國家公園體制背景下中國自然保護(hù)地體系變遷
——基于多源流理論分析

郭甲嘉,沈大軍

1 西安財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院, 西安 710061 2 中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院, 北京 100872

自然保護(hù)地是通過法律或其他有效方式進(jìn)行明確界定、識別、許可和管理的特定地理空間,以實(shí)現(xiàn)對自然資源及其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和文化價(jià)值的長久保護(hù),主要包括自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、森林公園等多種形式[1]。我國自1956年成立第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)之后,已建立了自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等8000多處,各類保護(hù)地在對中國自然資源和生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)中發(fā)揮了重要的作用,但是同時(shí)也存在保護(hù)對象交叉、管理主體多頭、功能定位不合理等諸多問題。2013年,黨的十八屆三中全會提出了建立國家公園體制的改革任務(wù),中國保護(hù)地體系在保持原有基礎(chǔ)上增加了國家公園類型。黨的十九大報(bào)告明確指出“建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”,這意味著中國自然保護(hù)地體系開始由以自然保護(hù)區(qū)為主體轉(zhuǎn)變?yōu)橐試夜珗@為主體[2],經(jīng)歷了建立60多年來一次重要變遷。

近年來,國家公園建立與發(fā)展受到學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。研究主要集中于自然保護(hù)地體系的重構(gòu)[3—4]、各類型自然保護(hù)地的功能與定位[5]以及以國家公園為主體的自然保護(hù)地建設(shè)路徑選擇[6]等。劉金龍等從多源流理論的問題源流出發(fā),梳理了國家公園體制建設(shè)中的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題[7]。王毅等從改革創(chuàng)新、問題導(dǎo)向、利益相關(guān)者參與等方面總結(jié)了國家公園建設(shè)的必要性[8]。何思源等從生態(tài)文明制度改革、保護(hù)地體系多樣化重組管理、實(shí)現(xiàn)自然資本的保護(hù)和全民公益等方面論述了建設(shè)國家公園的重要意義[5]。綜上可見,針對自然保護(hù)地體系變遷的研究呈現(xiàn)多樣化發(fā)展趨勢,對自然保護(hù)地體系變遷原因及變遷機(jī)理的研究主要集中在分析執(zhí)政者生態(tài)文明建設(shè)的理念變化[9],或從自然保護(hù)地發(fā)展中出現(xiàn)的突出問題解釋引入國家公園的必要性[10]。

中國自然保護(hù)地體系由以自然保護(hù)區(qū)為主體轉(zhuǎn)變?yōu)橐試夜珗@為主體不是漸進(jìn)式的制度變遷,而是通過引入國家公園類型及其體制機(jī)制改革推進(jìn)中國自然保護(hù)地體系的重構(gòu),可以基于政策變遷分析框架對自然保護(hù)地體系發(fā)生變遷的必然性和影響因素進(jìn)行全面分析。因此,本文應(yīng)用多源流理論框架,分析中國自然保護(hù)地體系由以自然保護(hù)區(qū)為主體轉(zhuǎn)變?yōu)橐試夜珗@為主體的主要影響因素,通過繪制保護(hù)地體系變遷的邏輯路線梳理和總結(jié)變遷內(nèi)容,為中國自然保護(hù)地體系的變遷發(fā)展提供理論依據(jù)。

1 多源流理論及其適應(yīng)性分析

眾多研究從不同視角對政策變遷邏輯及影響因素進(jìn)行了廣泛和深入的分析。當(dāng)前主流的政策變遷分析框架包括多源流理論、倡議聯(lián)盟框架和間斷—均衡理論等[11—13]。其中,多源流理論是從決策視角解釋政策變遷的代表性理論。它從建立之初就將推動政策變遷影響因素的復(fù)雜性和多樣性納入分析過程,突出政策過程的模糊性,并揚(yáng)棄了理性決策主義和漸進(jìn)主義決策。

