共同富裕目標下政府轉移支付“造血”功能的實現

潘 文 軒

(中共上海市委黨校 上海發(fā)展研究院，上海 200233)

政府轉移支付是國家調控經濟社會發(fā)展的重要措施，尤其是對低收入群體和欠發(fā)達地區(qū)的轉移支付(1)由于地方政府事實上是中央財政轉移支付的接受主體，這里嚴格講可稱為“對欠發(fā)達地區(qū)政府的轉移支付”。有助于縮小居民收入和區(qū)域財力差距，這對于鋪平共同富裕之路具有重要意義。但是，一些低收入群體與欠發(fā)達地區(qū)政府在獲得轉移支付后，容易形成對外部援助的過度依賴，進而降低自身努力程度，這就背離了通過共同奮斗來實現“共建共富”的初衷[1]。因此，在后小康時代，政府轉移支付在“輸血”的同時更應當起到“造血”作用。鑒于轉移支付對低收入群體和欠發(fā)達地區(qū)在“造血”功能上本質相同、運行機制互通，筆者將同時關注這兩者的個性與共性問題。

一、共同富裕目標要求政府轉移支付加快實現“造血”功能

20世紀70年代以來，由于對低收入群體轉移支付的激勵缺失，西方社會已經出現“福利依賴”的弊端，在托底保障待遇過于優(yōu)厚的背景下，相當比例的勞動適齡人口長期依賴政府補助而不愿積極從事工作，這加重了國家財政負擔也降低了經濟社會發(fā)展活力，單向的政府轉移支付輸出缺乏可持續(xù)性。因此，歐美各國開始采取工作福利等措施改革社會保障制度，“由消極福利轉變?yōu)榉e極福利”[2]，力圖增強政府對低收入群體轉移支付的“造血”功能。我國近年來隨著社會保障的完善與再分配力度的加大，政府對低收入群體轉移支付的規(guī)模趨于擴大，但其中“造血”功能不足的現象也逐步顯現，例如，在脫貧攻堅和鞏固脫貧成果過程中，一些地區(qū)用低保簡單“一兜了之”，助長了部分貧困戶對政府轉移支付的依賴性。也有不少貧困戶在獲得財政扶持后，未能有效利用幫扶資金加快自我發(fā)展，脫貧基礎不牢固導致返貧風險較高。這些現象都不利于共同富裕目標的切實推進。

對欠發(fā)達地區(qū)轉移支付的“造血”功能主要體現為推動當地政府加快經濟發(fā)展、增加地方自有財力。通常認為，中央對欠發(fā)達地區(qū)的轉移支付將使當地政府有更多的財力提供生產性公共產品，促進本地效率提高與經濟增長。但研究發(fā)現，中央轉移支付也可能對欠發(fā)達地區(qū)政府的財政努力和經濟發(fā)展動力帶來負向激勵。一方面，中央對地方實行均等化轉移支付容易造成欠發(fā)達地區(qū)政府對中央財政的依賴，使地方財政努力程度與財政自給能力下降[3]；另一方面，均等化轉移支付可能降低欠發(fā)達地區(qū)政府發(fā)展經濟的積極性，弱化其推動本地經濟發(fā)展的邊際激勵[4]。改革開放以來，我國對欠發(fā)達地區(qū)的轉移支付在運行中也存在“造血”功能較弱問題。例如，對欠發(fā)達地區(qū)的轉移支付引起了當地政府人員規(guī)模的膨脹，未能解決地方政府促進本地經濟發(fā)展的激勵問題[5]，偏向性的轉移支付抑制了中西部地區(qū)的就業(yè)機會增長，并未有效帶動落后地區(qū)的經濟發(fā)展與公共服務改善[6]。因此，當轉移支付無法有效激勵欠發(fā)達地區(qū)政府加快地方經濟發(fā)展、提高財政自給率時，單靠中央財政“輸血”難以從根本上縮小區(qū)域財力差距。

究竟什么是“造血”功能，其對于共同富裕怎樣發(fā)揮作用，筆者以轉移支付的受助對象——低收入群體和欠發(fā)達地區(qū)政府二者的自我發(fā)展為考察視角，旨在解決以下四個問題：一是從自我發(fā)展概念出發(fā)，闡釋政府轉移支付“造血”功能的理論內涵與實踐要求；二是結合自我發(fā)展相關理論，厘清并闡釋政府轉移支付“造血”功能促進共同富裕的基本路徑與作用機制；三是將是否有利于實現低收入群體和欠發(fā)達地區(qū)政府自我發(fā)展作為衡量標準，分析共同富裕進程中我國政府轉移支付“造血”功能的現狀與問題；四是基于加快低收入群體和欠發(fā)達地區(qū)政府自我發(fā)展的目標導向，提出增強我國政府轉移支付“造血”功能、更好發(fā)揮轉移支付促進共同富裕作用的對策措施。

