甘肅省交通基礎(chǔ)設(shè)施短板形成原因及對(duì)策

□ 胡靜寅 雷文坪 張克宏

作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中的重要支撐，完善的交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)能助力地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也是對(duì)外展示城市形象的“無(wú)聲名片”。從我國(guó)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況來(lái)看，全國(guó)整體交通網(wǎng)絡(luò)較為齊全，但東西部地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平差異懸殊。甘肅省地處亞歐大陸橋的核心通道，是“一帶一路”倡議下的交通要塞，作為西部地區(qū)的重要交通運(yùn)輸樞紐之一，其交通基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展水平不僅關(guān)乎甘肅省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展業(yè)態(tài)，而且對(duì)周邊省（市、自治區(qū)）的產(chǎn)業(yè)動(dòng)態(tài)也會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。就目前來(lái)看，甘肅省交通基礎(chǔ)設(shè)施存在建設(shè)水平較低、省內(nèi)各市之間交通設(shè)施建設(shè)水平差距較大、省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力不足等問(wèn)題?；诖?，筆者分析甘肅省交通基礎(chǔ)設(shè)施存在的短板及原因，有針對(duì)性地提出對(duì)策建議，以期提高交通運(yùn)輸服務(wù)的通達(dá)深度和覆蓋廣度，促進(jìn)城鄉(xiāng)交通一體化發(fā)展，增強(qiáng)人民群眾出行的幸福感和安全感。

一、甘肅省交通基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀及短板分析

1.綜合交通網(wǎng)絡(luò)初步形成，但交通運(yùn)輸覆蓋廣度不夠

近年來(lái)，甘肅省圍繞“6111”發(fā)展目標(biāo)，通過(guò)“3341”項(xiàng)目工程和“1236”扶貧攻堅(jiān)行動(dòng)，積極實(shí)施交通提升和交通扶貧政策，交通運(yùn)輸固定資產(chǎn)投資持續(xù)增加，交通基礎(chǔ)設(shè)施條件不斷改善，初步形成集鐵路、公路、內(nèi)河、航空于一體的“東聯(lián)、西出、南通、北拓”的現(xiàn)代化和立體式綜合運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)。

2011—2020 年甘肅省在鐵路和公路這兩個(gè)最重要的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面取得了較大的進(jìn)展，建設(shè)水平呈現(xiàn)穩(wěn)步提升態(tài)勢(shì)。其中，鐵路運(yùn)營(yíng)里程從0.24萬(wàn)公里增加到0.51 萬(wàn)公里，10 年間翻了一番；公路運(yùn)營(yíng)里程從12.37 萬(wàn)公里增加到15.6 萬(wàn)公里，年均增長(zhǎng)2.6%。截至2020 年，甘肅省內(nèi)河航道里程為0.09 萬(wàn)公里，民航機(jī)場(chǎng)數(shù)量達(dá)到9 個(gè)。盡管在“十二五”、“十三五”期間甘肅省交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)穩(wěn)步向前，成果喜人，但與全國(guó)或周邊省份相比，仍存在較大差距。截至2020 年，甘肅省單位國(guó)土面積鐵路里程為1.2 公里/萬(wàn)公頃，單位國(guó)土面積公路里程為36.72 公里/萬(wàn)公頃，低于全國(guó)1.56 公里/萬(wàn)公頃和52.31 公里/萬(wàn)公頃的平均水平。具體來(lái)看，甘肅省鐵路營(yíng)業(yè)里程和公路里程僅占全國(guó)的3%左右；內(nèi)河航道里程僅為全國(guó)的0.07%；民航機(jī)場(chǎng)數(shù)量占全國(guó)的3.78%。很顯然，與全國(guó)和周邊省區(qū)相比，甘肅省鐵路網(wǎng)、公路網(wǎng)覆蓋密度小，交通互聯(lián)互通能力弱。具體表現(xiàn)：對(duì)外與周邊省區(qū)，對(duì)內(nèi)省會(huì)與各市州、各州市之間缺少直達(dá)便捷通道，個(gè)別市州仍沒(méi)有鐵路通達(dá)；市州之間連接公路的等級(jí)較低，高等級(jí)公路（包括高速公路和一級(jí)公路）里程占比僅為3.91%，尚有個(gè)別縣區(qū)未通高速公路，全省未成立體化布局的綜合客運(yùn)樞紐；機(jī)場(chǎng)密度為0.211，為全國(guó)平均水平的85%。