1.1 多源流理論概述

多源流理論由約翰·金登提出,以模糊性假設(shè)為基礎(chǔ),通過問題源流、政策源流和政治源流的匯合來理解政策過程,探究議程設(shè)置、備選方案和公共政策間的關(guān)系[11]。

圖1 多源流理論模型Fig.1 Theoretical model of multiple-stream framework

如圖1所示,該模型包括三條源流、政策之窗和政策企業(yè)家等要素。其中,問題源流主要識別政策問題,通過社會指標(biāo)、焦點(diǎn)事件和反饋等方式來促進(jìn)議程設(shè)定。政策源流提出備選方案和政策建議,是專業(yè)人士組成的政策共同體進(jìn)行“思想漂浮—提出議案—宣講—草擬政策建議”的自然選擇過程。政治源流是對政策議程產(chǎn)生影響的政治背景,如公眾情緒、政府變更、選舉結(jié)果和政黨分布等。政策之窗是“根據(jù)既定的議程而采取行動的機(jī)會,呈現(xiàn)并且只敞開很短暫的時(shí)間”[12]；三條源流獨(dú)立運(yùn)行,在政策之窗開啟時(shí)“結(jié)合”,產(chǎn)生新的公共政策,取代舊政策,從而實(shí)現(xiàn)政策變遷。政策企業(yè)家是政策議程中的重要行動者,一方面在政策源流中發(fā)揮思想軟化和推出備選方案的作用,另一方面促進(jìn)三條源流匯合。多源流理論解釋了政策變遷中政策問題的形成、政策制定者的注意力分配以及解決方案的確定等關(guān)鍵問題,回答了三股源流的形成及影響因素[13]。

1.2 多源流理論的中國適用性分析

多源流理論在西方國家的政策實(shí)踐中表現(xiàn)出很強(qiáng)的解釋力,但中西方的政治體制存在巨大差異。近年來,我國學(xué)者成功將多源流理論應(yīng)用到醫(yī)療保險(xiǎn)、環(huán)境治理和林業(yè)政策等領(lǐng)域。在應(yīng)用多源流理論進(jìn)行政策變遷分析時(shí),我國學(xué)者尤其重視中國政治結(jié)構(gòu)對政策過程存在的體制內(nèi)、體制外和人格化三個(gè)層面的影響[14],其中特別關(guān)注“試點(diǎn)效應(yīng)”在政策源流中的作用[15]和體制內(nèi)政府結(jié)構(gòu)等級性在政治源流中的作用[16]。

在應(yīng)用多源流理論進(jìn)行我國政策變遷分析時(shí),需要對政策源流和政治源流中的具體變量進(jìn)行差異化對待,注意優(yōu)化模型對特定政策形成過程的解釋力。中國保護(hù)地變遷研究適用于多源流理論的分析主要表現(xiàn)在：(1)保護(hù)地政策變遷是關(guān)于國內(nèi)經(jīng)濟(jì)與社會形勢變化、不同政策參與者的互動所引起的政策議程設(shè)置問題,涉及社會背景、偶然事件、行動者等多種影響因素,具有與多源流理論一致的內(nèi)在邏輯；(2)我國民主化程度的提高,政策過程的開放性和參與主體的多樣性已基本滿足多源流理論的運(yùn)用前提[16]；(3)多源流理論分析政策問題的重點(diǎn)在于識別和控制與中國政體規(guī)則不一致的因素,把握三條源流的相互作用機(jī)理[14—16]。

2 保護(hù)地體系政策變遷的多源流理論分析

2.1 問題源流

在多源流理論中,問題源流解釋政策問題被確定的過程,主要回答“為什么是這個(gè)問題而不是別的問題引起了決策者的注意”,指標(biāo)、焦點(diǎn)事件和反饋三種機(jī)制使問題出現(xiàn)在決策者的視野中。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和長期執(zhí)行的“搶救式”保護(hù)策略,保護(hù)地體系中存在的問題日益嚴(yán)重,眾多問題匯集形成問題源流。圖2為保護(hù)地體系問題源流構(gòu)成,其中,焦點(diǎn)事件(主要是“祁連山事件”)在問題源流中起到關(guān)鍵作用,是保護(hù)地問題引起決策者注意的重要因素。