二、受助對象自我發(fā)展視角下政府轉移支付“造血”功能促進共同富裕的機制

政府轉移支付發(fā)揮“造血”功能與受助對象自我發(fā)展緊密關聯，低收入群體與欠發(fā)達地區(qū)政府的自我發(fā)展，既是理解政府轉移支付“造血”功能的樞紐，也是銜接政府轉移支付“造血”功能與共同富裕的橋梁。

(一)政府轉移支付“造血”功能的內涵與要求

近年來在推進脫貧攻堅和鞏固脫貧成果的背景下，學界從扶貧角度對政府轉移支付“造血”功能的內涵提供了一些有益視角。如劉一偉和汪潤泉認為轉移支付“造血”功能體現為幫助貧困者提高防范貧困的能力，使其擺脫“貧困陷阱”[7]。田勇等指出，轉移支付在農村減貧中發(fā)揮“造血”機制，是通過扶持農業(yè)發(fā)展等方式增加貧困戶的生產性收入[8]。李丹等提出，所謂財政轉移支付的“造血”能力，是地方政府獲得轉移支付后，能夠將其用于增強自身經濟實力[9]。因此，政府轉移支付的“造血”功能與轉移支付受助對象的自我發(fā)展是密切相關的。

自我發(fā)展概念源于心理學，隨著學科融合逐步延伸到社會學、經濟學等領域。自我發(fā)展的本質是“由內部產生的發(fā)展”[10]，基于對這一核心內涵的認識，政府轉移支付“造血”功能可以理解為“通過對轉移支付資金的合理分配與有效使用，促進轉移支付受助對象的內生動能培育和成長，使其依靠自身力量實現可持續(xù)發(fā)展”，該定義同時適用于政府對低收入群體的轉移支付以及對欠發(fā)達地區(qū)的財政轉移支付。其中，合理分配與有效利用補助資金是轉移支付形成“造血”功能的關鍵，受助對象從自身內部生成發(fā)展動能是轉移支付擁有“造血”功能的標志，而實現受助對象的自我可持續(xù)發(fā)展是轉移支付發(fā)揮“造血”功能的目的。與“造血”相對照，政府轉移支付“輸血”則是指受助對象在獲得轉移支付后增加了可動用的經濟資源，它僅涉及資金流入的時間和多寡，而無關乎資金使用對受助對象自我發(fā)展的影響，這是“輸血”與“造血”的最大區(qū)別。

政府轉移支付“造血”功能旨在推動低收入群體和欠發(fā)達地區(qū)政府的自我發(fā)展，但低收入群體和欠發(fā)達地區(qū)政府自我發(fā)展所指向的內容有一定差異：低收入群體自我發(fā)展的重點是獲取市場化收入，增加家庭財富與提高生活質量；欠發(fā)達地區(qū)政府自我發(fā)展的核心是提高財政努力水平，通過加快地方經濟發(fā)展壯大稅源、增加地方自有財力。低收入群體和欠發(fā)達地區(qū)政府的自我發(fā)展，雖然內容有別但具有共性，從實踐層面看都要求在自身內部形成推動發(fā)展的因素，以內生性動力為支撐實現自身可持續(xù)發(fā)展。政府轉移支付“輸血”與“造血”本質上是外因與內因的關系。資金注入產生的“輸血”作用有利于緩解受助對象的財務約束，這是轉移支付發(fā)揮“造血”功能的前提；但要在“輸血”基礎上進一步形成“造血”功能，必須將轉移支付與受助對象的自我發(fā)展緊密聯系起來，使轉移支付真正起到有效激發(fā)受助對象自我發(fā)展動能的作用，這是轉移支付“造血”功能得以充分發(fā)揮的基本要求。

(二)政府轉移支付“造血”功能與共同富裕目標相契合

增強政府轉移支付的“造血”功能與實現共同富裕的目標之間是契合的，這可以從以下四個方面來認識：

第一，政府轉移支付擁有“造血”功能體現了共同富裕的共建共享原則。共建共享既是推進共同富裕應遵循的基本原則，也是實現共同富裕目標的必由路徑。就共建與共享之間的關系而言，前者是后者的前提基礎。共建要求全體社會成員通過相互協(xié)作，共同創(chuàng)造更豐富的物質財富與精神文明。政府轉移支付發(fā)揮“造血”功能，將推動受助對象在被動分享發(fā)展成果的同時主動參與創(chuàng)造社會財富，成為促進共同富裕的有力行動者，這對于形成人人參與、人人盡力、人人作貢獻的共建格局具有積極作用。

