的出行習(xí)慣、農(nóng)村道路的安全風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生了很大變化，給農(nóng)村道路交通管理帶來(lái)許多新的挑戰(zhàn)。如何應(yīng)對(duì)這些新變化、新挑戰(zhàn)，既需要各級(jí)公安交管部門把功夫下在平常，“自下而上”地總結(jié)積累好經(jīng)驗(yàn)、好做法，也需要從頂層設(shè)計(jì)上去系統(tǒng)把握、完善思路，為不斷優(yōu)化管理方式、手段，提供更多、更加具體的政策法規(guī)和理論支持。本文結(jié)合現(xiàn)行政策法規(guī)、各地管理經(jīng)驗(yàn)，從理論研究的角度，對(duì)如何解決農(nóng)村道路交通安全“誰(shuí)來(lái)管、管哪些、怎么干”三個(gè)問題進(jìn)行討論，供參考。

一、以政府為主導(dǎo)，壓緊壓實(shí)各方責(zé)任

按照交通運(yùn)輸部《農(nóng)村公路建設(shè)管理辦法》的規(guī)定，農(nóng)村公路主要包括縣道、鄉(xiāng)道、村道。但考慮到普通國(guó)省干線公路穿村過鎮(zhèn)路段較多，實(shí)際管理中，農(nóng)村道路應(yīng)該將農(nóng)村地區(qū)除高速公路以外的所有公路交通安全管理工作進(jìn)行整體設(shè)計(jì)、通盤考慮。同時(shí)，由于農(nóng)業(yè)機(jī)械管理的特殊性，與城市建成區(qū)道路管理相比，農(nóng)村道路交通的構(gòu)成要素更為復(fù)雜，涉及到的相關(guān)主體更多，因此，規(guī)范農(nóng)村道路交通安全管理，首先要解決好“誰(shuí)來(lái)管”的問題。

目前，《安全生產(chǎn)法》《道路交通安全法》《公路法》《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任規(guī)定》《農(nóng)村公路建設(shè)管理辦法》等法律法規(guī)，以及重慶、貴州、云南、新疆、山西、江蘇等地關(guān)于農(nóng)村道路交通安全工作的政策性文件，都對(duì)農(nóng)村道路交通安全管理工作作了規(guī)范，指出各級(jí)黨委政府是落實(shí)農(nóng)村道路交通安全管理的“第一責(zé)任人”。為進(jìn)一步壓緊壓實(shí)農(nóng)村道路交通安全管理各方責(zé)任，在解決“誰(shuí)來(lái)管”問題的同時(shí)，還應(yīng)配套做好以下三方面工作：

一是明確基本原則?！兜胤近h政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任規(guī)定》通過黨內(nèi)法規(guī)的形式，首次明確了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是黨政“一把手”在落實(shí)安全生產(chǎn)工作上的責(zé)任，其中規(guī)定的“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)，堅(jiān)持管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全”是做好農(nóng)村道路交通安全管理的基本原則，也為進(jìn)一步完善農(nóng)村道路交通安全管理體系勾畫了框架。

二是完善管理機(jī)制。農(nóng)村道路交通管理主要涉及縣、鄉(xiāng)兩級(jí)黨委政府，應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、交通運(yùn)輸、公安交管等部門，既有地方黨委政府的屬地管理，也存在行業(yè)部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。從各地實(shí)踐看，把農(nóng)村道路交通安全管理工作融入到現(xiàn)有的安全生產(chǎn)管理體系當(dāng)中，充分發(fā)揮安全生產(chǎn)委員會(huì)或道路交通安全工作領(lǐng)導(dǎo)小組平臺(tái)作用，復(fù)制已有經(jīng)驗(yàn)，可以更快、更好地調(diào)動(dòng)各方面的力量，推動(dòng)形成橫向到邊、縱向到底的農(nóng)村道路交通安全管理綜合治理體系。