圖2 保護(hù)地體系問題源流構(gòu)成Fig.2 Problem stream of protected area system

(1)指標(biāo)數(shù)據(jù)。指標(biāo)一般被用來衡量事物發(fā)展的狀態(tài)、程度和變化情況,是促進(jìn)問題形成和引起決策者注意的重要方式。在變遷發(fā)生前,一系列指標(biāo)表明原有保護(hù)地體系積累的問題越來越凸顯。首先,保護(hù)地范圍劃分不合理,邊界模糊,存在保護(hù)空缺。在統(tǒng)計(jì)的2700多個(gè)自然保護(hù)區(qū)中,具有明確邊界的僅占總數(shù)的60%[17]；原環(huán)境保護(hù)部“全國自然保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)調(diào)查與評價(jià)”結(jié)果顯示,中國48%的脊椎動物受到較少或未受到保護(hù),37%的重點(diǎn)保護(hù)野生植物處于保護(hù)缺失狀態(tài)[18]。其次,各類保護(hù)地交叉重疊、多頭管理。重疊是指不同保護(hù)地保護(hù)區(qū)域重疊,存在“一區(qū)多牌”和“一地多主”的現(xiàn)象。在統(tǒng)計(jì)的8572塊保護(hù)地中,涉及空間重疊的占總數(shù)的18%,其中國家級保護(hù)地重疊問題比省市縣更為嚴(yán)重。國家級自然保護(hù)區(qū)與國家級風(fēng)景名勝區(qū)有25處交叉或重疊,國家森林公園與國家級風(fēng)景名勝區(qū)存在45處空間重疊[19]。自然保護(hù)地分屬環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、住建和水利等10余個(gè)不同的部門管理,存在非常嚴(yán)重的交叉現(xiàn)象,造成事權(quán)不統(tǒng)一,極易引發(fā)權(quán)屬爭議,難以清晰部門權(quán)責(zé)[20]。第三,保護(hù)和利用矛盾突出。各類保護(hù)地及其周邊地區(qū)與中國貧困人口集中連片區(qū)存在高度吻合。在全國592個(gè)貧困縣中,距離保護(hù)區(qū)距離小于100 km的就有585個(gè)。保護(hù)區(qū)建設(shè)對保護(hù)區(qū)內(nèi)及周邊居民造成較大的影響,但在保護(hù)政策制定中,缺乏對周邊社區(qū)及居民利益保障的相關(guān)內(nèi)容[21]。

(2)焦點(diǎn)事件。多源流理論認(rèn)為焦點(diǎn)事件往往是政策發(fā)生變遷的重要推動力。危機(jī)或重要事件等焦點(diǎn)事件會激發(fā)政府部門與公眾的關(guān)注,從而推動問題得到進(jìn)一步關(guān)注并進(jìn)入政府議程。在保護(hù)地政策變遷前,“祁連山事件”持續(xù)發(fā)酵,改變了人們對保護(hù)區(qū)都得到嚴(yán)格保護(hù)的觀念,一系列相關(guān)問題開始走入公眾視野。祁連山環(huán)境破壞問題的突出表現(xiàn)之一就是違法進(jìn)行礦產(chǎn)開發(fā),保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置有144宗探礦、采礦權(quán),且14宗是在甘肅祁連山自然保護(hù)區(qū)劃界得到批復(fù)后違法延續(xù)與審批的。2013年,甘肅省修訂的《甘肅省礦產(chǎn)資源勘查開采審批管理辦法》允許在自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行礦業(yè)開采,違反了《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)[22]。2017年中央督察組就此開展專項(xiàng)督查,對祁連山生態(tài)環(huán)境破壞事件進(jìn)行了深刻的剖析。然而,“祁連山事件”僅是中國保護(hù)地內(nèi)生態(tài)環(huán)境破壞的一隅。2016年底,環(huán)境保護(hù)部公布的國家級自然保護(hù)區(qū)人類活動監(jiān)測結(jié)果顯示,2013年至2015年共有297個(gè)國家級自然保護(hù)區(qū)新增人類活動3780處,其中對生態(tài)環(huán)境影響較大的采石場104處、工業(yè)礦區(qū)318處和能源設(shè)施335處。為更好地解決以“祁連山”為代表的保護(hù)區(qū)周邊保護(hù)與發(fā)展的內(nèi)在矛盾,2017年6月26日,中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組36次會議通過祁連山國家公園體制試點(diǎn)方案；7月19日,《建立國家公園體制總體方案》獲得通過,中國國家公園建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)方案正式確定。盡管還存在一定的爭議,但國家公園總體設(shè)計(jì)還是在祁連山事件反映出來的嚴(yán)重局勢下提前問世[23]。