第二，政府賦予轉移支付“造血”功能有利于處理好財富創(chuàng)造與分配的關系。邁向共同富裕的征程是創(chuàng)造財富與分配財富有機統(tǒng)一的過程，我國目前仍處在社會主義初級階段，解放和發(fā)展生產力依然任重道遠，只有把“蛋糕”做得足夠大才能為更多的分享提供更有利的條件。政府轉移支付的“輸血”與“造血”兩種功能，分別對應著財富分配、財富創(chuàng)造兩類活動。“造血”功能愈強勁，意味著受助對象能充分利用補助資金創(chuàng)造社會財富，由此促進做大“蛋糕”與分好“蛋糕”的互動協(xié)調。

第三，政府轉移支付保持良好的“造血”功能有助于實現可持續(xù)發(fā)展的共同富裕。建設共同富裕社會是一個從局部到全面、從低級到高級的不斷螺旋上升的過程，實現可持續(xù)發(fā)展是新時代共同富裕的鮮明特征與基本要求。如果政府轉移支付僅具有“輸血”作用而缺乏“造血”功能，即使在短期內產生了縮小貧富差距的效果，但無法從根本上緩解源于內部因素的發(fā)展不平衡。政府轉移支付只有在保持良好“造血”功能的情況下，才能有效激發(fā)低收入群體和欠發(fā)達地區(qū)政府的內生動力，使其更多依靠自身力量加快后發(fā)追趕，由此走出一條共同成長、共同奮進的共同富裕之路。

第四，增強政府轉移支付“造血”功能契合了人的自由全面發(fā)展的目標。堅持以人民為中心是走中國特色社會主義共同富裕道路的根本立場，新時代的共同富裕觀以追求人的自由全面發(fā)展為最高層次的價值取向。進入后小康時代，實現人的自由全面發(fā)展的重要性愈加突出。自我發(fā)展是自由全面發(fā)展的關鍵所在，政府轉移支付發(fā)揮好“造血”功能，將充分調動起受助對象的主觀能動性、促進受助對象自我發(fā)展能力提升，為實現人的自由全面發(fā)展創(chuàng)造有利條件，繪就新時代“以人的發(fā)展為本”的共同富裕新圖景。

(三)政府轉移支付“造血”功能促進共同富裕的路徑與機制

政府轉移支付通過發(fā)揮“造血”功能促進共同富裕的兩個重要環(huán)節(jié)是“轉移支付推動受助對象的自我發(fā)展”以及“受助對象自我發(fā)展助推共同富裕”。基于受助對象自我發(fā)展的視角，貫通這兩個環(huán)節(jié)的基本路徑如圖1所示。

圖1 政府轉移支付“造血”功能促進共同富裕的路徑

1.政府轉移支付推動受助對象自我發(fā)展的機制

無論對居民還是政府而言，自我發(fā)展均包含兩個共性要素——自我發(fā)展動力與自我發(fā)展能力。政府轉移支付可以通過對這兩個要素施加正向影響而促進受助對象的自我發(fā)展，相應的作用機制可分別稱之為“自我發(fā)展動力激勵機制”與“自我發(fā)展能力提升機制”。擁有較強的自我發(fā)展動力是實現自我發(fā)展的先決條件，而各類主體的自我發(fā)展動力會受到外部政策環(huán)境的影響。當轉移支付政策對自我努力行為給予獎勵、對自我惰怠行為施加懲罰時，就能起到調動受助對象自我發(fā)展積極性的作用，由此形成增強受助對象自我發(fā)展動力的正向激勵機制。轉移支付的激勵效應與具體制度設計密切相關，資金分配規(guī)則、補助標準與期限、撥款方式、績效考評等因素均會影響到激勵的效果。自我發(fā)展能力是實現自我發(fā)展的核心要素，主要體現為利用發(fā)展機會及發(fā)展資源的能力，轉移支付可通過兩種方式推動受助對象自我發(fā)展能力的提升：第一種方式是使受助對象直接利用轉移支付資金加大自我發(fā)展能力相關領域的投入，如增加人力資本投資、擴大生產性公共產品投入等，以此促進受助對象內生發(fā)展動能加快成長；第二種方式是發(fā)揮轉移支付績效評價等制度安排的引導功能，指引和激勵受助對象充分把握各種發(fā)展機會、努力提高發(fā)展資源利用效率，由此達到提升受助對象自我發(fā)展能力的政策目標。