三是加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障。依法依規(guī)把農(nóng)村道路交通安全管理工作納入政府財(cái)政預(yù)算保障，重點(diǎn)保障相關(guān)工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)、農(nóng)村道路的日常建設(shè)管養(yǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施的完善和安全隱患的治理整改；與其他基層治理體系相結(jié)合，整合資源力量，比如與政法綜治網(wǎng)格管理相結(jié)合，在車輛、農(nóng)機(jī)、駕駛?cè)说然A(chǔ)信息采集和安全勸導(dǎo)上精準(zhǔn)賦權(quán)，充分發(fā)揮基層網(wǎng)格員、網(wǎng)格化管理的作用，避免重復(fù)投入、多次建設(shè)；與郵政、信用合作社、保險(xiǎn)公司等社會(huì)企業(yè)合作，拓寬經(jīng)費(fèi)來(lái)源，鼓勵(lì)企業(yè)從履行社會(huì)責(zé)任角度出發(fā)，積極參與到農(nóng)村道路交通安全管理工作當(dāng)中，探索建立多方主體共同投入長(zhǎng)效機(jī)制。

二、圍繞重點(diǎn)難點(diǎn)，提高道路本質(zhì)安全水平

本質(zhì)安全（Inherent Safety）是英國(guó)化工安全專家Trevor Kletz提出的一種安全概念與安全方法，強(qiáng)調(diào)將風(fēng)險(xiǎn)控制的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的源頭前端。這不僅為企業(yè)完善安全生產(chǎn)設(shè)計(jì)提供了新的解決方案，也給各級(jí)公安交管部門提高農(nóng)村道路交通安全風(fēng)險(xiǎn)研判能力，解決好“管哪些”的問題提供了新思路。

（一）更加注重從源頭上發(fā)現(xiàn)問題。2021年11月1日，山西省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村道路交通安全管理工作的意見》（晉政辦發(fā)〔2021〕88號(hào)），首次把本質(zhì)安全理念引入農(nóng)村道路交通管理工作當(dāng)中，并結(jié)合山西實(shí)際，提出了從推進(jìn)農(nóng)村公路安全生命防護(hù)工程建設(shè)、深入開展農(nóng)村公路隱患治理、加強(qiáng)農(nóng)村公路精細(xì)化管理等3個(gè)維度，提升農(nóng)村公路本質(zhì)安全水平的解決思路。這是源頭管理手段的一次創(chuàng)新，進(jìn)一步從理論上規(guī)范了農(nóng)村公路源頭管理的范疇，也有助于各級(jí)公安交管部門在實(shí)踐中不斷豐富本質(zhì)安全概念在農(nóng)村道路交通安全管理實(shí)踐中的應(yīng)用。

（二）更加注重標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化建設(shè)。與城市道路相比，農(nóng)村公路尤其是縣、鄉(xiāng)、村公路的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化建設(shè)相對(duì)滯后。2018年，為了規(guī)范農(nóng)村公路建設(shè)管理，交通運(yùn)輸部制定《農(nóng)村公路建設(shè)管理辦法》，從法理上明確了農(nóng)村公路的定義，對(duì)農(nóng)村公路新改建項(xiàng)目的規(guī)劃、建設(shè)、施工、驗(yàn)收作了規(guī)定，特別強(qiáng)調(diào)了農(nóng)村公路的竣工驗(yàn)收由縣級(jí)以上地方交通運(yùn)輸主管部門組織，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)同級(jí)公安、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等相關(guān)部門參加。隨后，交通運(yùn)輸部又下發(fā)了《農(nóng)村公路建設(shè)質(zhì)量管理辦法》，公安部道路交通安全研究中心制作了《農(nóng)村地區(qū)道路交通安全風(fēng)險(xiǎn)防治手冊(cè)》，再加上2015年交通運(yùn)輸部制定的《公路安全生命防護(hù)工程實(shí)施技術(shù)指南(試行)》以及一些通用性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，都為農(nóng)村公路安全生命防護(hù)工程建設(shè)、隱患治理和精細(xì)化管理提供了相對(duì)系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，有利于源頭隱患的科學(xué)發(fā)現(xiàn)。

