黨建引領(lǐng)下“三治融合”鄉(xiāng)村治理優(yōu)化路徑的研究
——以石家莊市D鎮(zhèn)為例

鄭 怡，宋在金

(1.中共石家莊市委黨校，河北 石家莊 050000;2.北京城市學(xué)院, 北京 100083)

一、問題的提出

《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022)》從健全現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系的視角提出了“堅持自治為基、法治為本、德治為先”的治理機制。從“三治融合”視角下深入研究鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化，能推動鄉(xiāng)村治理更加多元化，是新時期下促進鄉(xiāng)村振興、解決“三農(nóng)”問題、破解城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)的有效措施，也有利于豐富和完善國家治理現(xiàn)代化理論。

當前，我國對鄉(xiāng)村治理的研究有著一定的深度和廣度，但多集中在對鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實意義與發(fā)展歷程上，理論探討多于實證研究，忽視了對“三治融合”在實際實踐中的問題與制約因素的探討，以及相對應(yīng)的解決措施；缺少如何在鄉(xiāng)村治理中處理三治之間的關(guān)系以發(fā)揮其最大效用的具體實例研究；對政策解讀較多，弱化對個案的深入分析。因而本文基于我國鄉(xiāng)村治理的發(fā)展歷程，通過明確黨的領(lǐng)導(dǎo)地位與組織特性，提出要以黨建為引領(lǐng)，理清三者間的邏輯關(guān)系，堅持“自治為基礎(chǔ)、法治為保障、德治為支撐”的原則，既要重視個體建設(shè)，同時還要注重三者協(xié)調(diào)發(fā)展的有機整體，從而產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)，推動鄉(xiāng)村治理體系的有效構(gòu)建，形成結(jié)構(gòu)完整、協(xié)同均衡和內(nèi)部自洽的鄉(xiāng)村治理格局。通過引入實例、走訪調(diào)研、收集整理石家莊市D鎮(zhèn)的“三治融合”經(jīng)驗做法，對治理存在的問題進行深入分析，總結(jié)出優(yōu)化“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的具體路徑，對改善農(nóng)村治理狀況、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、走向善治之路具有重要的現(xiàn)實意義。

二、D鎮(zhèn)“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系運行現(xiàn)狀

(一)案例背景及概況

本文的研究對象D鎮(zhèn)地處河北省中南部，是晉、冀交通咽喉，區(qū)位十分優(yōu)越。其共有26個行政村，47122戶居民，2071名黨員，175名村干部，黨員平均年齡51周歲，村干部平均年齡50周歲，常住人口達85%。D鎮(zhèn)是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)，經(jīng)濟發(fā)展相對較好，但也給鄉(xiāng)村治理帶來了諸多亟待破解的新問題，如村級組織管理運行不規(guī)范、村級自組織力量薄弱、制度落實力度不夠、缺乏考核機制等，使得治理缺乏有效抓手，效果達成不理想。因而，在2019年初D鎮(zhèn)結(jié)合當前工作中存在的問題，通過系統(tǒng)梳理學(xué)習(xí)桐鄉(xiāng)經(jīng)驗，同時借鑒、吸收全國各地的經(jīng)驗做法，積極探索一條符合本鎮(zhèn)實際的自治、法治、德治相融合的鄉(xiāng)村治理之路。實現(xiàn)以自治消化矛盾、以法治定紛止爭、以德治滋養(yǎng)精神，最終形成“大事一起干、好壞有人判、事事有人幫”的“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系。

(二)實踐運行現(xiàn)狀

1.完善村規(guī)民約，夯實“三治”基礎(chǔ)。 以“村規(guī)民約”為切入口推進“三治”工作，用制度規(guī)章管事管人，是對現(xiàn)有法律法規(guī)尚未規(guī)范領(lǐng)域和事項的補位，能防止職權(quán)濫用等問題，有效地降低了行政和司法成本。在前期調(diào)研中，D鎮(zhèn)26個村現(xiàn)行的村規(guī)民約中有高達 73.57%的村民沒有參與過村規(guī)民約的制定，47.28%的村民反映現(xiàn)行村規(guī)民約存在的問題是“制定主體缺位，村民參與度不高”。因而在制定村規(guī)民約為保障村民的主體地位，激發(fā)自治活力，促進村民“要我管”的思想向“我要管”的思想轉(zhuǎn)變，具體做法如圖1所示。