2.通過受助對象自我發(fā)展促進共同富裕的機制

推進共同富裕是高效創(chuàng)造財富與公平分配財富有機結合的過程，低收入群體與欠發(fā)達地區(qū)政府加快自我發(fā)展，既能產生財富創(chuàng)造效應又能形成財富分配效應。從財富創(chuàng)造效應來看，受助的低收入群體通過積極主動地參與經濟活動，不斷提高自身利用各種機會和資源的能力，將直接為社會財富的增長作出更多貢獻；而受助的欠發(fā)達地區(qū)政府通過努力履行公共服務與經濟調節(jié)職能，為本地市場經濟主體發(fā)展提供更好的條件，也能間接促進社會財富的創(chuàng)造。從財富分配效應來看，在外部幫扶與內生驅動的共同作用下，低收入群體與高收入群體間的收入差距、欠發(fā)達地區(qū)與發(fā)達地區(qū)間的財力差距都將趨于縮小，社會財富分配不平等程度會下降。并且，由于緩解發(fā)展不平衡的根本力量來自相對落后主體的內部動能，財富創(chuàng)造能力提升成為相對落后主體后發(fā)追趕的主導因素，這使得推動貧富差距縮小的機制具有長期可持續(xù)性。因此，低收入群體與欠發(fā)達地區(qū)政府加快自我發(fā)展，有助于推動形成社會財富持續(xù)增長、貧富差距逐步縮小的發(fā)展格局，最終實現效率與公平兼容的共同富裕目標。

三、推動共同富裕進程中我國政府轉移支付“造血”功能的現實考察

進入21世紀后特別是黨的十八大以來，我國不斷健全政府轉移支付體系，政府轉移支付的“造血”功能逐步完善。但是，由于制度設計不夠完善、執(zhí)行過程出現偏差、多元政策目標沖突等原因，當前我國政府轉移支付在運行中還存在一些不利于促進受助對象自我發(fā)展的因素，阻礙了轉移支付“造血”功能的培育和成長，削弱了轉移支付促進共同富裕的作用。

(一)政府轉移支付“造血”功能的實踐進展

1.對低收入群體轉移支付“造血”功能的發(fā)展狀況

低收入群體從政府那里獲得的轉移支付，既有針對特定弱勢群體的特惠性轉移支付，也有面向全體居民的普惠性轉移支付。這些轉移支付經過長期發(fā)展，目前已形成一系列有“造血”性質的項目，大致可分為生產性轉移支付、教育培訓和健康轉移支付兩大類。生產性轉移支付與居民的生產經營活動直接掛鉤，大多面向農村居民。除了已實行較長時間的農業(yè)支持保護補貼、農機具購置補貼、農業(yè)保險補貼、生產性貸款貼息外，近年來順應新形勢需要還發(fā)展出了農業(yè)生產性服務補貼、貧困戶產業(yè)發(fā)展補助等新項目。在這些生產性轉移支付的幫助下，低收入農戶發(fā)展生產的積極性有所增強，其生產經營成本壓力得到一定緩解，促進了生產效益提高和經營性收入增長。另外，我國持續(xù)推進教育培訓和健康轉移支付體系建設，逐步加大補助資金向社會弱勢群體傾斜的力度。在教育培訓轉移支付方面，全面實施了義務教育“兩免一補”、國家助學金、雨露計劃等政策。在健康轉移支付方面，不斷夯實醫(yī)療救助托底功能、推廣開展貧困地區(qū)兒童營養(yǎng)改善項目。上述舉措產生了促進城鄉(xiāng)居民尤其是貧困家庭人力資本投資的良好效果，對低收入群體提高自我發(fā)展水平帶來了長遠影響。

2.對欠發(fā)達地區(qū)轉移支付“造血”功能的發(fā)展狀況

在目前的政府間轉移支付制度下，欠發(fā)達地區(qū)政府獲得的轉移支付主要包括稅收返還、一般性轉移支付和專項轉移支付。這些轉移支付的“造血”功能首先體現在對當地政府的經濟激勵上。稅收返還與增值稅、消費稅、所得稅增長正相關，可以激勵地方政府發(fā)展經濟、增加稅源。一般性轉移支付近年來增加了一些以獎代補規(guī)定，其目的在于降低地方政府對上級轉移支付的依賴性。而專項轉移支付通常會附加地方配套資金要求，這也能起到提高地方政府財政努力的作用。除了經濟激勵外，欠發(fā)達地區(qū)政府將轉移支付資金配置到促進區(qū)域經濟發(fā)展的領域，也是轉移支付發(fā)揮“造血”功能的另一種體現?，F行轉移支付體系中有一些項目直接體現了生產性用途，如基建支出、工業(yè)轉型升級、服務業(yè)發(fā)展、科技發(fā)展、中小企業(yè)發(fā)展等專項資金。另有部分項目與人力資本投資有關(主要是教育培訓、醫(yī)療衛(wèi)生相關補助)，此類資金對區(qū)域經濟持續(xù)發(fā)展也有間接促進作用。十八大以來，欠發(fā)達地區(qū)政府在獲得中央財政轉移支付后的生產性支出與人力資本支出增長顯著快于行政性支出增長，地方財政支出結構變化適應了增強轉移支付“造血”功能的需要。