（三）更加注重系統(tǒng)推進(jìn)統(tǒng)籌治理。治理與整治相比，更加注重系統(tǒng)性和連續(xù)性，更加強(qiáng)調(diào)組織、制度、運(yùn)行、評(píng)價(jià)和保障等一整套體系建設(shè)，既有利于解決現(xiàn)實(shí)問題，又有助于從系統(tǒng)設(shè)計(jì)上去解決源頭問題。2020年4月3日，重慶以安全生產(chǎn)委員會(huì)的名義，在全市范圍內(nèi)下發(fā)了《關(guān)于深化農(nóng)村道路交通安全治理體系建設(shè)的意見》（渝安委〔2020〕8號(hào)），為省級(jí)層面系統(tǒng)推進(jìn)、統(tǒng)籌治理農(nóng)村道路交通安全隱患，尤其是進(jìn)一步明確“管哪些”提供了參考。

人、車、路、環(huán)境是構(gòu)成道路交通的四個(gè)要素，同樣也是分析農(nóng)村道路交通安全風(fēng)險(xiǎn)的基本要素。從部分省市農(nóng)村道路交通安全管理經(jīng)驗(yàn)看，管理重點(diǎn)雖然略有不同，但是整體上是殊途同歸?！叭恕钡囊蛩厣希攸c(diǎn)關(guān)注農(nóng)村留守的“一老一小”和進(jìn)城務(wù)工人員；“車”的因素上，重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)村面包車、拖拉機(jī)（包括變型拖拉機(jī)）、農(nóng)用三輪車等重點(diǎn)車輛；“路”的因素上，重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)村公路安全生命防護(hù)工程建設(shè)和隱患治理；“環(huán)境”上，特別重視地物地貌、自然環(huán)境、社會(huì)環(huán)境等因素對(duì)交通安全的影響。

三、突出實(shí)效，推動(dòng)提升交管現(xiàn)代治理能力

表1 部分省市區(qū)農(nóng)村道路交通安全管理重點(diǎn)

在推動(dòng)完善農(nóng)村道路交通安全管理體制機(jī)制，明確“誰(shuí)來(lái)管”“管哪些”的同時(shí)，還要注意回答“怎么干”這一基本問題，做到治建并舉。結(jié)合各地經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)綜合考慮區(qū)域差異、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人車路環(huán)境等因素影響，按照“因循施策、安全實(shí)用、規(guī)范統(tǒng)一”的原則，提出不斷完善農(nóng)村道路交通安全治理體系和治理能力的具體措施。

（一）突出隱患治理常態(tài)化。加強(qiáng)日常養(yǎng)護(hù)，針對(duì)農(nóng)村公路配套資金短缺難題，加強(qiáng)與社會(huì)資本的合作，鼓勵(lì)采用“建養(yǎng)一體化”模式，推動(dòng)農(nóng)村公路設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收和養(yǎng)護(hù)工作合并實(shí)施，不斷提高農(nóng)村公路的管養(yǎng)質(zhì)量。做好安全評(píng)估，針對(duì)影響農(nóng)村道路交通安全的主要因素，突出重點(diǎn)人員、車輛、區(qū)域各要素，建立健全部門聯(lián)合排查、通報(bào)督辦、治理驗(yàn)收工作機(jī)制，積極開展事故多發(fā)點(diǎn)段和嚴(yán)重安全隱患排查治理，為了統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、便于量化，有條件的地方可以根據(jù)實(shí)際情況編寫操作手冊(cè)和技術(shù)指南。完善標(biāo)準(zhǔn)體系，針對(duì)農(nóng)村道路標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化建設(shè)相對(duì)滯后的問題，結(jié)合農(nóng)村道路交通管理的實(shí)際情況，按照“合理規(guī)劃、逐步實(shí)施”的原則，通過出臺(tái)行業(yè)、地方性標(biāo)準(zhǔn)等形式，對(duì)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范中有關(guān)規(guī)定進(jìn)行不斷細(xì)化和補(bǔ)充，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村道路交通管理。