圖1 D鎮(zhèn)制定村規(guī)民約流程圖

2.培育“主人翁”意識，自治運轉(zhuǎn)呈活力。 充分發(fā)揮黨組織的帶頭作用，成為農(nóng)民組織化和整合鄉(xiāng)村治理的核心力量，通過嵌入鄉(xiāng)村自治組織保持其政治方向的正確性，構(gòu)建穩(wěn)定有效的治理秩序，如建立“黨建服務(wù)中心”“黨員包戶”等工作機制，完善黨群合議制度，實現(xiàn)群眾合意和鄉(xiāng)村公共性的積聚。從而破解“一肩挑”造成的“一言堂”、基層黨組織對村級事務(wù)大包大攬以及黨建與鄉(xiāng)村治理“兩張皮”的現(xiàn)象。同時健全村民參與自治機制，嚴格落實“四議兩公開制度”，堅持民主選舉、決策、管理和監(jiān)督，使得村民能參與村內(nèi)重大決策。建立村民議事會，在村委會設(shè)立議事室開展集中議事，每月1-2次固定議事日，因事制宜采取上門說、現(xiàn)場說等形式，引導(dǎo)村民圍繞村內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展、文化建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生、干群關(guān)系等方面開展討論。針對村民提出的意見建議，召開由兩委班子、議事村民、村民代表參加的村務(wù)聯(lián)席會，同時邀請相關(guān)工作的鎮(zhèn)級負責人員參與，共同商議，從而充分調(diào)動村民參與自治的主觀能動性。在現(xiàn)有自治組織的基礎(chǔ)上，D鎮(zhèn)又創(chuàng)建了村民議事會、鄉(xiāng)賢參事會、紅白理事會，以此充分發(fā)揮自治組織的靈活性和感召力，豐富鄉(xiāng)村自治的層次和內(nèi)涵。

3.提升鄉(xiāng)村法治建設(shè)，穩(wěn)定鄉(xiāng)村秩序。 通過發(fā)揮村規(guī)民約法治化作用，將賭博、打架斗毆、盜竊等行為列入其中，引導(dǎo)百姓自覺遵規(guī)守約，并積極組織開展鄉(xiāng)村普法宣傳，如定期組織觀看宣傳片、聘請專家講座等方式。讓村民成為法制宣傳、法律服務(wù)活動的參與者和倡導(dǎo)者、培養(yǎng)守法、用法意識，增強法治認同感。同時，構(gòu)建法治管理網(wǎng)格化服務(wù)模式，一方面通過聘請鄉(xiāng)村法律顧問，定期為村民提供專業(yè)、高質(zhì)量的法律咨詢、援助；另一方面建立網(wǎng)格化管理模塊，如曲寨村構(gòu)建“1+50”網(wǎng)格化管理，即1名干部對應(yīng)管理50戶村民，同時構(gòu)建“一個機構(gòu)、兩支隊伍、三套機制、四大平臺、五室聯(lián)動”的模式。以曲寨村法治宣傳教育組織機構(gòu)為核心，依托法治培訓(xùn)會、平安曲寨微信群、曲寨法治教育主題文化園、法治宣傳半月刊的四大平臺，并組建法治宣傳隊和治安巡防隊，在村中進行普法宣傳和治安巡查、整治，嚴格執(zhí)行“十戶宣傳員制度”“矛盾糾紛和信訪隱患上報機制”“社會治安管理制度”三套機制，發(fā)動公共法律服務(wù)室、法律顧問室、民調(diào)室、普法宣傳室、警務(wù)室聯(lián)動機制，引導(dǎo)村民通過法律手段解決矛盾糾紛，感受法治力量。