(二)政府轉移支付“造血”功能的現存主要問題

1.激勵受助對象自我發(fā)展動力的不足與成因

激發(fā)低收入群體與欠發(fā)達地區(qū)政府的自我發(fā)展動力，是政府轉移支付發(fā)揮“造血”功能的先決條件。然而，我國現行政府轉移支付對低收入群體與欠發(fā)達地區(qū)政府激勵不足甚至產生負激勵的問題還比較突出。就政府對低收入群體轉移支付而言，缺乏正向激勵不僅體現在最低生活保障等生活性轉移支付上，也體現在一些生產性轉移支付上。盡管目前各地低保因標準較低不至于形成大量養(yǎng)“懶漢”現象，但是，低保的差額補助制及附加福利仍對有勞動能力低保戶的工作積極性帶來一些負面影響。在差額補助方式下，如果低保戶工作后的收入與低保標準相差不大，其就業(yè)積極性就會下降；而將教育、醫(yī)療、住房等專項救助與低保資格捆綁，進一步弱化了低保戶增加勞動供給尤其是正規(guī)勞動供給的意愿。農業(yè)支持保護補貼等部分生產性轉移支付項目，在實施初期確實起到了調動農民生產積極性的作用；然而，當這些補貼穩(wěn)定下來演變成事實上的收入補貼后，其激勵生產的邊際效應就呈現出遞減態(tài)勢[11]。對欠發(fā)達地區(qū)轉移支付的逆向激勵問題集中在一般性轉移支付中的均衡性轉移支付上。均衡性轉移支付主要根據地方財力缺口分配資金，補助規(guī)模通常與地區(qū)經濟發(fā)展水平負相關，促進經濟發(fā)展、增加本級財力會減少從上級獲得的補助金額。這種資金分配機制雖然有良好的財力均等化作用，但會對欠發(fā)達地區(qū)政府發(fā)展經濟帶來負激勵，造成欠發(fā)達地區(qū)政府降低轉移支付依賴性的內生動力不強。

2.提升受助對象自我發(fā)展能力的不足與成因

增強低收入群體與欠發(fā)達地區(qū)政府的自我發(fā)展能力，是發(fā)揮政府轉移支付“造血”功能的關鍵所在。盡管我國已形成了一批與發(fā)展能力有關的政府轉移支付項目，但其促進低收入群體與欠發(fā)達地區(qū)政府自我發(fā)展能力提升的作用總體上依然偏弱。究其原因在于：一是部分轉移支付的資金用途結構還不夠合理。以失業(yè)保險為例，該基金支出中的職業(yè)培訓補貼占比長期偏低且呈階段性下降趨勢，用于失業(yè)人員人力資本建設的投入不足，沒有充分體現失業(yè)保險促進就業(yè)的功能。二是轉移支付政策與受助對象發(fā)展需求的匹配度不高。有些轉移支付政策對受助對象發(fā)展需求的差異化特點考慮不足，造成政策供給與部分受助對象的現實需求不夠適應，降低了轉移支付的實際效果。例如，貧困山區(qū)地理條件特點決定了小型輕便農機更適用于該地區(qū)農業(yè)生產，但目前我國農機具購置補貼偏向大型農業(yè)機械，造成貧困山區(qū)農戶從農機具補貼中受益很少，補貼政策推動當地農業(yè)機械化的效果不佳。三是資金使用中存在挪用濫用與策略性迎合行為，導致結果偏離預期目標。一些低收入群體與欠發(fā)達地區(qū)政府在自身利益驅動下，并沒有按規(guī)定使用具有“造血”性質的專項補助資金，這些?？钭罱K未能起到促進受助對象自我發(fā)展能力提升的作用。另外，部分受助對象為了獲得更多轉移支付，采取策略性行為來迎合補助分配的標準，但這對提升自我發(fā)展能力少有實質幫助。四是轉移支付管理中設置的某些規(guī)定，降低了財政資金使用效率，該問題在對地方政府的專項轉移支付中的表現尤為突出。某些專項轉移支付用途規(guī)定過細，形成了專項補助“碎片化”格局，資金難以統(tǒng)籌使用發(fā)揮最大合力。此外，配套資金要求往往迫使財力短缺的欠發(fā)達地區(qū)政府“拆東墻補西墻”，扭曲了地方政府的財政資源配置決策。

(三)政府轉移支付“造血”功能缺陷對共同富裕的不利影響

1.不利于充分發(fā)掘全社會財富創(chuàng)造的潛力

從發(fā)展動力角度看，扎實推動共同富裕要求廣泛調動全社會創(chuàng)造財富的積極性與能動性。在政府轉移支付不能激發(fā)受助對象自我發(fā)展動力甚至產生逆向激勵效應的情況下，一些本可以投入財富創(chuàng)造的生產要素就會由于主觀原因得不到充分利用乃至被閑置下來，使經濟無法達到潛在產出水平。從發(fā)展能力角度看，無論是補助資金實際用途偏離發(fā)展能力提升目標，還是補助方向與發(fā)展能力提升需求不夠匹配，抑或是用于能力提升的補助資金在使用中發(fā)生效率損失，均會導致政府轉移支付的財富創(chuàng)造功能被削弱，最終降低經濟增長的內在動力。

