舊工業(yè)區(qū)改造中土地整備制度優(yōu)化探索
——以廣州南沙區(qū)西部工業(yè)區(qū)舊廠更新改造為例

張重進 賴笑娟 姜一柱

（1.廣州南沙開發(fā)建設集團有限公司，廣東廣州51166；2.廣州市城市規(guī)劃勘測設計研究院，廣東廣州 510030）

城鎮(zhèn)化進程中，工業(yè)區(qū)的設立在推動地方經(jīng)濟發(fā)展、增加就業(yè)等方面作出巨大貢獻。我國經(jīng)濟由高速增長轉向高質量發(fā)展階段，對土地空間資源的優(yōu)化配置提出更高要求。土地整備作為存量用地開發(fā)的重要手段，制度建設與優(yōu)化對提高工業(yè)區(qū)土地利用效率具有重大意義。本研究分析廣州南沙區(qū)西部工業(yè)區(qū)舊廠更新改造實操案例中的土地整備制度，結合實際情況剖析其存在問題，提出高質量發(fā)展背景下舊工業(yè)區(qū)改造中土地整備制度的優(yōu)化建議，為舊工業(yè)區(qū)土地整備制度的探索提供參考。

1 研究界定

土地整備是城市更新改造項目供地前的技術環(huán)節(jié)，對土地權屬、征轉等問題進行整理。北京、佛山、深圳、廣州等城市均設立相關機構，北京設立17個土地整備分中心，佛山南沙掛牌全國首個集體土地整備中心，存量農地可以統(tǒng)一托管入市[1]?！渡钲谑腥嗣裾P于推進土地整備工作的若干意見》明確，“土地整備立足于實現(xiàn)公共利益和城市整體利益的需要，綜合運用收回土地使用權、房屋征收、土地收購、征轉地歷史遺留問題處理、填海（填江）造地等多種方式，對零散用地進行整合，并進行土地清理及土地前期開發(fā)，統(tǒng)一納入全市土地儲備”[2]。土地整備的學術定義尚不明晰且仍處于探索階段[3]。研究中的土地整備制度指城市更新中涉及的相關土地管理制度。

2 項目概況及相關土地整備制度

2.1 區(qū)域概況

西部工業(yè)區(qū)范圍如圖1所示。

圖1 西部工業(yè)區(qū)范圍

西部工業(yè)區(qū)位于廣州市南沙區(qū)的中心城區(qū)，是南沙明珠灣起步區(qū)的重要組成部分，研究區(qū)域以黃山魯西側、敬善街、蕉門水道、虎門聯(lián)絡道為界，面積約743 hm2，包括自貿區(qū)118 hm2。

片區(qū)內以成片分布的工業(yè)用地為主，國有舊廠面積約占工業(yè)區(qū)總面積的88%。整體建筑形式以廠房建筑為主，土地利用效率較低，地塊容積率基本小于1.0。根據(jù)鎮(zhèn)街提供的企業(yè)信息，產業(yè)類型主要涉及13個行業(yè)，以化學原料和化學制品制造業(yè)為主，占比約35%，其次為通用設備制造業(yè)、家具制造業(yè)、電氣機械和器材制造業(yè)及橡膠和塑料制品業(yè)等，對片區(qū)環(huán)境產生較大影響。

片區(qū)規(guī)劃定位為“商務科創(chuàng)融合區(qū)、更新轉型示范區(qū)、濱江休閑文化島”，采用組團開發(fā)模式，功能以商務、商業(yè)、文化、研發(fā)、居住功能為主。

研究區(qū)未來的規(guī)劃意向如圖2所示。

圖2 研究區(qū)未來的規(guī)劃意向

規(guī)劃形成5個功能組團，嶺南水鄉(xiāng)居住功能區(qū)以現(xiàn)狀居住小區(qū)為主；廣隆商務功能區(qū)主要發(fā)展商務服務、居住等功能，是惠谷西地區(qū)的商務服務中心；中部休閑文創(chuàng)功能區(qū)主要發(fā)展文創(chuàng)、科研、文化等功能；大涌多功能區(qū)主要發(fā)展商業(yè)、商務、研發(fā)等功能；塘坑科創(chuàng)功能區(qū)主要發(fā)展創(chuàng)意文化、創(chuàng)意研發(fā)、文化等功能。