2.交通運(yùn)輸方式多樣發(fā)展，但結(jié)構(gòu)性問(wèn)題日益突出

“十三五”以來(lái)，甘肅省積極響應(yīng)“一帶一路”倡議，緊抓新一輪西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略機(jī)遇，深入貫徹“鞏固?hào)|聯(lián)、向西為主、深耕南向、促進(jìn)北拓”發(fā)展思路，加快實(shí)施了一批公路、鐵路、民航機(jī)場(chǎng)等重大交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，逐步形成了以鐵路、高速公路為主體，民航、普通省干線為補(bǔ)充的綜合運(yùn)輸方式。但是，甘肅省交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)格布局不盡合理，綜合交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)失衡，未能充分發(fā)揮其承東啟西、連南通北的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。

（1）各種運(yùn)輸方式發(fā)展比例不協(xié)調(diào)，且現(xiàn)有的交通基礎(chǔ)設(shè)施并不能達(dá)到“零距離換乘”和無(wú)縫銜接的乘車需求。近年來(lái)，甘肅省持續(xù)加大公路建設(shè)投資支持，促進(jìn)了高速公路迅速發(fā)展。截至2020 年，全省公路總里程達(dá)到15.6 萬(wàn)公里，其中高速公路里程達(dá)到4 183公里。全省鐵路里程僅為0.51 萬(wàn)公里，鐵路數(shù)量少且其結(jié)構(gòu)不合理。例如，蘭州鐵路樞紐中心作為北路網(wǎng)關(guān)鍵樞紐節(jié)點(diǎn)和中歐班列貨源集散地，向東主要通過(guò)隴海、寶蘭兩條線運(yùn)輸，向南目前僅有蘭渝線，向北通道尚未建成。由此可見(jiàn)，蘭州溝通東西南北的鐵路數(shù)量有限，進(jìn)而間接導(dǎo)致其出口單一且數(shù)量有限。又如，隴海、包蘭、西平、蘭新、嘉策、寶中等既有鐵路運(yùn)輸能力趨于飽和，鐵路點(diǎn)線能力及航空運(yùn)輸潛力均有待充分發(fā)揮。除蘭州中川機(jī)場(chǎng)之外，其他機(jī)場(chǎng)都未能實(shí)現(xiàn)與鐵路、高速公路等交通運(yùn)輸方式緊密銜接，從而大大降低了省內(nèi)交通運(yùn)輸?shù)谋憬菪院统丝瓦x擇的多樣性。

（2）甘肅省交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)失衡比較顯著。對(duì)比近些年公路和鐵路的客貨運(yùn)輸比例發(fā)現(xiàn)，公路運(yùn)輸量占比偏高且逐年上升，其中貨運(yùn)更為明顯。2013—2020年公路在貨運(yùn)中發(fā)揮的作用越來(lái)越大，其運(yùn)輸量占比增加了約5%，2020 年甘肅省公路客貨運(yùn)量分別占全省客貨運(yùn)總量的84.2%和91.1%。在多種運(yùn)輸方式齊頭并進(jìn)式發(fā)展的時(shí)代，公路占比只增不減說(shuō)明了甘肅省整體運(yùn)輸格局傾向于短途公路運(yùn)輸服務(wù)體系。甘肅省地廣人稀，運(yùn)輸距離較遠(yuǎn)，交通運(yùn)輸便捷性和時(shí)效性有限，目前主流公路運(yùn)輸模式很難滿足現(xiàn)有的運(yùn)輸需求，交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步改進(jìn)優(yōu)化。