2.不利于有效縮小社會貧富差距

貧富差距同時受到市場分配與政府調節(jié)的影響，其中，市場分配占主導地位，政府對市場分配結果的調節(jié)是有限的。政府轉移支付能實現收入從相對富裕主體往相對貧困主體的轉移，由此直接縮小貧富差距；另外，它通過影響相對貧困主體的自我發(fā)展能力，也會對市場分配結果進而對貧富差距產生間接作用。當前我國市場分配形成的收入不平等程度較高，初次分配基尼系數超過OCED國家均值0.139，其中一個重要原因是市場主體的發(fā)展能力差異較大[12]。我國政府轉移支付“造血”功能的缺陷，制約了其提升相對貧困主體發(fā)展能力的作用，削弱了轉移支付在市場分配環(huán)節(jié)縮小貧富差距的能力。

3.不利于財富創(chuàng)造與財富分配關系的協(xié)調

一方面，政府轉移支付缺乏激勵效應會弱化受助對象參與財富創(chuàng)造的動力，使受助對象偏好于非生產性尋利活動；另一方面，政府轉移支付提升受助對象自我發(fā)展能力作用較弱，將導致流入受助對象的資金無法有效轉化為新增的社會財富。上述兩種情況帶來的結果就是轉移支付的作用更多局限在“分蛋糕”上，對“做蛋糕”的貢獻很有限，這顯然不利于財富創(chuàng)造與財富分配的良性互動循環(huán)。從長遠看，如果低收入群體與欠發(fā)達地區(qū)政府加快自我發(fā)展進展緩慢，意味著縮小貧富差距將不得不依靠較大規(guī)模的再分配，這無疑會加重高收入群體的稅收負擔和發(fā)達地區(qū)政府的財政負擔，進而對經濟增長帶來負面影響。

4.不利于實現精神與物質共同富裕

共同富裕要求物質生活與精神生活都富裕，政府轉移支付對共同富裕帶來的影響，既表現在物質生活領域，也反映在精神生活層面。政府轉移支付“造血”功能不足，會助長受助對象安于現狀、不思進取的消極懈怠思想，有可能使“躺平”現象變得更加嚴重，不利于在全社會弘揚拼搏奮斗精神。此外，少數部門與個人為謀求私利而挪用、濫用甚至騙取補助的行為，不僅導致政府轉移支付喪失“造血”功能，也有損職業(yè)道德和社會公德，與社會主義核心價值觀背道而馳。

四、更好發(fā)揮政府轉移支付“造血”功能促進共同富裕的思路與措施

在后小康時代扎實推動共同富裕需要繼續(xù)發(fā)揮好政府轉移支付的作用。為此，要進一步完善政府轉移支付制度，著力增強轉移支付的“造血”功能，促進低收入群體和欠發(fā)達地區(qū)政府加快自我發(fā)展，使轉移支付更好服務于實現全體人民共同富裕的戰(zhàn)略目標。

(一)增強政府轉移支付“造血”功能的思路

1.以促進受助對象自我發(fā)展為目標

低收入群體和欠發(fā)達地區(qū)政府加快自我發(fā)展，可以通過財富創(chuàng)造與財富分配兩大效應助推共同富裕目標的實現。但目前我國政府轉移支付的“造血”功能尚不完善，推動低收入群體和欠發(fā)達地區(qū)政府自我發(fā)展的效果還不盡理想，弱化了對共同富裕的促進作用。今后要以加快低收入群體和欠發(fā)達地區(qū)政府自我發(fā)展為導向，從幫助受助對象增強自我發(fā)展動力、提升自我發(fā)展能力兩方面入手，持續(xù)推進政府轉移支付制度的改革與政策創(chuàng)新，努力增強轉移支付的“造血”功能。轉移支付的改革創(chuàng)新應堅持激勵與約束并舉策略。一方面，要充分調動低收入群體和欠發(fā)達地區(qū)政府自我發(fā)展的積極性，鼓勵和支持其對發(fā)展能力進行投資；另一方面，要針對低收入群體和欠發(fā)達地區(qū)政府懈怠依賴行為引入懲罰性制度安排，深入治理違法違規(guī)及低效利用補助資金的行為。

2.處理好效率與公平的關系

政府轉移支付制度的優(yōu)化設計應統(tǒng)籌兼顧效率與公平兩大原則，盡可能選擇最有利于協(xié)調效率與公平關系的方案。在培育和完善政府轉移支付“造血”功能的過程中，須充分評估不同改革舉措對經濟效率和社會公平帶來的影響，既要努力增強“造血”功能以提升經濟效率，也要防止因片面追求效率而對社會公平帶來較大損害。推進政府轉移支付改革必須始終堅守兜底標準與底線公平，確保處在最不利地位的人也能獲得生存和發(fā)展的基本保障[13]。此外，要鼓勵各地區(qū)、各部門創(chuàng)新探索有利于實現效率與公平雙贏目標的轉移支付制度安排，使政府轉移支付“造血”功能兼具效率性和公平性。