在臨近蕉門水道地區(qū)集中布局文化公共建筑，包括明珠音樂廳、慧谷科技會展中心、明珠工業(yè)展覽館等，形成“文化島”。與對岸靈山島——“科技島”、橫瀝島——“金融島”共同打造灣區(qū)之心。舊工業(yè)區(qū)的現(xiàn)狀與規(guī)劃不符，與片區(qū)周邊的發(fā)展不匹配，亟須通過連片的更新改造進入新一輪的高質量發(fā)展階段。

2.2 現(xiàn)有土地整備制度

依據(jù)《廣州市深入推進城市更新工作實施細則》等相關舊改政策，西部工業(yè)區(qū)的土地整備模式主要分為3種，分別為政府收儲、自主改造、騰挪置換。其中，政府收儲是西部工業(yè)區(qū)主要的整備模式。按照西部工業(yè)區(qū)的規(guī)劃定位，近50%的企業(yè)土地需要以政府收儲的方式實行土地整備。與一般的工業(yè)用地收儲相比，政府收儲模式的增值收益分配主要體現(xiàn)在利用“三舊”政策優(yōu)惠，以商業(yè)用途實行市場評估，在三舊圖斑范圍內，按同地段毛容積率2.5商業(yè)用途市場評估價的50%計算補償款，同時對12個月內完成成交的企業(yè)給予商業(yè)用途市場評估價10%的獎勵。企業(yè)通過這種方式最多可獲得60%的商業(yè)地價與工業(yè)用地地價差值的增值收益。自主改造中，企業(yè)可以通過優(yōu)惠補繳土地出讓金獲得土地開發(fā)權利，實現(xiàn)土地增值收益。騰挪置換的整備方式以等價值為原則，企業(yè)無法從中獲得更大的利益，但部分企業(yè)受客源、服務范圍等地域因素影響較大，騰挪置換是減少損失的保底方案。

3 舊工業(yè)區(qū)土地整備制度設計

西部工業(yè)區(qū)涉及用地近170宗，初步摸查后有意愿實行政府收儲的地塊數(shù)不足5宗。分析企業(yè)對土地整備模式的反應，目前的相關安排對市場主體的激勵不足。企業(yè)對土地增值收益的期望值高于交儲的補償金，涉及規(guī)劃居住用地的企業(yè)不愿意交儲；制度的剛性約束與實際情況不符，如自主改造需要滿足位于“三舊”圖斑范圍內，部分舊廠不完全位于“三舊”圖斑范圍內，限制了其自主改造的可能性。激勵不足使片區(qū)土地整備工作的進展緩慢。

南沙西部工業(yè)區(qū)中，部分企業(yè)產生較大稅收，對屬地經(jīng)濟具有較大貢獻，但其廠房用地屬于租賃土地，現(xiàn)有的土地整備制度內容未涉及租賃廠房的企業(yè)。考慮周邊城市對產業(yè)的引進政策及其工業(yè)區(qū)位的替代效應，部分優(yōu)質的企業(yè)存在流失的可能。企業(yè)搬遷過程中產生搬遷成本、用地指標、用人、金融等問題，企業(yè)對交回土地后的發(fā)展問題存疑，信心不足。

南沙西部工業(yè)區(qū)屬于舊工業(yè)區(qū)，大部分建筑于2009年前建成，符合“三舊”改造政策。舊廠改造實踐以來，基本以單個項目為單位推進，進展緩慢，難以實現(xiàn)片區(qū)的成片開發(fā)。開展片區(qū)改造時，片區(qū)整備的方式缺乏相應的經(jīng)驗及操作細則，涉及集體土地與國有土地不同權屬主體時，兩者的改造路徑不同，需要完善相應的操作指引進行利益統(tǒng)籌連片開發(fā)；騰挪置換土地整備方式中過渡期土地產權問題、等價值置換的標準等，需要可操作的細則指引，完善資產評估流程，形成合力從而推動片區(qū)的發(fā)展。