(3)反饋。金登認(rèn)為“反饋常常使一些問題引起政府官員及政策研究者的注意”,是問題源流中政策問題得以迅速凸顯和引起決策者注意的觸發(fā)機(jī)制。反饋的內(nèi)容主要包括政策執(zhí)行不符合立法及上級意圖、現(xiàn)有政策和實(shí)踐不能實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)、執(zhí)行成本過高及其他后果。在中國自然保護(hù)地的建設(shè)過程中,存在以下三個(gè)持續(xù)被反饋的問題。首先,保護(hù)地體系結(jié)構(gòu)不合理。目前自然保護(hù)區(qū)面積占各類保護(hù)地面積80%以上,但部分保護(hù)區(qū)的范圍和納入標(biāo)準(zhǔn)劃定并不符合科學(xué)規(guī)律,是在國家“早劃多劃、先劃后建”的方針下,減緩經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對生態(tài)環(huán)境的沖擊而建立的。其次,自然保護(hù)地法律體系不健全。我國法律中針對不同類型自然保護(hù)地的立法定位不明確,一些關(guān)鍵概念的法律內(nèi)涵和邊界模糊,嚴(yán)重影響了法律效率和制度實(shí)施合力[17,24]。第三,保護(hù)地內(nèi)土地權(quán)屬不清,制約管理制度的實(shí)施。各類保護(hù)地內(nèi)土地的所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)等混亂。許多保護(hù)地的核心區(qū)及緩沖區(qū)屬于集體土地使用權(quán),限制了后續(xù)對自然資源的管理,以及對違法資源開采和違章建設(shè)情況進(jìn)行有力干預(yù)。

2.2 政策源流

多源流理論認(rèn)為,隨著“問題源流”的不斷匯集,政治系統(tǒng)中的利益相關(guān)者會提出各種政策建議和方案,構(gòu)成“政策原湯”。政策源流的核心作用就是推動政策建議和備選方案的產(chǎn)生,這個(gè)過程主要由專業(yè)人員組成的政策共同體主導(dǎo)。自然資源與生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的相關(guān)學(xué)者、政治家和技術(shù)專家共同組成了自然保護(hù)地體系變遷的政策共同體。當(dāng)然,政策建議和備選方案的產(chǎn)生不是一次性完成的；而是一個(gè)隨著問題的不斷演變,不斷討論和修改的過程。這個(gè)過程既包含不同利益集體間的博弈,也包含不同觀點(diǎn)的碰撞和逐漸成熟。政策共同體會利用各種機(jī)會力爭自己的政策建議得到政策制定者的關(guān)注和采納,通常將這一過程稱為“軟化”。多源流理論認(rèn)為“軟化”活動是一個(gè)政策建議得到重視的必要前提。在中國保護(hù)地變遷過程中，“軟化”過程主要在保護(hù)地問題成為政策問題后廣泛進(jìn)行,尤其是在“國家公園體制試點(diǎn)”發(fā)布后,大量研究者開始針對中國國家公園體制問題進(jìn)行研究和提出政策建議。