3.合理借鑒國外有益經驗

政府轉移支付“造血”功能不足在世界各國是一種較普遍的現象，不少國家高度重視該問題并積極采取應對措施。通過一定時期的政策實踐，有些做法已取得了良好成效。其中，較典型的包括工作福利制度、勞動所得稅收抵免政策、有條件現金轉移支付計劃、專項資金競爭性分配制度等。這些舉措的共同特點是注重增強轉移支付受助對象的自身責任，從優(yōu)化行為方式入手著力提升受助對象的自我發(fā)展能力，提高經濟社會的向上流動性，防止發(fā)展不平衡與貧富差距的長期固化。我國可以酌情參考國外培育轉移支付“造血”功能的經驗做法，結合中國現實國情靈活運用并做出進一步的創(chuàng)新發(fā)展。

4.協(xié)調“輸血”和“造血”功能促進共同富裕

強調“造血”功能重要性并非否定“輸血”功能的必要性，政府轉移支付的“造血”功能無法脫離“輸血”功能而獨立存在。政府轉移支付“造血”功能從無到有、由弱變強是一個長期漸進過程。在“造血”功能的萌芽期和成長期，轉移支付功能以“輸血”為主有其合理性，保持穩(wěn)定的“輸血”功能有利于夯實“造血”功能成長的基礎條件。然而，基于加快低收入群體和欠發(fā)達地區(qū)政府自我發(fā)展目標，政府轉移支付發(fā)揮“輸血”功能不能僅滿足于?；旧?、?；具\轉，還要著眼于為推動低收入群體和欠發(fā)達地區(qū)政府自我發(fā)展提供資源支持。為此，在政府轉移支付政策設計與實施過程中，要樹立以“輸血”促“造血”的理念，加強“輸血”與“造血”兩大功能的有機協(xié)同，更好發(fā)揮政府轉移支付助推共同富裕的作用。

5.加快推進配套改革為“造血”功能創(chuàng)造有利條件

首先，要在全社會繼續(xù)大力弘揚艱苦奮斗、勤勞致富的精神，形成人人不“躺平”、不“等靠要”的良好社會氛圍，全面激發(fā)后富人群與后富地區(qū)加快自我發(fā)展的內生動力。其次，建立健全公共財政多元監(jiān)督機制，進一步完善政府預算績效評價制度，以此提高轉移支付資金使用的合規(guī)性與有效性。再次，綜合運用轉移支付、稅收、金融、教育培訓、就業(yè)等政策為低收入群體自我發(fā)展賦能，通過一攬子政策“組合拳”支持他們提高勞動就業(yè)能力、更好參與財富創(chuàng)造活動。最后，還要加快欠發(fā)達地區(qū)政府職能轉變，深入推進區(qū)域營商環(huán)境建設，以良好的營商環(huán)境激發(fā)市場主體活力，促進欠發(fā)達地區(qū)經濟高質量發(fā)展。

(二)深化政府轉移支付改革的關鍵舉措

1.完善對低收入群體轉移支付的政策

增強最低生活保障的勞動激勵效應。為了克服差額補助制引發(fā)的就業(yè)負激勵，有必要建立健全收入豁免制度——勞動收入如低于豁免標準則不用于扣減低保金，如高于豁免標準則對超過部分按遞增比例扣減低保金[14]。要改變各類專項救助與低保資格捆綁在一起的做法，對于其他各種專項救助，應分別按各自獨立標準識別救助對象，此時低保戶就不必顧慮因退出低保而連帶失去其他專項救助。在隨生活水平提高而動態(tài)上調整低保標準的過程中，還要注意使低保標準與最低工資標準保持一定距離，防止兩者差距過小而影響低保戶的就業(yè)動力。

完善失業(yè)保險基金支出的促就業(yè)功能。要以“保生活、促就業(yè)”為導向深化失業(yè)保險基金支出改革，提升失業(yè)保險金的就業(yè)激勵性，更好發(fā)揮失業(yè)保險支出的就業(yè)促進作用。一方面，要調整失業(yè)保險金給付機制。建立失業(yè)保險金待遇隨失業(yè)持續(xù)時間階梯式遞減的機制(2)如12個月以內全額領取，第13至第18個月按80%領取，第19至第24個月按60%領取。，促使失業(yè)人員積極尋找工作。目前北京、上海等地已實行了這種做法，今后可在全國范圍推廣實施。另一方面，要優(yōu)化失業(yè)保險基金的使用結構。增加對失業(yè)人員參加職業(yè)培訓和職業(yè)介紹、取得職業(yè)資格技能證書的補貼，加大力度資助失業(yè)人員從事個體經營或創(chuàng)辦小微企業(yè)，逐步提高失業(yè)保險基金用于促就業(yè)的支出比重。