3.交通客貨運(yùn)量穩(wěn)步增加，但運(yùn)輸效率仍然低下

近幾年來(lái)，甘肅省交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到了大力發(fā)展，其運(yùn)輸能力也得到相應(yīng)提升。2011—2020 年甘肅省各類運(yùn)輸方式完成的貨運(yùn)量大致呈現(xiàn)出穩(wěn)步上升的趨勢(shì)，只有2013 年大幅下降，其后保持波動(dòng)上升趨勢(shì)。貨運(yùn)量2020 年為6.72 億噸，相比2011 年的3.53億噸，年平均增長(zhǎng)率為10.04%；客運(yùn)量2020 年為2.67億人次，相比2011 年的6.09 億人次，年平均增長(zhǎng)率為－6.24%。

交通基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋廣度和深度不足，導(dǎo)致甘肅省在貨運(yùn)量和客運(yùn)量方面遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平。其中，完成客貨運(yùn)輸最主要的方式為公路運(yùn)輸，但與全國(guó)水平相比仍有極大的差距。相比全國(guó)2020 年貨運(yùn)量471.9億噸和客運(yùn)量96.65 億人次的規(guī)模，甘肅省兩項(xiàng)運(yùn)量分別僅占全國(guó)運(yùn)量的1.42%和2.76%。貨物周轉(zhuǎn)量為3 697.35億噸公里（全國(guó)22.36萬(wàn)億噸公里），旅客周轉(zhuǎn)量為452.58 億人公里（全國(guó)1.97 萬(wàn)億人公里）。這表明，甘肅省交通基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)輸效率較低，利用率不高，在通道經(jīng)濟(jì)方面的優(yōu)勢(shì)無(wú)法充分發(fā)揮出來(lái)。

二、甘肅省交通基礎(chǔ)設(shè)施短板原因分析

1.地域面積大、人口密度低，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入高、收益少

甘肅省總面積42.59萬(wàn)平方公里，境內(nèi)地形復(fù)雜，山脈縱橫交錯(cuò)，海拔相差懸殊，高山、盆地、平川、沙漠和戈壁等兼而有之，是山地型高原地貌；常住人口2 625.71 萬(wàn)人，其中，城鎮(zhèn)人口1 218.07 萬(wàn)人，占比為46.39%，人口密度為61.65人／平方公里，城市人口密度為4 076 人／平方公里。根據(jù)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2021—2035 年）》的統(tǒng)計(jì)，2020 年甘肅省城鎮(zhèn)化率52.23%，僅為全國(guó)平均水平的80%。地域面積大，地形狹長(zhǎng)且復(fù)雜多樣，使得甘肅省在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入需求持續(xù)增加，造成較大的投資壓力。同時(shí)，較低的人口密度與城鎮(zhèn)化率，又讓投資回報(bào)率低且投資回收期限長(zhǎng)，造成了交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的速度和積極性大打折扣，現(xiàn)有交通基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)法有效支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展。

2.經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，交通基礎(chǔ)設(shè)施供給與需求發(fā)展不平衡

2020 年甘肅省完成生產(chǎn)總值9 016.7 億元，僅占全國(guó)GDP 的0.89%；人均GDP 僅為3.6 萬(wàn)元，為全國(guó)最低水平。2021 年《甘肅省第七次全國(guó)人口普查公報(bào)》顯示，甘肅省居住在農(nóng)村地區(qū)的人口占比為47.77%，易受貧人群數(shù)量較多。落后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、薄弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)約束了財(cái)政的收入增長(zhǎng)和支出規(guī)模，成為制約甘肅省交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的原因之一。目前，雖然甘肅省內(nèi)公路網(wǎng)日趨完善、鐵路項(xiàng)目加速推進(jìn)、民航機(jī)場(chǎng)保障能力不斷提升，但整體交通運(yùn)輸效率仍然低下，運(yùn)輸能力和服務(wù)質(zhì)量有待提高，特別是中轉(zhuǎn)換乘便利化程度遠(yuǎn)未達(dá)到理想狀態(tài)。反觀日益增長(zhǎng)的交通需求，對(duì)交通便捷性和省內(nèi)各市區(qū)間交通通達(dá)性要求更高，說(shuō)明甘肅省交通基礎(chǔ)設(shè)施供需存在不充分不均衡問(wèn)題，是關(guān)乎甘肅省交通基礎(chǔ)設(shè)施整體建設(shè)水平的重要因素之一。

3.交通基礎(chǔ)設(shè)施投資過(guò)分依賴政府力量，項(xiàng)目建設(shè)存在資金鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)