4.推動德治引領(lǐng)，重塑文明鄉(xiāng)風(fēng)。 D鎮(zhèn)借助志愿服務(wù)團、道德評議團在保護鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化的基礎(chǔ)上，推進移風(fēng)易俗。通過開展以“星級文明家庭”“四好”先進典型等評選活動，鼓勵村民向模范學(xué)習(xí)、看齊，形成民風(fēng)淳樸、尊老愛幼、風(fēng)清氣正的文明新風(fēng)尚。同時搭建好傳統(tǒng)美德實踐平臺，挖掘身邊好人好事，隆重表彰身邊好人和道德模范，設(shè)立功德榜、功德墻，大力弘揚社會正氣，倡導(dǎo)時代先鋒，讓好人有榮譽，讓群眾有贊譽。同時搭建實踐平臺，如建立新風(fēng)大食堂，由村集體出資籌備場地和基本設(shè)施，為村內(nèi)獨居老人提供餐食，老人只需繳納低額的材料費和人工費，解決獨居老人的飲食困難問題，在一定程度上消除外出務(wù)工子女的后顧之憂。同時新風(fēng)大食堂將作為村內(nèi)紅事喜事的集中舉辦地，便于統(tǒng)一標準、實現(xiàn)喜事新辦、移風(fēng)易俗。

三、“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的優(yōu)化路徑

(一)鞏固自治核心，夯實法治、德治實施基礎(chǔ)

1.激發(fā)村民自治意識和動力。 一是完善自治機制，鼓勵村民積極參與。要完善基層民主自治機制，保障村民“說事、議事、主事”的權(quán)利，改變傳統(tǒng)“被管理”的模式，提高自我管理、約束、服務(wù)和監(jiān)督的能力。一方面要建立民主協(xié)商制度，依法完善村民議事規(guī)則，從程序上規(guī)范村民參與自治，還要拓寬村民參與渠道，如每月定期召開黨員、村民代表大會，對村內(nèi)近期的工作進行匯報與重大事務(wù)的討論和商議。另一方面要健全民主監(jiān)督的制度，通過村務(wù)公開、臺賬清查、成立村務(wù)監(jiān)督委員會等方式，在選舉、決策、財務(wù)管理與政策實施等方面，做到公開透明、公平正義，保障村民的知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)；二是強化宣傳引導(dǎo)，讓自治意識深入人心。意識形態(tài)的培養(yǎng)不是一朝一夕可以完成的，需要在日常生活中潛移默化地形成。利用村內(nèi)大喇叭與“兩微一端”新媒體形式相結(jié)合，宣傳村民自治與自身利益相關(guān)等內(nèi)容，讓村民了解懂得國家的政策、法律，并通過村內(nèi)公告欄、文化宣傳墻，張貼民主自治的標語與內(nèi)容，引導(dǎo)村民主動關(guān)心村內(nèi)事務(wù)。

2.建立人才吸納引入機制。 一是吸引鄉(xiāng)村精英返鄉(xiāng)。首先要落實人才優(yōu)惠政策，鎮(zhèn)、村兩級可在本地區(qū)人才政策的基礎(chǔ)上，增加一些符合當?shù)貙嶋H的優(yōu)惠政策，如租住房優(yōu)惠、創(chuàng)業(yè)補貼等。其次要打造創(chuàng)業(yè)發(fā)展平臺，依托集體經(jīng)濟，發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，增加就業(yè)崗位，留住并吸引人才。同時要研究出臺有吸引力、可操作性強的優(yōu)惠政策，通過招商引資、以情招商，吸引有實力的在外鄉(xiāng)賢回村投資?；鶎诱e極做好項目的相關(guān)服務(wù)，如解決征地、無障礙施工、配套保障等具體問題，減少一些不必要的“跑手續(xù)”，確保引進的項目及時落地，實現(xiàn)鄉(xiāng)賢和鄉(xiāng)村發(fā)展的“雙贏”；二是加強后備人才培養(yǎng)，重視鄉(xiāng)村教育。首先各級政府要抓好對教育的政策傾斜，尤其是推動“特崗教師”“三支一扶”等政策的落地，從而縮短城市與農(nóng)村教育的差距。其次要充分挖掘村內(nèi)現(xiàn)有的可培養(yǎng)人才，根據(jù)不同的類型制定有針對性的培養(yǎng)計劃，基層政府可投資開辦普惠性的專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)班，課程設(shè)計貼合鄉(xiāng)村的實際發(fā)展，給優(yōu)秀學(xué)員頒發(fā)結(jié)業(yè)證，憑證書可在轄區(qū)內(nèi)的相關(guān)企業(yè)進行應(yīng)聘。