西部工業(yè)區(qū)以化學原料和化學制品制造業(yè)企業(yè)居多，用地面積占工業(yè)區(qū)面積的35%，其次是通用設備制造業(yè)、家具制造業(yè)、電氣機械和器材制造業(yè)及橡膠和塑料制品業(yè)等，占地面積超過10 hm2。為落實環(huán)保、綠色發(fā)展理念，推進污染治理，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，對有可能產生土壤污染的工業(yè)企業(yè)遺留場地在再開發(fā)利用時，開展必要的土壤環(huán)境調查和風險評估工作，對有污染的土地開展土壤修復治理工作，確保土壤環(huán)境質量符合后續(xù)開發(fā)利用要求。

4 土地整備制度的優(yōu)化路徑

為實現(xiàn)高質量的定位及發(fā)展，需對現(xiàn)狀土地利用進行優(yōu)化，土地整備制度的合理安排可以優(yōu)化企業(yè)與相關部門的效用。

4.1 完善土地整備制度

土地整備制度優(yōu)化方向，相關部門作為公共利益的代表，應明確底線，權衡各方的公共利益。污染嚴重企業(yè)應堅持清退，在土地整備制度中引入土地整治的相關制度內容，開展棕地治理，重視土地的生態(tài)價值。土地金融方面，搭建融資平臺或規(guī)范引導現(xiàn)有平臺，引進市場資金推動工業(yè)區(qū)改造。針對西部工業(yè)區(qū)內租賃土地的優(yōu)質企業(yè)，結合全區(qū)的發(fā)展，出臺配套政策安排企業(yè)留存。針對土地整備操作細則，由土地整備等相關機構通過試點改造的形式，摸索形成一套操作細則，作為后續(xù)改造實施的樣本。

4.2 從政府導向轉為市場導向

提高土地配置和利用效率需要堅持市場化改革方向，發(fā)揮土地市場的價格機制與競爭機制。培育公平、公正、公開的二級市場，建立清晰的產權制度與市場交易規(guī)則，充分利用二級市場盤活存量土地、釋放錯配空間[4]。通過稅收優(yōu)惠、土地出讓收益共享等多種方式形成利益共享機制。鼓勵企業(yè)運用自身的產業(yè)優(yōu)勢或結合自身產業(yè)轉型升級需求，參與西部工業(yè)區(qū)改造。一方面可以減少土地整備的人力、財力等成本投入，盡快改善區(qū)域的公共形象，提升土地的利用效率；另一方面有利于企業(yè)產業(yè)轉型升級，減少投資成本，獲得更多土地增值帶來的收益。

4.3 加強創(chuàng)新驅動，探討創(chuàng)新土地整備模式

自由貿易試驗區(qū)建設的核心任務是制度創(chuàng)新。南沙應充分發(fā)揮國家級新區(qū)和自貿試驗區(qū)“雙區(qū)”疊加優(yōu)勢，發(fā)揮自由貿易試驗區(qū)改革開放試驗田作用，積極探討創(chuàng)新土地政策。保障優(yōu)質產業(yè)企業(yè)用地，推行產業(yè)用地先租后讓，研究稅收優(yōu)惠政策。

5 結語

隨著我國經(jīng)濟從高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，對土地利用效率提出更高要求。土地整備作為存量土地二次開發(fā)的重要手段，有助于舊工業(yè)區(qū)破解用地粗放與用地緊張并存的局面。土地整備制度優(yōu)化方面，相關部門應明確底線，權衡各方面的公共利益，積極激發(fā)市場的參與度，充分利用市場的力量盤活存量土地，鼓勵通過稅收優(yōu)惠等激勵企業(yè)運用自身產業(yè)優(yōu)勢或結合自身產業(yè)轉型升級需求，參與工業(yè)區(qū)改造。土地整備制度優(yōu)化是一個循序漸進不斷優(yōu)化的過程，有待在制度變遷中結合實證進一步優(yōu)化。