近年來(lái)，在實(shí)體企業(yè)投資持續(xù)低迷的情況下，政府成為甘肅省交通基礎(chǔ)設(shè)施投資的主體，這不僅加大了政府負(fù)擔(dān)，而且限制了資金的有效使用與流通。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016—2020 年甘肅省總固定資產(chǎn)投資大致呈下降趨勢(shì)，民間投資占比低于50%。2018 年民間投資總額為2 562.14 億元，占全省固定資產(chǎn)投資的46.8%；2020年受整體經(jīng)濟(jì)下行以及對(duì)未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)期收益不確定性等因素的影響，民營(yíng)企業(yè)投資意愿弱，民間投資持續(xù)低迷，僅為2 848.91億元，占全省固定資產(chǎn)投資的比重下降到45.28%。受國(guó)家持續(xù)從嚴(yán)的金融政策影響，特別是持續(xù)從嚴(yán)加強(qiáng)融資平臺(tái)公司監(jiān)管和取消二級(jí)收費(fèi)公路后，甘肅省交通建設(shè)原有融資手段和渠道受限，而新的投融資模式還未完全構(gòu)建成型，致使公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)資金籌集缺乏有效手段和來(lái)源。再加上PPP 項(xiàng)目政府方資金籌措難度加大，無(wú)法按原定融資結(jié)構(gòu)獲得資金支持，項(xiàng)目建設(shè)存在資金鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)，致使一些投資項(xiàng)目進(jìn)程緩慢甚至處于停工狀態(tài)。

4.交通與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展不強(qiáng)，無(wú)法帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的核心在于為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供服務(wù)。就目前情況來(lái)看，甘肅省交通運(yùn)輸對(duì)旅游、物流、農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)的支撐及引領(lǐng)作用發(fā)揮不夠充分，特別是交通與當(dāng)前產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的契合度不高。以文化旅游領(lǐng)域?yàn)槔?，甘肅省旅游資源十分豐富，景觀多樣，發(fā)展空間很大，但由于通往景區(qū)的道路路況不佳、部分景區(qū)通達(dá)性有待增強(qiáng)、旅游公路規(guī)劃建設(shè)相對(duì)滯后等問(wèn)題一直不能得到有效解決，無(wú)法使文化旅游形成產(chǎn)業(yè)化鏈條進(jìn)而帶動(dòng)周邊相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步。交通和扶貧產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展也存在類似問(wèn)題，由于道路不暢通，物流成本高，致使一些鮮活、特色農(nóng)產(chǎn)品無(wú)法及時(shí)運(yùn)出。往往是以運(yùn)定產(chǎn)，以運(yùn)定銷，一定程度上影響了扶貧產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。此外，甘肅省交通基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)更偏向于新建項(xiàng)目，而技術(shù)型項(xiàng)目投資有待進(jìn)一步發(fā)展。

三、甘肅省交通基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板的政策建議

1.推動(dòng)人口規(guī)?；?，將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)相結(jié)合

對(duì)于甘肅地區(qū)地域遼闊，人口分散，無(wú)法實(shí)現(xiàn)交通基礎(chǔ)設(shè)施有效供給的問(wèn)題，建議通過(guò)人口規(guī)?；蹃?lái)解決，即鼓勵(lì)居住在地廣人稀區(qū)域的居民向人口集聚區(qū)域流動(dòng)。人口集聚區(qū)的居民不僅包括區(qū)域內(nèi)人口自然增長(zhǎng)，而且涵蓋外來(lái)人口遷居。人口密集的中心城鎮(zhèn)，特別是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚區(qū)，功能齊全、開(kāi)發(fā)潛力大、交通集散量大，因此，甘肅省政府應(yīng)著力建設(shè)與城市功能相匹配、可持續(xù)發(fā)展程度高、高標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)代化的綜合交通運(yùn)輸體系，并融合高鐵、高速公路、民航等多種交通設(shè)施，形成各類交通方式銜接緊密的綜合交通節(jié)點(diǎn)，支持甘肅省的經(jīng)濟(jì)繁榮和社會(huì)進(jìn)步。

2.優(yōu)先發(fā)展重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，構(gòu)筑“通道經(jīng)濟(jì)”發(fā)展大格局