3.提升鄉(xiāng)村自治組織建設(shè)。 埃莉諾·奧斯特羅姆提出，“治理，不能僅僅依靠政府或市場，而是要建立起多種行動者均能參與的制度”。因而鄉(xiāng)村自治組織能發(fā)揮群眾動員優(yōu)勢，一定程度上為村民參與自治提供了渠道和平臺，彌補公共服務(wù)方面供給不足的缺點，因而在推進“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系時要重加強鄉(xiāng)村自治組織建設(shè)，激發(fā)其內(nèi)生活力。一是要健全鄉(xiāng)村自治組織法，規(guī)范鄉(xiāng)村自治組織的行為，對組織成立條件、人員配備、資金情況、工作流程等方面做出明確的規(guī)定與權(quán)責劃分，防止出現(xiàn)責任互相推諉的現(xiàn)象，從而保證自治組織的規(guī)范化；二是基層政府要有序引導(dǎo)自治組織的發(fā)展，根據(jù)實際情況放寬自治組織的成立條件，適當降低門檻。同時針對自治組織力量薄弱、資金短缺等問題，可適當進行政策傾斜與技術(shù)指導(dǎo)，給予一定的資金補貼或場地租金減免等；三是營造良好的外部環(huán)境，通過媒體對自治組織參與治理進行正面宣傳，讓村民意識到自治組織是維護村民自身利益的組織，對經(jīng)濟發(fā)展、就業(yè)和社會穩(wěn)定都起著積極的作用。

(二)強化法治建設(shè)，保障自治、德治有效運行

1.增強治理主體法治觀念。 一是提升基層干部依法治理能力。通過開展村干部普法學(xué)習(xí)會，加大對村干部的普法力度，普及與鄉(xiāng)村實際治理工作有關(guān)的法律知識，如《農(nóng)村土地承包法》《村民委員會組織法》《農(nóng)民專業(yè)合作社法》等，提升村干部依法治理的能力。同時要建立健全考核問責制度，用制度約束干部在管理村級事務(wù)中的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)，促使其正確看待權(quán)力，牢記規(guī)矩思維、底線思維，合理合法用好權(quán)力；二是增強村民法治意識。要加大普法宣傳力度，如邀請專業(yè)的普法隊伍定期駐村進行法律講解，使得村民更好地理解和接受法律，培育村民法治意識和法治精神。

2.厘清治理權(quán)力界限。 《村委會組織法》中對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的權(quán)力關(guān)系做出了規(guī)定，但是兩者的權(quán)力邊界卻十分模糊，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用行政權(quán)干涉村民自治的例子屢見不鮮。所以要完善《村委會組織法》，科學(xué)配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會的權(quán)力，找到兩者間的平衡點。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理中要建立權(quán)力清單，對屬于基層民主自治范圍內(nèi)的事務(wù)不多加干涉，但在經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、民生保障等出現(xiàn)問題時，應(yīng)及時加強宏觀調(diào)控，調(diào)整相關(guān)政策，主動為民謀利。在鄉(xiāng)村治理法治化的進程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要承擔起監(jiān)管、引導(dǎo)和服務(wù)作用，與村委會相互配合共同完成健康有序的基層治理。