政策制定主體對政策問題的認(rèn)知是模糊的,存在“一般性”因素,造成政策選擇的困難,其中對政策選擇造成不利影響的主要是：(1)政策制定主體必須在有限的時(shí)間內(nèi)決策；(2)決策過程無法保證完全理性。為了保證政策問題界定的科學(xué)性、合理性,并提出具備可行性的政策方案,要求政策共同體充分發(fā)揮專家理性的作用,提升政策開發(fā)能力。

隨著保護(hù)地問題的不斷積累,政策共同體主要提出兩種類型的解決思路。如圖3所示,一類是繼續(xù)以自然保護(hù)區(qū)為主體,通過完善管理機(jī)制、資金機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和保護(hù)地功能分類等措施,逐漸修正自然保護(hù)地體系中的各種問題[25]。這類方案往往從中國自然保護(hù)區(qū)體系建設(shè)的總體思路和基本原則入手,提出新的保護(hù)區(qū)“類型劃分、管理分級和功能分區(qū)”,建立保護(hù)區(qū)分類、分級和分區(qū)管理體系,逐步解決體現(xiàn)有問題。

圖3 基于自然保護(hù)區(qū)改進(jìn)的政策方案Fig.3 Policy options based on nature reserve improvement

另一種方案是構(gòu)建以國家公園為主體的保護(hù)地體系,如圖4所示,通過增加國家公園這一保護(hù)地類型,進(jìn)一步增加中國自然保護(hù)地的層次性,加強(qiáng)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護(hù),理順管理體制,創(chuàng)新運(yùn)營機(jī)制,建立分類科學(xué)、保護(hù)有力的自然保護(hù)地體系,逐步實(shí)現(xiàn)國家所有、全民共享、世代傳承的目標(biāo)。早在建立國家公園體制前,就通過國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目支持對設(shè)立國家公園的可行性、設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)營機(jī)制和管理機(jī)制等進(jìn)行研究[26—28]。例如,2009年,唐芳林等指出設(shè)立國家公園是完善自然保護(hù)地體系的必然選擇,我國必須革新保護(hù)地的管理模式,對保護(hù)區(qū)資源進(jìn)行保護(hù)性利用[26]。2011年,田世政等建議結(jié)合國情,建立中國國家公園體系,構(gòu)建與世界各國具有共同理念的保護(hù)地體系,實(shí)施國家公園特許經(jīng)營制度[27]。這些政策方案都對中國國家公園設(shè)立產(chǎn)生了重要的參考價(jià)值。值得注意的是,我國對自然保護(hù)地的政策理論研究表現(xiàn)出一定的追隨性,而不是一直前瞻性的引導(dǎo)保護(hù)地政策的制定。特別是當(dāng)政策出臺或“試點(diǎn)”開展后,理論研究才不斷完善和極大豐富。在2013年我國明確開展國家公園“試點(diǎn)”,特別是《建立國家公園體制總體方案》出臺后,國家公園體制成為研究熱點(diǎn),研究成果為保護(hù)地政策轉(zhuǎn)型和變遷提供了重要的政策源流。

金登認(rèn)為,具備解決問題的方案被提上決策議程的可能性會顯著增加。第一種方案針對自然保護(hù)地中的具體問題提出相應(yīng)的解決辦法,具有一定的技術(shù)可行性,但是很難從根本上解決中國自然保護(hù)地問題源流所反映的系統(tǒng)問題,方案的全局性、普適性和可操作性都存在不足。第二種方案具有很強(qiáng)的可拓展性和發(fā)展?jié)摿?存在的爭議主要是風(fēng)險(xiǎn)性和不確定性較第一個(gè)方案大,但通過進(jìn)行政策“試點(diǎn)”,政策方案的完善性和技術(shù)可行性不斷增強(qiáng)。采取第二個(gè)方案的原因還包括以下三個(gè)方面：

(1)為更好地提高管理經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的能力和發(fā)揮制度優(yōu)勢,十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,確立了完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)。這表明我國在破除經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)文明等領(lǐng)域的體制機(jī)制問題時(shí),傾向于采用改革方案,以更好的實(shí)現(xiàn)資源配置和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