為最大限度提升財(cái)政供給的效率，甘肅省政府在發(fā)展重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目時(shí)應(yīng)始終秉承“重點(diǎn)突出，有的放矢”的原則，優(yōu)先完善“一帶一路”重大項(xiàng)目和基地交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)重大項(xiàng)目、重大工程盡快落地實(shí)施，加快建設(shè)貫通南北、連接?xùn)|西的西部綜合交通樞紐。充分利用中歐班列的國(guó)際貨運(yùn)資源，努力打造鐵陸航多式聯(lián)運(yùn)、服務(wù)全國(guó)、面向中亞西亞及歐洲的大蘭州國(guó)家綜合交通樞紐。依托蘭渝、隴海、蘭新、包蘭、青藏線等國(guó)家鐵路及省內(nèi)高速公路，建設(shè)完善蘭州－成都、西安－慶陽(yáng)－平?jīng)觯焖]南－九寨溝和歐亞大陸橋通道；拓展提升物流樞紐節(jié)點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)功能，以及所需的公路、鐵路、港口、冷鏈物流等基礎(chǔ)設(shè)施，大力發(fā)展國(guó)際航空物流、鐵路物流、多式聯(lián)運(yùn)、區(qū)域分配撥送，推動(dòng)“鐵、公、空、河”等多種物流方式的無(wú)縫銜接。

3.持續(xù)創(chuàng)新交通投融資的政策和模式，為民間資本投資提供渠道

根據(jù)甘肅省交通基礎(chǔ)設(shè)施的資金困境，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資方面要改變以政府為主體、依賴銀行貸款的傳統(tǒng)模式，結(jié)合本地發(fā)展特色，拓寬融資渠道，降低政府負(fù)擔(dān)，改善當(dāng)前投融資困境。PPP 投融資模式既能充分利用政府資源，又能盡力發(fā)揮公共部門與私人企業(yè)的合作動(dòng)能，可成為甘肅省破解當(dāng)前資金籌措難題的有益參考之一。隨著更多的企業(yè)參與省內(nèi)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，甘肅省政府應(yīng)對(duì)參與全省交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格的資格審查與條件篩選，并對(duì)資本參與方式進(jìn)行高質(zhì)量把關(guān)，充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控的職能，促使甘肅省交通運(yùn)輸事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。

4.積極構(gòu)建交通和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展格局，全面提升其綜合服務(wù)水平

由于甘肅省交通基礎(chǔ)設(shè)施與產(chǎn)業(yè)融合度較低，甘肅省應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)交通和產(chǎn)業(yè)融合的廣度和深度，以交通廊道為基礎(chǔ)，將一定范圍內(nèi)的資源、要素從時(shí)空維度進(jìn)行融合。甘肅省作為全國(guó)脫貧攻堅(jiān)工作的重點(diǎn)省份之一，可將農(nóng)村公路建設(shè)、農(nóng)村運(yùn)輸發(fā)展與精準(zhǔn)扶貧、富民產(chǎn)業(yè)發(fā)展、異地搬遷等緊密結(jié)合，以集中連片特困地區(qū)、“老少邊窮”地區(qū)為重點(diǎn)，服務(wù)全省精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧工作，加快低等級(jí)路段升級(jí)改造，提高普通國(guó)道二級(jí)及以上公路比重，強(qiáng)化普通國(guó)道未貫通路段建設(shè)，基本消除無(wú)鋪裝路面，改善落后地區(qū)對(duì)外交通條件。

四、結(jié)語(yǔ)

甘肅省交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存、機(jī)遇大于挑戰(zhàn)，總體上處于交通基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板的關(guān)鍵時(shí)期，面臨的主要任務(wù)是補(bǔ)短板、夯基礎(chǔ)、科學(xué)規(guī)劃、培育路衍經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈，推動(dòng)構(gòu)建現(xiàn)代化綜合交通運(yùn)輸體系。甘肅省應(yīng)抓住“一帶一路”建設(shè)重大機(jī)遇，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建交通新發(fā)展格局，更好地發(fā)揮交通運(yùn)輸?shù)南刃幸I(lǐng)作用。