3.完善鄉(xiāng)村治理法律體系。 目前“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系中對治理主體、治理范圍和程序等方面都存在著模糊定義，因而亟需制定和完善一套“三治融合”鄉(xiāng)村治理法律法規(guī)體系。針對法律上存在的空白領(lǐng)域出臺專門的法律法規(guī)，不斷在實踐中發(fā)現(xiàn)問題，充分考慮國家法治化的基本要求和基層實際情況，及時修正法律內(nèi)容。同時要注重鄉(xiāng)村內(nèi)部規(guī)范，如村規(guī)民約，要通過立法準確界定其性質(zhì)、效力及適用范圍，嚴格規(guī)范村規(guī)民約內(nèi)容的科學(xué)化、制定過程的規(guī)范化、落實執(zhí)行的高效化、監(jiān)督機制的完善化，使得村規(guī)民約合法化，依法來調(diào)整鄉(xiāng)村社會關(guān)系。

(三)發(fā)揮德治支撐，推動自治、法治可持續(xù)性

1.加快培育鄉(xiāng)風(fēng)文明。 一是弘揚社會主義核心價值觀。采用多元化的形式將社會主義核心價值觀與鄉(xiāng)村治理相結(jié)合，把抽象的概念生動地變成具體的實踐。如組織道德文化講堂、開展知識競賽等，將社會主義的基本價值觀滲透到生活中的方方面面，在潛移默化中影響村民規(guī)范行為，重建鄉(xiāng)村價值共識。二是加快鄉(xiāng)村文化建設(shè)。通過文化和道德的力量來教化和感染群眾，從而增強村民的文化自信與文化認同感。因地制宜的挖掘當?shù)匚幕?xí)俗，充分利用其獨特的文化資源，可以組織村內(nèi)有威望的大輩、年長的文化人、鄉(xiāng)賢等對村內(nèi)的歷史、文化編制村譜、村史，以書本和電子文案的形式在村內(nèi)推廣。同時搭建文化交流平臺，完善縣、鄉(xiāng)、村三級公共文化基礎(chǔ)設(shè)施，建立縣鄉(xiāng)圖書館、歷史館、文化中心，村內(nèi)設(shè)有綜合文化服務(wù)中心、文化活動室、農(nóng)家書屋、文娛廣場等，為村民公共交流創(chuàng)設(shè)新空間。

2.發(fā)揮榜樣引領(lǐng)作用。 首先要培育鄉(xiāng)賢治村，成立“鄉(xiāng)賢參事會”“道德評議團”等，通過發(fā)揮其個人魅力和較高的道德威望，不僅能協(xié)調(diào)化解矛盾，還能教化引導(dǎo)村民，培養(yǎng)其集體意識、主人翁意識，塑造淳樸鄉(xiāng)風(fēng)。其次要評議樹立道德標桿，通過完善道德評價機制，確定評價標準、方式、流程和獎勵辦法等，開展道德模范的評選活動，如“星級文明家庭”“四好”先進典型、“身邊好人”等，對村民身邊的人或事進行評議，褒揚激勵道德模范，擴大影響力，加深村民對真善美的感知，引導(dǎo)村民遵守公民道德規(guī)范，摒棄陳規(guī)陋習(xí)，助推社會新風(fēng)。

(四)堅持黨建引領(lǐng)，發(fā)揮“三治”整體效應(yīng)