(2)在變遷前,自然保護(hù)區(qū)范圍廣大,各保護(hù)區(qū)間差別較大,短時(shí)間內(nèi)無法構(gòu)建統(tǒng)一、規(guī)范、高效的管理體制,也很難用一個(gè)新的、一致的標(biāo)準(zhǔn)對其進(jìn)行重塑。通過將具備統(tǒng)一特征、符合一定標(biāo)準(zhǔn)的保護(hù)地從舊的體系中剝離出來構(gòu)建國家公園,思路更加清晰,有助于實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地間的互補(bǔ)效應(yīng)。

(3)建立國家公園為主體的保護(hù)地體系更有利于解決保護(hù)與發(fā)展之間的關(guān)系,通過社區(qū)參與共治、特許經(jīng)營、產(chǎn)權(quán)置換等方式,破解地方發(fā)展難題。在保護(hù)自然的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的利用,將環(huán)境保護(hù)與社會發(fā)展有機(jī)結(jié)合在一起。

2.3 政治源流

在金登的分析框架中,政治源流由政府的變更、黨派及其意識形態(tài)在國會中的分布狀況、執(zhí)政理念變化、利益集團(tuán)的競爭和公眾情緒等組成。我國實(shí)行“一黨執(zhí)政,多黨參政”的政黨制度,執(zhí)政理念具有繼承發(fā)展性。推動自然保護(hù)地體系變遷的政治源流主要包括生態(tài)文明理念的進(jìn)一步豐富、生態(tài)文明體制的改革和社會主要矛盾變化所反映出的國民情緒變動。2013年,新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體圍繞“五位一體”總體布局,將生態(tài)文明建設(shè)放在執(zhí)政過程的突出地位,“人與自然和諧共生”“綠水青山就是金山銀山”等生態(tài)文明理念為保護(hù)地體系變遷提供了政治源流的方向動力。黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào),我國社會主要矛盾為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。社會主要矛盾的變化說明了國民情緒正在經(jīng)歷變動,從物質(zhì)文化需要上升為美好生活需要,從追求物質(zhì)精神價(jià)值上升為追求審美價(jià)值,從追求人的基本發(fā)展上升為追求人的全面、自由的發(fā)展[29]。問題源流中的現(xiàn)實(shí)問題說明當(dāng)前保護(hù)地體系并不能滿足國民對生態(tài)產(chǎn)品的需求,需要對其進(jìn)行重構(gòu)和改革,以生態(tài)保護(hù)第一、全民公益性優(yōu)先和保護(hù)原真性、完整性的理念來建設(shè)國家公園。

2.4 政策之窗

“政策之窗”是政策共同體推廣其解決方法或吸引別人重視其提案的特殊機(jī)會。政策之窗賦予了多源流動態(tài)性質(zhì),即由三股源流的不同組合匯聚,促使政策的改變或修改。在保護(hù)地體系變遷過程中,焦點(diǎn)事件所代表的自然保護(hù)地生態(tài)問題與執(zhí)政者生態(tài)理念的背離,增強(qiáng)了執(zhí)政者進(jìn)行政策變遷的意愿。在政策方案并不明晰的情況下,執(zhí)政者通過中國特有的政策“試點(diǎn)”機(jī)制,引導(dǎo)政策共同體參與政策方案的完善與進(jìn)步。政策制定的過程是一種“提出政策問題—陷入決策困境—走出困境”的過程。在這個(gè)過程中,政策企業(yè)家利用自身的影響力凸顯問題并提供政策建議以實(shí)現(xiàn)政治源流和政策源流的結(jié)合,在政策窗口出現(xiàn)的短暫時(shí)機(jī)提出政策方案,促進(jìn)變遷進(jìn)行。金登指出,多源流理論是有結(jié)構(gòu)的,并存在一定的隨機(jī)性空間。在保護(hù)地體系變遷中的政策過程維持著間斷性與均衡性的統(tǒng)一,其中政策源流在政策議程中漸進(jìn)發(fā)展,而問題源流和政治源流則表現(xiàn)出一定的突變性。這些特質(zhì)共同構(gòu)成了中國保護(hù)地體系變遷的多源流動態(tài)平衡。