加強與人力資本投資有關的轉移支付并向低收入群體傾斜。以城鄉(xiāng)低收入群體為重點，積極發(fā)展有助于人力資本提升的實物轉移支付以及有條件現金轉移支付項目，為低收入群體自我持續(xù)發(fā)展賦能。著力完善面向兒童尤其是貧困兒童的教育和健康轉移支付政策，從源頭上阻斷貧困的代際傳遞鏈條。探索為低收入家庭設立“家庭發(fā)展賬戶”，財政以配額資助方式鼓勵低收入家庭通過勞動增加收入和儲蓄，支持其將賬戶資金用于人力資本投資，激勵低收入家庭主動進行自我發(fā)展能力的建設。

結合促進低收入農戶自我發(fā)展目標健全農業(yè)生產補貼政策。向低收入農戶做好農業(yè)生產補貼政策的宣傳，提高低收入農戶對補貼政策的認知程度，使他們更加主動地將補貼資金運用到發(fā)展現代農業(yè)、增強經營能力上去。進一步優(yōu)化農業(yè)補貼方式，合理控制收入補貼屬性較強的現金直補的規(guī)模，多實施與低收入農戶自我發(fā)展行為相掛鉤的補貼項目，如對其參加農業(yè)技術培訓、購買生產性服務、購買農業(yè)保險給予補助等，支持低收入小農戶增強與現代農業(yè)發(fā)展有機銜接的能力。要著力提高補貼政策的精準度和有效性，盡可能充分考慮不同地區(qū)、不同農產品種類的差異化特點，更好滿足低收入農戶的實際發(fā)展需求。

2.完善對欠發(fā)達地區(qū)轉移支付的政策

對于稅收返還，可在保留基礎上作必要改革調整以繼續(xù)發(fā)揮其激勵作用。稅收返還改革的難點在于如何平衡財力均等化與地方政府激勵兩大目標。盡管當前主流觀點是取消稅收返還以便增強財政轉移支付的財力均等化作用，但從促進欠發(fā)達地區(qū)政府自我發(fā)展角度看，稅收返還卻是一種有良好激勵作用的轉移支付形式。基于調動欠發(fā)達地區(qū)政府積極性的考慮，在現階段簡單地取消稅收返還并不合適。建議在保留稅收返還的前提下，將稅收返還資金分配方法由基數法改為因素法，因素的選取應兼顧促進財力均等化和激勵地方政府努力，人口規(guī)模、政府工作績效等因素均適用于確定中央對地方的稅收返還額。

對于一般性轉移支付要在資金分配中更多引入對地方政府的激勵機制。解決均衡性轉移支付負激勵問題的關鍵是優(yōu)化設計資金分配計算公式，在公式中納入能充分體現激勵地方政府提高財政自我努力和財政自給率的因素。盡管目前計算公式中已經設置了省對下均等化努力程度獎勵資金，但這獎勵的是省對下均等化努力行為，同地方政府發(fā)展經濟、壯大稅源的努力無關。為了實現對地方政府財政努力的激勵，建議從調整地區(qū)標準財政收入核算方法入手，對均衡性轉移支付資金分配公式進行修改。具體做法是測算去年稅收相比前年的增加額(3)前年稅收按去年價格計算，這樣計算得到的稅收增加額就是剔除了價格變化的實際增加額。，然后將其按一定比例在標準財政收入中予以扣減。對于一般性轉移支付中的非均衡性轉移支付項目，也有必要在資金分配方案中引入同地方政府履行特定職能的績效相掛鉤的獎懲因素，以此促進地方政府更好履職盡責、提高支出效率。

對于專項轉移支付應從調整補助項目、推動競爭性分配、改革配套資金規(guī)定等方面入手完善其“造血”功能。一是優(yōu)化調整專項補助項目。將內容過于細化且存在交叉重復的項目予以合并，促進資金的統(tǒng)籌利用；隨著經濟社會發(fā)展條件的變化，及時調整專項轉移支付項目設置，取消不合時宜的項目、增加適應新形勢需要的項目。二是開展專項轉移支付的競爭性分配。創(chuàng)新專項轉移支付的分配方式，推動一些適合使用競爭性分配方式的專項轉移支付資金實行競爭性分配[15]，促進轉移支付資金使用效率的提升。三是改革完善對地方配套資金的規(guī)定。中央對地方政府提出配套資金要求時，應當充分考慮地方的實際財力狀況，對于財政困難程度較高的地區(qū)須適當降低配套比例，避免發(fā)生地方財政“拆東墻補西墻”的現象。