1.增強黨建引領(lǐng)能力。 一是加強組織建設(shè)，提升引領(lǐng)力。鄉(xiāng)村治理的好壞與基層黨組織的建設(shè)密不可分，通過加強農(nóng)村基層黨建工作，發(fā)揮在維護鄉(xiāng)村穩(wěn)定和治理中的帶頭作用，同時建立良好的黨群溝通機制，擴寬村民參與治理的途徑，從而激發(fā)村民當家作主的治理意識，推動鄉(xiāng)村治理水平的提高。首先要建立強有力的村黨支部，發(fā)揮黨支部書記“領(lǐng)頭雁”的責任，積極規(guī)范黨內(nèi)組織生活，開展“三會一課”、主題黨日等活動，以組織活動轉(zhuǎn)變農(nóng)村基層黨組織的工作作風(fēng)，建立標準化的農(nóng)村基層黨組織；其次要轉(zhuǎn)變基層黨組織的服務(wù)職能，“治理區(qū)別于統(tǒng)治，轉(zhuǎn)變?yōu)榉謾?quán)的、多層次的治理體系”，因而要運用“協(xié)商共治”的服務(wù)方式，將鄉(xiāng)村治理與人民群眾的切身利益結(jié)合起來，引導(dǎo)更多農(nóng)村基層黨員干部主動擔當參與到鄉(xiāng)村治理之中，構(gòu)建以黨組織為核心的鄉(xiāng)村治理模式。二是強化隊伍建設(shè)，增強治理能力。建立村兩委后備干部的培養(yǎng)機制，注重將大學(xué)生村官、致富帶頭人、鄉(xiāng)賢等能人納入后備干部人才庫，保障每村都有3-5名后備干部。同時要增強對干部隊伍的管理和考核，建立工作崗位責任制，完善權(quán)力清單、責任清單和負面清單，增強黨員干部的責任心和使命感。在改善農(nóng)村黨員隊伍結(jié)構(gòu)方面，要嚴把黨員發(fā)展關(guān)卡，把政治標準放在首位，落實公推優(yōu)選程序和全方位考察工作，按照結(jié)構(gòu)合理的發(fā)展標準，改善目前黨員隊伍結(jié)構(gòu)中年齡偏大、以男性為主、文化學(xué)歷較低等現(xiàn)象。

2.提升黨建引領(lǐng)“三治融合”整體效應(yīng)。 一是加深黨建引領(lǐng)對“三治融合”鄉(xiāng)村治理的認識。首先，要厘清基層黨組織與“三治融合”鄉(xiāng)村治理的關(guān)系，主要呈現(xiàn)為主輔協(xié)作的形式，在治理體系中，基層黨組織處于核心主導(dǎo)地位，其他的治理主體和形式則作為輔助的角色，實現(xiàn)協(xié)同治理?；鶎狱h組織通過黨的建設(shè)來增強自身實力，發(fā)揮基礎(chǔ)黨組織的政治、組織、思想優(yōu)勢，找到基層黨建與“三治融合”鄉(xiāng)村治理之間的“最優(yōu)解”，實現(xiàn)黨建引領(lǐng)治理實踐的“有的放矢”。其次，深入研究基層黨建，通過學(xué)習(xí)、研究黨建工作與治理的相關(guān)知識，尋找兩者的聯(lián)結(jié)點，以此為切入點不斷改進創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)方法，提升對“三治融合”鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)水平，凝聚多元主體形成共治合力。同時要多角度宣傳黨建在治理中的重要作用，讓黨員與干部認識到黨建工作中蘊含的治理因素，在建設(shè)鄉(xiāng)村經(jīng)濟、維護社會秩序、提供公共服務(wù)的過程中深化對黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的認識，避免出現(xiàn)黨建工作與治理工作“兩張皮”問題。二是筑牢黨建引領(lǐng)“三治”并重的總體格局。黨建引領(lǐng)“三治融合”就要依托基層黨組織促“三治”形成合力，立足鄉(xiāng)村實際，牢固把握在鄉(xiāng)村“三治”各領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，全面協(xié)調(diào)處理“三治”之間的問題，科學(xué)研判本村自治、法治、德治的發(fā)展狀態(tài)，理順自治、法治、德治之間的關(guān)系，明確各治理主體的權(quán)責分配，并制定三者的權(quán)力責任清單，設(shè)計三者之間相互銜接的程序，促進鄉(xiāng)村自治、法治和德治主體補位和功能聚合，以維系“三治結(jié)合”結(jié)構(gòu)運作的穩(wěn)定性，使其在黨建引領(lǐng)下形成最大合力，努力產(chǎn)生“1+1+1>3”的效應(yīng)，增進解決鄉(xiāng)村社會問題的實務(wù)能力。