表2 農(nóng)村道路交通管理參考法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

（二）突出路面管理精細(xì)化。借鑒城市建成區(qū)道路交通管理經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)化交通組織，針對(duì)穿村過鎮(zhèn)區(qū)域人流、車流集中秩序亂的問題，按照平交路口相交形式、公路技術(shù)等級(jí)、控制方式的不同，加強(qiáng)渠化設(shè)計(jì)，完善標(biāo)志標(biāo)線、機(jī)非隔離、人行橫道等設(shè)施建設(shè)；針對(duì)農(nóng)村群眾務(wù)工、趕集、農(nóng)忙、假期探親等出行需求，在壓實(shí)城鄉(xiāng)客運(yùn)企業(yè)主體責(zé)任、打擊非法營(yíng)運(yùn)的同時(shí)，統(tǒng)籌做好農(nóng)村客運(yùn)安全與發(fā)展，有效緩解農(nóng)村群眾出行難的問題。開展專項(xiàng)整治，按照常態(tài)化治理與專項(xiàng)整治相結(jié)合的原則，針對(duì)農(nóng)村地區(qū)易肇事肇禍違法行為特點(diǎn)，圍繞重點(diǎn)時(shí)段、區(qū)域、主體、違法不定期開展專項(xiàng)整治，持續(xù)釋放嚴(yán)管信號(hào)，形成高壓態(tài)勢(shì)；加強(qiáng)營(yíng)運(yùn)車輛、農(nóng)用機(jī)械使用管理，打擊改拼裝車輛上路行駛，集中清理“馬路市場(chǎng)”“占道擺攤”“勞務(wù)市場(chǎng)”等安全隱患，嚴(yán)查涉牌涉證、酒醉毒駕、超速超員超載等嚴(yán)重違法行為，不斷凈化交通環(huán)境。規(guī)范速度管理，結(jié)合速度的矢量特征，縱向上，按照設(shè)計(jì)速度，充分考慮事故情況、道路線形、縱斷面變化等特點(diǎn)，科學(xué)調(diào)整限速值，規(guī)范設(shè)置限速標(biāo)志和測(cè)速設(shè)備；橫向上，結(jié)合流量構(gòu)成，在急彎陡坡、橋梁隧道、臨水臨崖、穿村過鎮(zhèn)等重點(diǎn)路段，對(duì)客貨運(yùn)流采取劃線或設(shè)置柔性隔離墩（柱）的方法，強(qiáng)制分道行駛。

（三）突出宣傳教育精準(zhǔn)化。與城市建成區(qū)相比，農(nóng)村地區(qū)普遍存在“空心化”、地廣人稀、村多村小的問題，緊盯農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員，結(jié)合其就業(yè)特點(diǎn)，深入建筑、制造、外賣配送等勞動(dòng)密集型企業(yè)，加強(qiáng)“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的交通安全宣傳教育。緊盯農(nóng)村留守的“一老一小”，針對(duì)老年人、兒童、青少年的認(rèn)知習(xí)慣，主動(dòng)從鄉(xiāng)土中尋找解決辦法，借助文藝下鄉(xiāng)巡演等活動(dòng)，以貼近農(nóng)村群眾生產(chǎn)生活、喜聞樂見的形式，把乏味的交通安全知識(shí)傳遞出去，確保入腦入心。創(chuàng)新方式方法，充分考慮“新農(nóng)人”“新生代進(jìn)城務(wù)工人員”特點(diǎn)，推動(dòng)將交通安全文明出行納入村規(guī)民約、居民公約，利用微博、微信等新媒體平臺(tái)，精準(zhǔn)推送，引導(dǎo)自律自治。