3 中國自然保護(hù)地體系變遷邏輯路線

在國家層面提出“建立更加注重系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性的中國自然保護(hù)地體系”意味著建立國家公園體制并不僅僅是增加一個(gè)保護(hù)地類型,而是重塑中國保護(hù)地體系、理順各類型保護(hù)地之間的關(guān)系。中國自然保護(hù)地體系變遷邏輯路線如圖5所示,隨著問題源流的不斷凸顯,政策方案不斷提出,匯聚成“政策原湯”；而“焦點(diǎn)事件”與政治源流中生態(tài)文明執(zhí)政理念的背離促進(jìn)了“國家公園體制試點(diǎn)”的施行?！皣夜珗@體制試點(diǎn)”開展后,國家公園體制成為研究熱點(diǎn),進(jìn)一步促進(jìn)了國家公園政策方案的完善,逐步實(shí)現(xiàn)由“構(gòu)建以國家公園為代表的自然保護(hù)地體系”到“構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”的變遷。中國自然保護(hù)地體系變遷的內(nèi)容包括管理客體的變遷、管理主體的變遷和管理手段的變遷三部分,每一項(xiàng)變遷內(nèi)容都是對自然保護(hù)地體系中存在的痼疾進(jìn)行革新和改進(jìn)。

圖5 以國家公園為主體的自然保護(hù)地變遷邏輯路線圖Fig.5 The logical roadmap of the change of nature reserves with national parks as the principle part

3.1 管理客體變遷

管理客體是管理主體實(shí)施管理和直接作用的對象。自然保護(hù)地體系管理客體的變遷分為兩個(gè)方面,第一個(gè)方面是新增國家公園這一保護(hù)地類型,第二個(gè)方面是以國家公園為主體地位對原有保護(hù)地資源進(jìn)行整合優(yōu)化。國家公園不僅是一個(gè)保護(hù)地類型名稱,更蘊(yùn)含了平衡保護(hù)與發(fā)展的理念。增加國家公園這一保護(hù)地類型后,中國自然保護(hù)地體系得到進(jìn)一步豐富和完善,有助于實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地間的互補(bǔ)效應(yīng),但也需要理清各類保護(hù)地關(guān)系,對中國保護(hù)地體系進(jìn)行重塑。通過對自然保護(hù)地體系的整合優(yōu)化,逐步解決保護(hù)地范圍劃分不合理、邊界模糊和各類保護(hù)地交叉重疊等問題；并改變原有的以部門設(shè)置、以資源分類、以行政區(qū)劃分設(shè)的分類方法,確立以生態(tài)價(jià)值和保護(hù)強(qiáng)度高低為基礎(chǔ)的科學(xué)分類標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)保護(hù)地體系管理目標(biāo)和效能,我國將自然保護(hù)地分為國家公園、自然保護(hù)區(qū)和自然公園3類[30]。

3.2 管理主體變遷

管理主體是指在管理活動中實(shí)施管理職能的人或組織,包括各級管理者和管理機(jī)構(gòu)。管理主體變遷主要體現(xiàn)在建立統(tǒng)一規(guī)范高效的管理體制,由國家公園管理局統(tǒng)一行使國家公園等自然保護(hù)地管理職責(zé)。將國土資源部、住建部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家海洋局等部門的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等保護(hù)地的管理職責(zé)進(jìn)行整合,由國家林草局(加掛國家公園管理局牌子)進(jìn)行統(tǒng)一管理,從根本上改變自然保護(hù)地交叉重疊造成事權(quán)不統(tǒng)一。

3.3 管理手段變遷

管理手段的變遷體現(xiàn)在建立多方參與的管理體系。堅(jiān)持政府主導(dǎo)、多方參與,突出自然保護(hù)地體系建設(shè)的社會公益性,在發(fā)揮政府在自然保護(hù)地規(guī)劃、建設(shè)、管理、監(jiān)督、保護(hù)和投入等方面的主體作用的同時(shí),還要建立健全政府、企業(yè)、社會組織和公眾參與機(jī)制,并根據(jù)保護(hù)地的自然、社會和經(jīng)濟(jì)特征分類別探索社區(qū)治理、公益治理和共同治理等保護(hù)地治理模式。在保護(hù)前提下,探索全民共享機(jī)制,通過在控制區(qū)內(nèi)開展生態(tài)教育、自然體驗(yàn)、生態(tài)旅游等活動推動產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。周邊社區(qū)是平衡保護(hù)與發(fā)展的重要利益相關(guān)方,通過生態(tài)管護(hù)崗位等推動參與式社區(qū)管理來減緩矛盾,同時(shí)引導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐用?、專家學(xué)者、企業(yè)、社會組織等積極參與保護(hù)地建設(shè)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)和領(lǐng)域。

4 結(jié)論和建議

中國自然保護(hù)地體系由以自然保護(hù)區(qū)為主體轉(zhuǎn)變?yōu)橐試夜珗@為主體,本文基于多源流理論對此次變遷進(jìn)行分析,從問題源流、政策源流和政治源流三個(gè)方面解釋了此次變遷的影響因素和內(nèi)在機(jī)理,并對變遷的邏輯路線和變遷內(nèi)容進(jìn)行了分析。

(1)多源流理論對于自然保護(hù)地體系變遷及其影響因素具有較強(qiáng)的解釋力。自然保護(hù)地體系變遷是問題源流、政策源流和政治源流共同影響下的必然結(jié)果。問題源流由日益嚴(yán)重的自然保護(hù)地生態(tài)問題觸發(fā),將自然保護(hù)地問題上升為公共政策問題,并促進(jìn)政策方案產(chǎn)生,形成“政策原湯”。焦點(diǎn)事件與政治源流中生態(tài)文明建設(shè)理念的背離進(jìn)一步催化了以國家公園主體的自然保護(hù)地體系的確立。

(2)在國家公園主體地位確立的過程中,問題源流、政策源流、政治源流三者不再保持獨(dú)立性,相互之間存在一定的關(guān)聯(lián)性。其中,問題源流是保護(hù)地體系變遷的基礎(chǔ)性條件,政治源流具有主導(dǎo)性作用且受焦點(diǎn)事件催化,政策源流存在漸進(jìn)式完善過程,尤其是“試點(diǎn)效應(yīng)”對政策源流的發(fā)展起到重要催化作用。

(3)自然保護(hù)地體系變遷的邏輯路線包含三股源流的相互作用。自然保護(hù)地體系中矛盾問題的積累促進(jìn)了政策方案的提出和“政策試點(diǎn)”的提出；同時(shí),全面深化改革背景下生態(tài)文明理念的成熟增進(jìn)了通過徹底變革解決矛盾問題的決心。在“政策試點(diǎn)”提出后,政策方案的完善性和技術(shù)可行性不斷增強(qiáng),為建設(shè)國家公園為主體的自然保護(hù)地體系奠定了基礎(chǔ)。

增加國家公園這一保護(hù)地類型后,中國自然保護(hù)地體系得到進(jìn)一步豐富和完善,有助于借鑒國外先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn),促進(jìn)保護(hù)與發(fā)展的統(tǒng)一。但是,解決中國保護(hù)地體系積累的矛盾問題,還需要進(jìn)一步整合保護(hù)地資源,建立適宜的國家公園治理機(jī)制,實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地生態(tài)與社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展,探索平衡生態(tài)保護(hù)與區(qū)域發(fā)展的本土模式,解決阻礙協(xié)調(diào)發(fā)展的歷史遺留問題,繼續(xù)推動自然保護(hù)地體系的完善和進(jìn)步。